論我國行政補償制度的健全與完善

　　隨著社會主義市場經濟的發展以及利益主體的日趨多元，由行政補償案件引發的矛盾和糾紛大量出現，這暴露出我國現有行政補償制度存在諸多缺陷和不足。我們應當以其是否具有平衡公私利益、遏制極端私利及化解潛在利益沖突的權威與能力作為判斷標準，采取有力措施，盡快構建適應時代發展新要求的行政補償制度。
　　
　　改革開放以來，特別是我國發展社會主義市場經濟以來，利益主體日趨多元，公民、組織的權利意識顯著增強，有關行政補償引起的矛盾和糾紛大量出現，因土地征用、房屋拆遷等方面的行政補償矛盾激化而引發的公共事件屢屢發生。此外，一些地方在維穩過程中“花錢買平安”（大多屬于違法或不當的行政補償），也招致廣泛的社會詬病。這些問題表明我國行政補償制度確實存在諸多體制、機制上的缺陷和不足，需盡快采取有力措施加以健全和完善。
　　
　　行政補償與行政賠償、損害賠償的區別
　　
　　所謂行政補償，是指“國家行政機關或其他依法和依委托履行國家行政公務的組織依照法律、政策和習慣填補因其履行職責、執行公務的合法行為給特定公民、組織的合法權益所造成的損失以及特定公民組織為維護和增進國家和社會公共利益而使其自身受到的損失的一種救濟行為”①。換言之，行政補償是國家行政機關等行政主體對特定公民、組織因配合行政行為的實施或者為維護公共利益所受之損失以金錢或其他形式予以彌補的行為。
　　在行政法學上，行政補償與行政賠償十分相近，是非常容易混淆的一個概念。行政補償與行政賠償都是國家行政主體在一定條件下彌補公民、組織所失利益的行為，但是兩者之間存在重要區別。行政補償不涉及行政行為違法的問題，而行政賠償則是由違法行政行為所引起的。也就是說，引起行政補償和行政賠償行為的性質不同。這是行政補償和行政賠償最重要的區別。“行政賠償是國家對行政機關及工作人員違法行使職權造成損害承擔的賠償責任。而行政補償是國家對行政機關及工作人員的合法行為造成的損失給予的補償。”②行政賠償是行政主體承擔違法責任的一種形式，而行政補償是行政主體履行其法定職責的一種形式，是一種正常的行使國家行政職權的行為。正因為如此，行政賠償暗含著對行政主體“譴責性”，而行政補償則比較中性，不帶有對行政主體的“譴責性”。為了凸顯補償與賠償在各自原因行為性質上的差異，法學界一般將當事人因他人合法行為而喪失的利益稱為“損失”，同時將當事人因他人違法侵權行為而失去的利益稱為“損害”，在此基礎上衍生出“損失補償”和“損害賠償”這兩個約定俗成的專業術語。
　　除了原因行為不同以外，行政補償與損害賠償還有兩點重要區別值得我們注意：一是行政賠償源于行政主體侵權的結果，因而必然發生在損害形成之后；而行政補償常常在實際損失形成之前就已經啟動，即當事人雙方事先就補償事宜展開協商并達成協議；二是行政賠償具有濃厚的法定性。我國憲法明確規定：“由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利。”③這就是說行政賠償必須要有明確的法律依據。而行政補償則有所不同，可由行政機關自由裁量而定。當然不是所有行政補償都可由行政機關自由裁量，行政補償也分為法定補償與裁量補償兩種形式。由于我國有關行政補償的法律制度尚不夠健全，因而行政主體在處理行政補償問題時擁有很大的自由裁量空間，對于這種沒有法律規定或者法律規定不具體的行政補償，當事人通常很難尋求司法的保護，由于缺乏具體、明確的法律標準，行政補償糾紛易發、多發，而且矛盾和糾紛一旦形成，其化解的難度便會較大。
　　
　　我國行政補償制度的發展及完善
　　
　　我國行政賠償立法起步晚，發展快；而行政補償立法是起步早，發展慢。行政賠償立法少而精，而行政補償立法則是多而散。
　　早在1950年，新中國剛成立不久，行政補償立法就已經起步。1950年11月中央人民政府政務院頒布《城市郊區土地改革條例》，規定：“國家為市政建設和其他需要征用私人所有的農業土地時，須給予適當代價，或以相等之國有土地調換之。對耕種該項土地的農民亦給以適當的安置，并對其該項土地上的生產、投資（如鑿井、植樹等）及其他損失，予以公平合理的補償。”④1953年12月政務院又頒布《關于國家建設征用土地辦法》，該法第六條規定因土地勘探工作使當地人民蒙受損失時，須“予以適當補償”；第八條規定被征用土地的補償費，由當地人民政府會同各方代表評議商定，一般土地以其最近三年至五年產量的總值為標準，特殊土地得酌情變通處理。對被征用土地上的房屋等附著物及種植的農作物，按公平合理的代價予以補償。20世紀60年代以后特別是“文革”期間，國家立法陷入停滯狀態，行政補償制度遭到嚴重破壞。
