農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的職務(wù)犯罪及防范

　　【摘要】農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，貪污、挪用公款等職務(wù)犯罪進(jìn)入高發(fā)期。這一現(xiàn)狀既與農(nóng)村基層組織財(cái)務(wù)管理制度混亂、監(jiān)督制約機(jī)制缺位等客觀原因有關(guān)，也與行政行為人法律意識(shí)淡薄等主觀原因有關(guān)。為了預(yù)防農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的職務(wù)犯罪，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，建議采取提高農(nóng)村基層組織干部素質(zhì)、完善相關(guān)法律制度、加大對(duì)職務(wù)犯罪的懲防力度等措施。
　　
　　【關(guān)鍵詞】農(nóng)村基層組織 土地流轉(zhuǎn) 經(jīng)濟(jì)犯罪 職務(wù)犯罪
　　
　　隨著國(guó)家惠農(nóng)政策的不斷出臺(tái)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于資本進(jìn)入農(nóng)村、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，有利于加快城市化進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。但農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中也存在一些弊端，尤其是職務(wù)犯罪問(wèn)題，直接危害了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和支農(nóng)惠農(nóng)政策的落實(shí)，損害了農(nóng)民的根本利益，影響了社會(huì)和諧與穩(wěn)定。因此，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中職務(wù)犯罪問(wèn)題的研究，事關(guān)“三農(nóng)”事業(yè)科學(xué)發(fā)展和小康社會(huì)全面建設(shè)，對(duì)保持農(nóng)村穩(wěn)定、增加農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展具有重要意義。
　　
　　農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中職務(wù)犯罪的主要特征
　　
　　土地作為重要的生產(chǎn)資料在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中一直扮演著重要角色。隨著社會(huì)的發(fā)展，土地資源日益緊缺，這給某些手握權(quán)力又心存貪念的工作人員提供了謀取非法利益的機(jī)會(huì)。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，職務(wù)犯罪也逐步滲透到當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)的眾多領(lǐng)域。同一般經(jīng)濟(jì)犯罪相比這類犯罪具有很大的危害性，不僅直接損害了廣大農(nóng)民的利益，導(dǎo)致群體事件時(shí)有發(fā)生，損害了農(nóng)村干部的形象，而且擾亂了農(nóng)村的社會(huì)秩序，嚴(yán)重影響了社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。此類職務(wù)犯罪的主要特征是：
　　犯罪主體相對(duì)固定。涉案人員大多是村支書(shū)、村長(zhǎng)、會(huì)計(jì)、村民小組長(zhǎng)等兩委會(huì)主要負(fù)責(zé)人，另外還包括土地管理、用地規(guī)劃、征地辦等政府部門(mén)負(fù)責(zé)人及相關(guān)工作人員。如廣州番禺區(qū)檢察院查辦的某村村干部受賄窩案，五名村干部串通一氣，村委會(huì)主任主謀，村支書(shū)和其他三名支委協(xié)助，擅自挪用該村土地征用補(bǔ)償款4千萬(wàn)元到某證券公司進(jìn)行國(guó)債委托理財(cái)，從中收受巨額好處。番禺區(qū)檢察院在辦案過(guò)程中，循線追蹤，又挖出另外兩個(gè)村的村干部受賄串案，共查處4案8人。
　　犯罪金額越來(lái)越大。村干部職務(wù)犯罪涉案金額日趨增大，涉案數(shù)額高達(dá)上百萬(wàn)元的比比皆是，令人觸目驚心。據(jù)法制日?qǐng)?bào)報(bào)道，2007年至2009年，廣西欽州市檢察機(jī)關(guān)查辦農(nóng)村土地征用領(lǐng)域職務(wù)犯罪21件，涉案金額高達(dá)223.48萬(wàn)元。廣東汕頭市檢察機(jī)關(guān)從2000年以來(lái)立案查處的農(nóng)村基層組織職務(wù)犯罪案件中，大案就有102宗，占立案數(shù)79.4%。由于缺乏必要的監(jiān)管措施，此類案件很難被發(fā)現(xiàn)，即使最終被偵破也往往很難追回涉案全部金額，給集體組織造成重大經(jīng)濟(jì)損失。
　　犯罪手段多樣，罪名相對(duì)集中。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的職務(wù)犯罪，行為人的犯罪手段多種多樣，往往通過(guò)貪污挪用征地補(bǔ)償款或退耕還林補(bǔ)償款、收受土地開(kāi)發(fā)建設(shè)的“紅包”或“手續(xù)費(fèi)”、編造虛假補(bǔ)償項(xiàng)目、侵吞扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目資金或農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金等手段以權(quán)謀私。如2010年廣西大荔縣某村小組長(zhǎng)倪某多次虛報(bào)退耕還林面積，貪污公款2萬(wàn)余元，采取收入不入賬的方式，侵吞該村三組的四間商品房款3萬(wàn)余元。涉農(nóng)職務(wù)犯罪主要涉嫌貪污、受賄、挪用公款、挪用資金、職務(wù)侵占等罪名。犯罪對(duì)象主要包括土地租賃費(fèi)、征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)、山林承包款、移民資金等。
