淺析國有獨資的地方政府投融資平臺問題與對策

　　【摘要】國有獨資的地方政府投融資平臺占據各類地方政府投融資平臺的主體地位，承擔著地方公益性基礎設施建設的任務，但存在目標定位混亂、治理結構失效等突出問題，需要從完善平臺自身建設和加大宏觀政策支持兩方面入手解決。
　　
　　【關鍵詞】國有獨資 地方政府投融資平臺 問題 對策
　　
　　地方政府投融資平臺指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。與多元化形式相比，國有獨資的地方政府投融資平臺有自身的運行規律，也面臨更為突出的問題。
　　
　　國有獨資的地方政府投融資平臺問題分析
　　
　　目標定位混亂。地方政府投融資體制改革經歷了從政府主導向市場主導的市場化改革的過程，特別是十六屆三中全會期間，國務院發布了《投資體制改革的決定》，明確了即使政府投資的基礎設施投資也要引入市場機制，進一步要求提高政府投資的經濟收益。但作為地方政府投融資的主要形式，國有獨資的地方政府投融資平臺實際上承擔了公益性的基礎設施建設任務，資產收益低下，甚至沒有經濟收益。究竟以追求社會效益、實現政府職能為目的，還是以追求利潤、實現資產保值增值為目的，成為我國大多數國有獨資的地方政府投融資平臺公司面臨的主要困境之一。
　　公司治理結構流于形式。現代公司制度是基于產權和治理獨立原則以股東會董事會經理層的制度設計實現，但是國有獨資的地方政府投融資平臺不設股東會，實行董事會領導下的總經理負責制。這種公司組織機構設置具有產權和治理上的非獨立性特征，無法實現政企分開。董事會成員由政府授權的部門或機構委任，而授權委任的主體部門和被選拔工作人員的部門之間通常存在相關的職能管轄關系?？偨浝黼m然被要求由董事長按照市場方式公開競聘產生，但是實際產生方式與董事長雷同。加之沒有股東會，無法通過股東間的制衡關系保證董事會和總經理的獨立決策權，董事會和總經理績效考核與薪資發放又參照行政性標準，由政府授權的部門或投資機構主導，其現代公司制度的治理結構完全流于形式，沒有任何實質上的獨立性，必然出現政府意志左右企業行為現象。
　　資產結構失衡，融資途徑狹窄。國有獨資的地方政府投融資平臺的資產項目構成中，無形和遞延資產、流動資產兩類占了資產總額的絕大多數。無形和遞延資產一般是政府劃撥土地使用權評估價值及相應的增加值，這部分資產在房地產市場持續增長時期具有較強的增值能力，但受房產調控政策影響，未來價值和收益面臨不確定性，且土地使用權這種非貨幣資產變現能力差。因為國有獨資的地方政府投融資平臺沒有經營性收入，所以現金幾乎沒有，流動資產主要是貨幣資金，都是各家銀行項目貸款形成的派生存款，使用受到銀行約束。國有獨資的地方投融資平臺總體資產流動性差，結構嚴重失衡。
　　國有獨資的地方政府投融資平臺資金來源多為兩種：一是地方政府注資，國有獨資的地方政府投融資平臺多處市縣等地，這些地方經濟發展水平普遍較弱，財政能力有限，公共投資缺口較大，難以形成充足的資產投入；二是銀行貸款融資，因為國有獨資的地方政府投融資沒有經營性收入，所以以政府信用或地方財政收入擔保，從各銀行借入資金，一方面銀行貸款是完全商業性融資，融資成本高，并受到宏觀貨幣政策的調控影響，另一方面由于各銀行間沒有實現信息共享，也容易形成同一資產重復抵押、多次貸款的現象。融資渠道狹窄導致國有獨資的地方投融資平臺患有嚴重銀行貸款依賴癥，融資能力受限，削弱了地方公益性基礎設施的投資力度。
　　信息不透明，監管缺失。首先，外部監管缺失。國有獨資的地方政府融資平臺資金不屬于預算管理，不接受公共監督體系的監管，財務信息缺乏透明度。其次，內部監管缺失。從資金運作實踐看，國有獨資的地方政府投融資平臺只作為政府借款的主體，政府擁有真正的資金配置決策權，資金的使用者是政府的項目建設單位，另外，現有的公司治理結構流于形式，通常也不設監事會，一般由政府的相關職能部門行使監督權。
　　還款機制不健全，債務風險高企。由于國有獨資的地方政府投融資平臺幾乎少有經營性收入，難以償還未來的債務，所以融資的本息主要由地方政府財政支付。以某市某銀行貸款為例，截止2010年6月，某銀行為地方投融資平臺貸款余額13.37億元，以財政收入作為唯一還款來源的貸款13.37億元，占貸款總額的100%。受土地財政性質影響，單一的財政收入還款途徑具有風險性：一是政府財政政策具有不確定性，二是各地土地財政現狀受地產發展影響，還款缺乏實質性內容和約束，三是借款期限多為中長期，約為5~8年左右，超過一屆政府任期，無法保證下屆政府必定如約兌現承諾，四是還款期限相對集中，到期還款壓力巨大。