　　改革開放以后，行政補償立法重新恢復并不斷增加。1980年代制定的《森林法》、《草原法》、《漁業法》、《土地管理法》、《礦產資源法》、《水法》、《外資企業法》等一批法律、法規中都有關于行政補償的原則性規定，此后含有行政補償條款的法律、規范和規章不斷增多，有關行政補償內容和程序的規定越來越具體，補償標準、力度有較大幅度的提升。以國家建設征用土地補償為例，1953年的規定標準較低，對于征用土地補償費，一般土地以其最近三年至五年產量的總值為標準，特殊土地可酌情變通處理。對于房屋等地上附著物的補償僅規定“給予公平合理的補償”，非常籠統，可操作性差。2004年修訂的現行《土地管理法》則較大幅度地提高了補償標準，規定征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。
　　2004年憲法修正案第二十二條將行政補償制度寫入憲法，規定在憲法第十三條中新增“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”這是我國行政補償立法迄今為止取得的最為重要的立法成就，為今后行政補償制度的進一步完善和發展奠定了堅實的憲法基礎。
　　2011年1月國務院制定《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《條例》），這是繼行政補償入憲后，我國行政補償立法取得的又一個重要成果。它是我國第一個專門規定行政補償問題的行政法規，對長期困擾行政補償制度發展進步的一系列重要問題做出了具有示范意義的規定。例如，對于補償標準，學術界和社會輿論多年來一直呼吁行政補償應按照市場價格對于公民、組織所受損失給予充分補償，但相關立法始終不能在這個問題上取得突破。《條例》首次規定：“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。”⑤這實際上確立的是一個“超市場價格”的標準，可以說對于被征收者的房屋所有權給予了充分的保護。針對城市房屋拆遷過程中對被拆遷人“口惠實不至”、補償不到位的問題，《條例》明確規定，實施房屋征收應當先補償、后搬遷。為防止被征收人無理要價，建設工程因補償協議無法達成而不能實施，《條例》對征收補償機制作出重大創新，規定，“房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議，或者被征收房屋所有權不明確的，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規定，按照征收補償方案作出補償決定，并在房屋征收范圍內予以公告。”“被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。”⑥“被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣人民政府申請人民法院強制執行。”⑦毫無疑問，《條例》代表了我國行政補償法制建設的最新成就和最高水平，為我國行政補償制度整體水平的提高以及其他各領域行政補償制度的完善和發展指明了方向，提供了寶貴經驗。
　　
　　
　　我國行政補償制度存在的問題
　　
　　我國行政補償制度經過建國以來數十年的發展，總體上形成了一套適合我國國情的模式和經驗，例如，早在新中國成立初期，我國就在立法中確立了公平合理補償的原則，同時在少數特定情況下適用適當補償原則，這一指導思想一直延續到今天，并不斷根據時代變化充實新的內容。但是，由于我國關于行政補償的理念和制度形成和脫胎于計劃經濟時期，卻在發展社會主義市場經濟的新階段得到普遍運用，行政補償制度不可避免地在一些方面不能適應時代發展的新要求。一個國家行政補償制度的好壞不能簡單地以它給予被補償人金錢或其他利益的大小來評判，而應當以其是否具有平衡公私利益、遏制極端私利以及化解潛在利益沖突的權威與能力作為判斷標準。如果一個國家的行政補償制度給予被補償人盡管不是那么多，但社會輿論和被補償人均認為補償是適當的、公正的，認同行政補償的權威性，那么這個國家的行政補償制度就是成功的、健全的；反之，如果一個國家行政補償制度給予被補償人的補償越多，而引起的不滿情緒和不公正感越大，行政補償基本喪失調節公共利益與私人利益彼此關系的權威和能力，則可以認定這種行政補償制度存在很大的缺陷和弊端。
　　以上述標準來衡量，我國行政補償制度盡管取得長足進步，但其存在的問題也是非常突出的。主要表現在以下幾個方面：
　　第一，行政補償制度“定紛止爭”的權威和能力沒有隨著行政補償立法的增多而同步增長，在一定程度上反呈下降的趨勢。所謂“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”形象地反映了我國行政補償制度在權威性和實效性上的缺失及其在實踐中面臨的困境。
　　第二，行政補償標準彈性大，補償不到 （下轉192頁）（上接67頁）位與濫施補償的現象同時并存、均較嚴重。我國行政補償立法關于補償標準的規定普遍比較籠統和原則，導致在實際操作過程中行政主體的自由裁量權過大。
