中國區域行政法律沖突解決機制初探

　　【摘要】區域行政法律沖突是指在我國大陸地區內享有地方法制定權的兩個以上互不包容的行政區域之間的行政法律沖突，區域行政法律沖突存在是阻礙各區域經濟一體化快速發展的障礙之一。而目前我國解決區域行政法律沖突的立法是滯后的，并且缺乏系統化和完整性。該文借鑒解決國際法律沖突的做法，以國際私法和國際法的相關規定為參照，提出了制定區域行政法律沖突法、促進區域行政合作等解決途徑。
　　
　　【關鍵詞】區域行政法律沖突 沖突法 區域行政合作
　　
　　國內各區域經濟一體化的快速發展，要求消除用以保護地方利益為目標的地方立法之間的沖突，區域行政法律沖突研究因此應運而生。區域行政法律沖突是指我國大陸地區享有地方法制定權的兩個以上互不包容的行政區域之間的行政法律沖突。區域行政法中的“區域”是指有權制定地方性法規和地方政府規章的行政區域，而非“區域經濟”中所指的具有緊密文化、經濟和地緣關系的多省、市地區的聯合區域。也不同于一國境內不同法域之間的區際法律沖突。①“行政法”一般是指規定國家行政管理活動，調整行政關系的法律規范的總稱。②而構成區域行政法律沖突的“行政法”僅指具有地方法制定權的地方政府機關所制定的地方性行政法規和地方政府規章。
　　產生區域行政法律沖突的原因主要有：立法主體多元化的存在；各行政區域政治、經濟、文化、生活等差異的存在；行政區域邊界劃分不明確和跨邊界行政事務的大量存在等。區域行政法律沖突的存在損害了國家法制的統一，動搖了法律權威，給執法、守法、司法造成混亂，同時也破壞了我國統一的社會主義市場經濟，并造成了不必要的資源浪費，最重要的是直接給公民利益造成嚴重損害。
　　
　　我國關于解決區域行政法律沖突的立法現狀
　　
　　盡管實踐中區域行政法律沖突已經給國家、社會和公民的發展、利益造成嚴重損害，但我國關于解決區域行政法律沖突的法律規定少之又少，而且非常不明確。除了在立法法中規定了各個地方制定的法規在本地區實施，各部門制定的規章和地方政府規章在各自權限范圍內實施外，就是在行政處罰法、公司登記管理條例、婚姻登記條例、收養法、擔保法、土地管理法、行政救助制度、流動人員計劃生育工作管理辦法等行政法規中對于行政管轄沖突分別作出了由行為發生地行政機關管轄、行政相對人所在地行政機關管轄、不動產所在地行政機關管轄、行政救助的地域管轄、計劃生育行政事務的地域管轄等原則。顯然立法對于法律沖突的規定是非常有限的，除了作出“地方性法規、地方政府規章、自治條例和單行條例僅在本行政區域內實施”的一般性規定外，沒有真正意義上的法律選擇法規定。而且是否確定了地域管轄就意味著確定了適用的法律？該管轄機關是否必須適用其本行政區域的地方法？是否存在適用其他區域的地方法更合適的機會？這些問題都值得研究。
　　
　　解決我國區域行政法律沖突的建議
　　
　　針對法律沖突，國際私法中的解決途徑有兩種：一種是制定統一的實體法規范，但這種方式對于我們解決國內區域行政法沖突是不合適的。因為制定統一的中央實體法就違背了地方法存在的積極意義，也就與發揮地方積極性和創造性背道而馳。我們只能比照國際私法的另外一種主要方法，那就是采用區域行政沖突規范去緩和地方法沖突，這種方式既能發揮地方的積極效用，又能克服法制不統一而產生的消極影響。在某些方面，也可以效仿國際法的相關規定，采用行政協助和行政合作等手段從根本上解決法律沖突。
　　制定區域行政法律沖突法。沖突法是國際私法獨有的法律制度，是指明某一法律關系應當適用何種法律的法律選擇法。楊解君、孟紅老師在其著作里將區域行政沖突法稱為區域行政法。③但作者認為區域行政法應當包括所有解決區域法律沖突的行政立法，除了包括沖突法以外，還應包括區域行政合作所訂立的統一立法。
　　區域行政沖突規范可以針對不同的行政法律關系有不同的規定，作為對于該問題的初步研究，作者在此也只能提出一些法律適用或選擇的原則：
　　屬人原則。該原則是依法律關系中當事人的居所作為標準的原則。在國際私法中，屬人法是作為一項系屬公式，主要以當事人的國籍、住所或習慣居所作為連結點。在區域行政沖突規范中屬人原則應當包括行政相對人的住所和行政機關所在地兩種標準。比照國際私法的做法，針對有關行政相對人的身份、能力、資格等方面，因各地具體情況不同導致法律規定的不同，而在選擇法律時考慮到身份、能力、資格往往是與行政相對人所處地方關系較為密切的原因，一般適用行政相對人的住所地法律是較為合適的。
　　物之所在地原則。“物之所在地法”是國際私法上較早產生也是較為普遍適用的一項系屬。這一原則能夠廣泛適用是因為它既符合物之所在地的利益需要，也方便了對于物權的控制和保護。在我國各個地方的行政立法中也有對于土地的使用權轉讓和房屋的所有權轉讓的不同規定。