　　職務(wù)犯罪引發(fā)大量群體性事件，危及農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，一些村干部貪污、受賄、挪用公款等腐敗行為，在農(nóng)村產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響。首先，此類犯罪直接侵害了農(nóng)民的利益，嚴(yán)重影響和制約了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；其次，它破壞了國(guó)家法令和政策在農(nóng)村的實(shí)施，破壞了黨和政府的良好形象，使群眾對(duì)黨和政府的信任度下降；再次，此類犯罪容易引發(fā)集體上訪，造成干群關(guān)系緊張，激發(fā)社會(huì)矛盾，直接影響著農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
　　
　　農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中職務(wù)犯罪的原因分析
　　
　　農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中職務(wù)犯罪高發(fā)的原因是多方面的，既有客觀方面的原因，也有主觀方面的原因。
　　相關(guān)法律制度不完善。一是對(duì)農(nóng)村基層組織成員的范圍界定不清晰。現(xiàn)行法律并沒(méi)有明確農(nóng)村基層組織是否包括村黨支部、村民小組、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社等組織的成員，導(dǎo)致不同地區(qū)對(duì)上述人員是否構(gòu)成職務(wù)犯罪有不同的認(rèn)識(shí)。二是對(duì)農(nóng)村干部職務(wù)犯罪的管轄權(quán)規(guī)定不明確。現(xiàn)行法律及司法解釋對(duì)農(nóng)村基層組織工作人員的犯罪按照行為的性質(zhì)、犯罪客體的屬性等方面分別規(guī)定由檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)管轄，村基層組織成員只有在協(xié)助人民政府從事救災(zāi)、搶險(xiǎn)等相關(guān)公務(wù)時(shí)，才屬于法律規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，從而構(gòu)成貪污、挪用公款或受賄罪，歸檢察機(jī)關(guān)管轄。而從事村集體公務(wù)時(shí)，則構(gòu)成職務(wù)侵占或挪用資金罪，歸公安機(jī)關(guān)管轄。由于管轄權(quán)規(guī)定不明確，導(dǎo)致群眾在舉報(bào)農(nóng)村干部職務(wù)犯罪時(shí)往往無(wú)法判斷是何種犯罪、應(yīng)屬哪個(gè)機(jī)關(guān)管轄，從而影響其舉報(bào)積極性。三是“從事公務(wù)”的范圍界定不清楚。最高法院對(duì)農(nóng)村基層組織成員是否“從事公務(wù)”進(jìn)行了司法解釋，規(guī)定了村基層組織成員在協(xié)助人民政府從事征地、優(yōu)撫等七大類行政管理工作時(shí)屬于“依照法律規(guī)定從事公務(wù)”。但農(nóng)村事務(wù)十分繁雜，實(shí)踐中往往很難完全區(qū)分哪些屬于“從事公務(wù)”、哪些屬于“集體事務(wù)”，特別是對(duì)于貪污、挪用村集體賬戶中的款項(xiàng)，往往因?yàn)槿狈ψC據(jù)證實(shí)是屬于國(guó)家公款還是集體組織資金，使司法機(jī)關(guān)在定性時(shí)陷入罪與非罪、此罪與彼罪的困惑。
　　村委會(huì)財(cái)務(wù)管理制度混亂。許多村委會(huì)缺乏健全的財(cái)務(wù)管理制度，賬目設(shè)置不規(guī)范，有些干部甚至身兼數(shù)職，一人把持財(cái)務(wù)大權(quán)，刻意削弱會(huì)計(jì)職責(zé)，本來(lái)應(yīng)該由會(huì)計(jì)處理的財(cái)務(wù)工作，卻不讓會(huì)計(jì)做，有個(gè)別村干脆就沒(méi)有會(huì)計(jì)。與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有關(guān)的個(gè)別政府部門(mén)政務(wù)不公開(kāi)，相關(guān)財(cái)務(wù)制度形同虛設(shè)。
　　行為人價(jià)值觀扭曲，法律意識(shí)不高。農(nóng)村基層干部的文化程度普遍偏低，政治、法律等理論知識(shí)基礎(chǔ)薄弱，對(duì)自己犯罪行為的危害性認(rèn)識(shí)不足，個(gè)別干部認(rèn)為吃點(diǎn)、占點(diǎn)、撈點(diǎn)問(wèn)題不大，更有認(rèn)為接受別人的錢(qián)財(cái)是朋友間的正常交往，不是犯罪，甚至認(rèn)為現(xiàn)在受賄的人多、抓到的少，心存僥幸。
　　村民法制觀念淡薄。作為土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中職務(wù)犯罪的直接受害者，許多村民的法制觀念淡薄，不能真正拿起法律武器保護(hù)自己的合法權(quán)益。另外，許多村民對(duì)國(guó)家惠農(nóng)相關(guān)政策和土地法規(guī)不了解，對(duì)涉及自身利益的“政務(wù)、財(cái)務(wù)”不知情，對(duì)土地涉農(nóng)職務(wù)犯罪現(xiàn)象思想淡漠，也在一定程度上縱容了違法亂紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生。