　　第三，行政補償的監督與問責機制薄弱且發展不平衡。與行政賠償不同，法律對行政補償的規范遠遠弱于其對行政賠償的規范，而有關行政補償監督與問責機制方面的規定尤其薄弱。行政機關及其工作人員一般不會直接因為補償不到位或者亂補償而承擔違法責任。此外，行政補償的監督和責任追究機制還存在“重補償不到位、輕過度補償”的問題。
　　第四，行政補償立法規定的某些體制機制不合理，不僅增加行政補償成本，而且誘發和加劇了行政補償糾紛。例如，土地征用補償是一種典型的具體行政行為，但相關法律法規卻規定由用地單位承擔補償責任，把不折不扣的行政補償轉化為民事補償。這樣的規定不僅混淆了兩類不同性質的法律關系，而且大大增加了達成補償協議的難度，不公正地增加了用地單位的負擔。
　　第五，行政補償程序的公開性、透明度和社會參與度不足且缺乏保障，暗箱操作的情況較為嚴重，遏制行政補償腐敗的法律機制亟待建立和加強。我國行政補償立法對行政補償的程序問題普遍重視不夠，造成一些很好的實體規定，如要求向土地被征用的群眾做好解釋說明工作等，因缺乏必要的程序保障而落空。由于程序不完善，導致行政補償過程中很容易出現暗箱操作的弊端，引發私分、貪污補償款的腐敗行為。
　　第六，行政補償分散立法的模式導致行政補償制度不全面、不協調和不統一。我國行政補償制度存在的一個重要問題是缺乏頂層設計，長期以來，我國行政補償制度采取分散立法的模式，導致有的領域行政補償立法比較集中，有的領域行政補償立法幾近空白；或者公民、組織受到性質相同或相近的損失，在一個行政領域可以獲得補償，而在另一行政領域則無法得到補償，或者兩者之間在補償的范圍、標準、方式和程序上存在明顯不合理的差別。為此，建立全面、統一、協調的行政補償制度應當成為我國行政補償制度未來進一步完善和發展的優先選擇。
　　
　　統一行政補償制度的可行性及其指導原則
　　
　　我國建立統一的行政補償制度的必要性自不待言，問題在于是否可行以及如何建立。
　　建立統一的行政補償制度意味著國家需要制定一部統一的《行政補償法》，或者制定一部范圍更為廣泛的《國家補償法》。人們也許可以從以下兩個方面提出質疑：一是我國各地發展水平參差不齊，區域發展不平衡問題比較突出，行政補償問題十分復雜，難以在全國范圍內適用同一標準；二是國外沒有找到類似的立法先例。對于第一個問題，我們首先應當明確所謂頂層設計是指把我國行政補償具有共性的問題整合到一部立法文件當中，而不是要把全部或主要行政補償規范匯集到一起。我們要制定的是一部行政補償“通則”，而非行政補償法典。從這個意義上講，未來要制定《行政補償法》與《國家賠償法》有較大區別，前者是“通則性”的，其包含了行政補償制度最為重要的一批法律規范，但這批法律規范在數量上僅占全部行政補償規范的很小比例；后者基本上是一部法典。《行政補償法》在立法類型和技術上更接近《行政處罰法》、《行政許可法》和《行政強制法》等法律，這些法律在功能上都發揮著頂層設計的作用。其中，行政許可的多樣性與復雜性絲毫不亞于行政補償。我國立法機關已經在《行政處罰法》、《行政許可法》和《行政強制法》等法律制定的過程中積累了充足的通過頂層設計對分散立法進行整合的經驗，這些經驗完全可以應用到《行政補償法》甚至《國家補償法》的立法過程之中。因此，制定《行政補償法》是可行的。
　　對于第二個問題，我國已經制定的《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》在國外都沒有先例，制定此種類型的法律是我國的獨創并構成我國行政法制的特色，國外不制定一部統一的《行政補償法》是由它們的具體國情決定的，不代表制定這部法律在技術上不可行。
　　綜上，筆者認為《行政補償法》的制定應遵循以下幾點指導原則：一是有利于解決行政補償領域目前存在的無法可依、有法不依、執法不嚴、違法不究的問題；二是有利于引導全社會樹立與我國現階段國情相適應、理性務實均衡的行政補償觀；三是有利于提高行政補償制度的權威性、實效性及其平衡公共利益與個人私益的能力，使行政補償切實發揮實現社會公平正義、促進社會和諧的作用；四是有利于全面確立規范、民主、公開、透明、便捷的行政補償程序，切實保障公民、組織獲得公平合理補償的憲法權利；五是有利于防范和懲治行政補償過程中發生的各種腐敗行為。
　　（作者為中國社會科學院法學研究所研究員、教授、博導）
　　
　　注釋
　　①胡建淼主編：《行政法教程》，北京：法律出版社，1996年，第332頁。
　　②羅豪才主編：《行政法學》，北京大學出版社，1996年，第331～332頁。
　　③《憲法》第41條第3款。
　　④《城市郊區土地改革條例》第14條。
　　⑤《國有土地上房屋征收與補償條例》第19條。
　　⑥同上，第26條。
　　⑦同上，第27條。