　　行政相對人的行為地或事件發生地原則。“行為地法”在國際私法中是指法律行為發生地所屬國的法律，它起源于“場所支配行為”這一法律古諺。因為法律行為的多樣性導致國際私法中“行為地法”內容的豐富多彩。比如包括“合同締結地法”、“合同履行地法”、“婚姻舉行地法”、“侵權行為地法”等。行政相對人所作的行為一般都是由行為地的行政機關管轄并且適用當地的地方性行政法律規范。所以行為地原則在區域行政法規范中因受到行政法自身的羈束性和強制性的影響，主要表現為行政相對人的行為地原則的普遍適用。
　　意思自治原則和最密切聯系原則。這兩項原則屬于主觀連結點，比起其他客觀連結點具有靈活的優點，但同時主觀能動性過大會造成濫用的可能。所以，在國際私法中對這兩項原則既鼓勵發展又作出相應的限制。因此，有學者認為它們會賦予行政機關過大自由裁量權而造成濫用，而且由行政相對人自行挑選應適用的法律是不可想象的④，所以否定意思自治原則和最密切聯系原則在行政法中的適用。但筆者卻認為不盡其然，這兩項原則雖然不能在國際私法中廣泛適用，但在解決區域行政管轄沖突中還是有適用意義的。如在解決行政地域管轄沖突的規則中有協定管轄，即由沖突雙方協定管轄區域，比如跨區域環境污染案件的管轄。同時還有選擇管轄，即由行政人選擇確定管轄。不管是協定管轄還是選擇管轄，沖突的雙方在協定管轄時必然也會考慮到最密切聯系原則。在指定管轄中，由沖突雙方的共同上級機關指定管轄時，根據行政職權法定性要求，上級機關的指定也必須依據一定法律標準，而作者認為在法律上設立最密切聯系原則應當是比較恰當的。
　　區域行政合作。行政合作在一國內部和區際、國際行政主體之間廣泛存在，對于實現行政執法、發展經濟這兩大行政職能都具有十分重要的意義。我國很早就開始著手勾畫中國區域經濟發展藍圖，到“十一五”初期基本完成總體戰略布局。而“十二五”規劃建議也將“區域發展”列為“重頭戲”。如前所述，此“區域”是指具有緊密文化、經濟和地緣關系的多省、市地區的聯合經濟區域，而非我們所講的具有地方立法權的獨立省、省會城市或較大城市的法律區域概念。聯合區域的經濟發展離不開法律區域之間的行政合作，以合作化解區域沖突，以互利增進各自優勢，進而形成既有利于充分調動各地區積極性，又有利于各地優勢互補、共同發展的利益格局。一國內的區域行政合作比較國家之間的國際合作更具有共同性和趨同性，所以合作的廣度和深度更寬泛、更深入。
　　跨區域行政立法合作。對于跨區域行政立法合作，本文認為可采用兩種方式，一是由各個區域行政主體之間通過簽訂協議進行立法，協議本身就是法律。換句話說，當本地立法與所簽訂的政府間協議存在沖突時，應當優先適用協議。具體到立法，如行政主體簽訂協議的法律依據，簽訂內容的范圍限制、簽訂程序及協議的效力、執行問題還需進一步研究。有學者提出制定統一的區域合作開發法，以保障區域合作的順利實施。⑤二是在國內區域經濟一體化的背景下，可以在經濟區域內部成立立法委員會，可效仿國際組織的做法。委員由各行政主體選派，立法委員會可以對于區域內的行政事務統一立法，還可在各個行政主體對于立法產生分歧時進行解釋，負責清理各行政主體制定的與立法委員會立法相抵觸的規定，還可對于區域行政法律沖突提供糾紛解決機制。當然，對于區域間行政立法委員會的立法權限、范圍、所立法律的效力、位階以及立法程序和法律監督體制等問題還需進一步討論。
　　跨區域行政執法合作。在跨區域的行政事務中，當兩個以上互不隸屬的行政主體都具有管轄權時，一般由最先受理案件的行政主體管轄，其他行政主體就應當負有協助義務。包括協助調查情況，協助送達、執行行政決定等。對于行政協助的程序、可以申請協助的主體、申請條件、行政協助的費用及行政協助的責任等問題可參照司法協助的相關立法制定。
　　區域經濟一體化的迅猛發展和某些行政事務的不可分割性使我國實踐中大量存在區域行政合作行為，如長江三角洲區域合作組織、泛珠三角區域合作組織等，但這些區域合作組織制度化程度很低，基本上沒有相應立法，這也就違背了政府行為必須有法律依據的原則。所以，在促進區域行政合作的同時必須注意立法的完善。
　　（作者單位為：安陽師范學院政法學院）
　　
　　注釋
　　①韓德培：《國際私法新論》，武漢：武漢大學出版社，2006年，第301頁。
　　②周佑勇：《行政法原論（修訂本）》，北京：中國方正出版社，2004年，第１頁。
　　③楊解君，孟紅：《特別行政法問題研究》，北京：北京大學出版社，2005年，第102頁。
　　④王誠：“行政區域法律沖突研究”，武大研究生畢業論文，2004年，第4頁。
　　⑤徐文東，華國慶：“中國區域協調發展立法體系研究”，《大連大學學報》，2009年第５期。