　　司法機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)村基層干部職務(wù)犯罪懲處不力。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)較多，行為人實(shí)施犯罪過(guò)程隱秘，不易察覺(jué)，而且“窩案”現(xiàn)象明顯。據(jù)國(guó)土資源部的數(shù)據(jù)，2010年前三季度，全國(guó)共發(fā)生違法用地行為3.5萬(wàn)件，有1308責(zé)任人因?yàn)檫`反國(guó)土資源法律法規(guī)移交司法或紀(jì)檢機(jī)關(guān)追究責(zé)任，僅164名責(zé)任人受到刑事處罰。這表明，我國(guó)對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的刑事打擊力度不夠，在一定程度上也縱容了土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的職務(wù)犯罪。
　　
　　農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中職務(wù)犯罪的防范措施
　　
　　對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的職務(wù)犯罪必須從源頭上加以遏制，防患于未然，打防并舉，建立懲防長(zhǎng)效機(jī)制。
　　第一，大力提高農(nóng)村基層干部素質(zhì)，強(qiáng)化農(nóng)村基層組織財(cái)務(wù)管理。部分農(nóng)村基層干部法律觀念淡薄和財(cái)務(wù)管理制度混亂是導(dǎo)致職務(wù)犯罪高發(fā)的重要原因，只有通過(guò)多種方式規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理，才能從源頭上遏制和減少貪污賄賂犯罪的發(fā)生。首先要做到重大事項(xiàng)決定程序合法，其次鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要充分發(fā)揮村賬鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管等制度的作用，指導(dǎo)和監(jiān)督村委會(huì)做好財(cái)務(wù)工作，要定期或不定期地對(duì)村財(cái)務(wù)進(jìn)行審計(jì)。土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的涉農(nóng)資金是黨和政府支持農(nóng)業(yè)、關(guān)注農(nóng)村、關(guān)心農(nóng)民的政策扶持資金，如果管不好這部分涉農(nóng)資金，各項(xiàng)惠農(nóng)政策的執(zhí)行效果就會(huì)大打折扣，農(nóng)民的權(quán)益就會(huì)受到侵害。資金管理不規(guī)范、不到位、制度不健全，不但容易滋生貪污賄賂犯罪，而且也會(huì)嚴(yán)重影響新農(nóng)村建設(shè)的健康進(jìn)行。
　　第二，完善農(nóng)村基層組織的民主監(jiān)督制約機(jī)制。由于土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中職務(wù)犯罪的復(fù)雜性和隱蔽性，決定了預(yù)防職務(wù)犯罪是一個(gè)多渠道、多層面、多手段的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要調(diào)動(dòng)一切力量實(shí)行綜合治理。要以良好機(jī)制制約和監(jiān)督村干部權(quán)力的行使，堅(jiān)持重大事項(xiàng)集體研究決定，杜絕暗箱操作。各級(jí)政府部門(mén)要定期進(jìn)行執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正。
　　第三，增強(qiáng)打擊土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中職務(wù)犯罪的懲防力度。檢察機(jī)關(guān)要積極創(chuàng)新工作思路，建立群防群控機(jī)制，圍繞“三農(nóng)”工作的中心任務(wù)和主要矛盾，集中查辦人民群眾反映強(qiáng)烈、黨委政府和社會(huì)各界以及媒體高度關(guān)注、容易引發(fā)群眾集體上訪和群體性事件的案件，有效遏制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中職務(wù)犯罪的發(fā)生。審判機(jī)關(guān)應(yīng)在正確掌握和運(yùn)用寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的基礎(chǔ)上，對(duì)利用職權(quán)截留、挪用、侵占及貪污賄賂犯罪行為堅(jiān)決依法懲處，全力維護(hù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程的正常秩序和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。
　　總之，在深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的職務(wù)犯罪是一個(gè)不可避免的現(xiàn)象。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育保護(hù)為主，打擊懲治為輔的原則，打防結(jié)合，努力為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村營(yíng)造良好、和諧的社會(huì)環(huán)境。
　　（作者為山東理工大學(xué)法學(xué)院副教授）