　　
　　國有獨資的地方政府投融資平臺公司發展對策
　　
　　明晰產權關系，準確定位目標。從公司股東權益訴求角度看，國有獨資的地方政府投融資平臺公司沒有多元化主體，行為理當完全體現政府股東利益，在“服務型政府”改革趨勢下，政府利益更多的應該是表現為公共管理目的。但是，國有獨資的地方政府投融資平臺公司一開始就被錯誤地賦予了市場經濟微觀主體的性質，產生了市場導向的商業行為與政府導向的公共管理行為之間的沖突和矛盾。所以，國有獨資的地方政府投融資平臺公司應該與股權多元化的地方政府投融資平臺公司相區別，將目標定位為社會效益為主、經濟利益為輔，投資行為著眼于公益性基礎設施領域。
　　完善公司治理結構，提高資產管理效益。完善治理結構，需要明晰政府和企業之間的委托代理關系，政府是股東，董事會受委托全權代理股東權益，董事會成員由股東選擇產生，無可非議，但是一經確定，政府需要轉換觀點，破除傳統的管轄觀點。董事長需要變革現行的全權負責的做法，進一步強化其監管資產使用效益和重大戰略決策權，弱化其執行權。相反，經理層具有的與項目有關的經營決策權和執行權需要增強，并且嚴格按照職業經理人的要求用市場方式產生，通過有效的績效考核和薪資制度激發其積極性，充分發揮其專業化管理優勢，提高資金使用效益。
　　強化約束機制，降低債務風險。首先，國有獨資的地方政府投融資平臺公司應設立單獨的資金賬戶，并入財政預算體系，使其處于公共資金監管體系下，促進其自身投融資行為規范化。其次，引入市場約束機制，增加信息透明度。再次，建立地方政府財政預警制度，參照目前較為成熟的做法，以負債率、債務率、償債率作為主要指標，進行指標細化和標準確定，監測政府財政風險。為確保還款能力，還可以設立專門的債務償還基金，由財政和平臺公司約定投入。最后，在確權前提下，建立責任部門和人員問責制度，嚴格查處和追究違規、違法責任人的責任，確保資金使用安全，防范債務風險。
　　提高地方政府財力，創新平臺公司融資渠道。首先需要致力于地方政府財力提高：一是改革現行的財政體制，增加地方政府財政收入；二是修訂相關政策法令，突破中央代為發行地方債券的做法，允許地方政府發行地方債權，直接融資，吸納社會資金，結合地方政府財政能力，對公益性基礎設施項目投資允許財政擔保融資，但需要保證擔保有效可行；三是支持利用各種政府注資方式充實資本金，優化資產結構，加大國有獨資的地方投融資平臺公司融資能力和償還債務能力。另外，從地方政府投融資平臺公司自身著手，整合資源，創建條件，創新融資方式，通過發行公司債券、資產證券化等方式拓寬融資渠道。
　　完善政策法規，支持發展。國有獨資的地方政府投融資平臺仍需要大力發展，平臺公司可歸類管理，區別對待。首先，國有獨資的地方政府投融資平臺多處于經濟欠發達的中小城市，這些城市地方政府投融資平臺公司數量少，規模小，投融資模式簡單，融資杠桿低，債務風險可控。從債務風險看，因為政府是公司唯一的實際償債主體，所以債務風險測評一般是以政府性債務為內容。
　　其次，從地方經濟發展與城市公共投資相互促進關系看，目前各地方政府急需增加城市公共投資，改善環境，調整產業結構，拉動和促進地方經濟發展，這符合宏觀層面的民生工程建設和經濟結構調整的戰略定位。
　　另外，可加大財政補貼，支持發展。地方政府或直接劃撥財政支出支付成本和建立專門償債基金等，或注入資產優化資產質量。國家則可以考慮建立地方公益性項目專業政策銀行，給予貸款以低利率、貼息等政策性補貼，支持地方公益性項目建設?，F實可行的方案就是將地方公益性項目專項貸款業務劃撥至現有的農業發展銀行，因為其具有農業政策性業務和地方政府投融資平臺公司貸款業務的雙重執行經驗，銀行網點布局廣泛，基本覆蓋市縣級，自身也致力于謀求業務范圍突破發展。
　　國有獨資的地方政府投融資平臺在支持國家經濟發展、服務地方基礎設施建設、改善民生等方面發揮著重要的作用，盡管存在自身缺陷、環境復雜等諸多不利因素，但是仍然需要大力發展，持續進行明確定位、完善結構、強化風險管理、創新融資渠道、優化政策環境等多方面的改革。
　　（作者單位：滁州學院；本文系課題《滁州基礎設施投融資研究》的研究成果，課題編號：2010sk005Z）