對中國基層社會管理核心問題的思考

　　【摘要】我國基層社會管理的目標是實現對街區群眾的微觀服務，暢通基層訴求表達渠道是我國基層社會管理的核心問題。這意味著基層社會管理要從群眾的需求入手，通過基層訴求表達渠道的制度化建設，在解決基層管理制度化問題的同時，破解“人治”，建立群眾對街區社會管理者的考評機制，從而實現基層社會管理不同主體間的對話、協商與合作。
　　
　　【關鍵詞】基層社會管理 訴求表達渠道 制度化路線
　　
　　基層社會管理的目標：實現對街區群眾的微觀服務
　　
　　在西方語境中，對社會管理的探討始終被置于“國家—社會”關系的理論脈絡下。該理論以“國家”與“社會”的分離和對立為前提條件。受西方理論的影響，我國有關社會管理的研究也常被置于“國家—社會”的理論框架下。隨著“社會建設”理論的提出，學者們逐漸意識到我國的“社會管理”無論在理論發展還是現實需求上都與西方語境中對“社會的管理”存在本質性的區別。正如鄭杭生所說，“那種把國家與社會對立起來的觀點根本不適合中國的社會建設和社區建設”，是“無根的觀點”，因為它在中國社會既沒有歷史的根基，也沒有現實的根基。①
　　與西方“國家—社會”理論的發展歷史較長相比，我國于近些年才興起社會建設理論。2007年，十七大報告中首次明確了社會管理的具體內容，即處理人民內部矛盾、完善信訪制度、加強流動人口服務和管理、強化安全生產管理和監督、完善突發事件應急管理機制、健全社會治安防控體系、完善國家安全戰略。2011年2月，我國政府又將社會管理的概念從注重維護社會穩定發展為“對人的管理和服務”。在這種背景下，我國政府對基層社會管理提出了具體要求，即“進一步加強和完善基層社會管理和服務體系，把人力、財力、物力更多投到基層，努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎工作，強化城鄉社區自治和服務功能，健全新型社區管理和服務體制”②。由此可見，我國社會管理理論已從宏觀層面延續到微觀層面。與此相呼應的是學者們對“基層社會管理”的界定主要強調三個方面內容：一是強調發揮以“社區”為主的居民自治組織在基層社會管理中的作用。二是主張擴大群眾參與基層社會管理的程度，提升群眾自我管理的能力和意識。三是提出建立基層社會管理的配套機制，實現基層社會管理的制度化過程。
　　盡管官方和學者們均對基層社會管理的內容進行了詳細的探討，但在現有的研究中，有關基層管理者對基層社會管理的分析還較為少見。與官方文件中自上而下的宏觀視野、學術研究中側重理論脈絡的傳承不同，基層管理者作為基層社會管理的主體，其對基層社會管理的理解和看法更為微觀，也更貼近基層社會。基層社會管理工作就是為街區群眾辦實事、小事，而其重要程度卻關乎社會穩定的大事。其服務的對象主要是街區內的弱勢群體。在筆者看來，將街區內的弱勢群體視為基層社會管理的主要對象符合基層社會的現實狀況。這是因為弱勢群體掌握的社會資本相對欠缺，其被服務的期望值和需求更高。另一方面，街區負責辦理弱勢群體的一切事務性工作，也加劇了他們對街區的情感依賴，進而也必然對基層社會管理提出更高的需求。可見，基層社會管理并非轟轟烈烈地做“大事”，而是圍繞百姓“衣食住行”的繁瑣“小事”做文章。
　　
　　基層社會管理的核心問題：暢通基層訴求表達渠道
　　
　　基層社會管理就是“為群眾辦實事”，這意味著基層社會管理要從群眾的需求入手，而從為群眾辦實事的基礎就是為其提供充分表達需求的渠道。
　　暢通群眾訴求表達渠道首先意味著應為群眾提供一個表達訴求的平臺。十七大報告中就有關于基層社會管理中的群眾訴求表達問題的論證，即在“實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能。”盡管官方文件中多次強調應高度重視群眾的利益訴求，但在現有的學術研究中從群眾訴求表達的視角入手探討基層社會管理問題還較為少見。筆者對此問題的思考JOqRic//xw8GB2Vrs342Jw==最初受到費孝通先生晚年一篇文章的啟發。費老晚年關注上海市的社區建設時曾提出：“我一直在思考的一個問題，就是如何根據群眾的需要來開拓我們的社區建設事業，要看到這種家家戶戶共同參與社區事務，但各家各戶又有不同興趣、不同要求的發展趨勢，探討如何根據這種情況采取不同的組織形式和活動方式來滿足群眾的要求。”③費孝通先生所指的根據群眾的需求開拓社區事業、從各居民不同的要求入手探討社區建設的形式和方式實際上就是強調在進行社會管理中應首先傾聽群眾的訴求，因為只有居民自己清楚自己的愿望和要求。可見，為群眾提供一個表達訴求的平臺必然成為科學化基層社會管理的基礎性條件。
　　另外，暢通基層訴求表達渠道還意味著群眾及基層社會管理者可利用此渠道進行協商。在費孝通先生看來，“要想使社區建設貼近人們的實際需要，有些事務就要由居民們自己商量決定，居民自己清楚自己的愿望和要求，在這個基礎上，不同居民的愿望和要求如果有差別，就可以進行協商和協調，這就自然導出了各種合作，找到合情合理的優化方案，這種大家互相協調的過程，是社區的一個‘功能’”。④換言之，基層社會管理者與群眾之間也只有通過互相協商和協調，才能在此過程中形成各種形式的合作，實現政府行政管理與基層群眾“自理”的互動。
　　之所以將基層社會管理的核心問題歸為暢通基層訴求表達渠道也是中國基層社會現實的使然。我國政府始終強調社會管理應走群眾路線，即為普通百姓提供表達情緒、意愿、訴求、不滿的條件。盡管各地政府不斷創新體制內的群眾訴求表達渠道，但隨著群眾利益的多元化和民眾表達意愿和意識的增強，基層訴求表達渠道不暢仍然存在。總體上看，導致基層訴求表達渠道不暢問題的原因十分復雜，其中由基層管理者不作為或亂作為造成的現有訴求表達渠道不暢影響最大。這主要表現為各層次、各部門間缺乏統一的領導機關，群眾利益訴求被推來推去，利益訴求表達后，相關管理人員無法將其及時恢復，導致最后“不了了之”。習近平在《關鍵在于落實》一文中指出，基層管理者錯誤的政績觀導致其追求表面政績，搞華而不實的“形象工程”，忽略腳踏實地為群眾辦事。由于基層的矛盾不能化解在基層，很多發生在基層的利益矛盾紛紛向上聚集，群眾寄希望于引起上層的高度重視。可見，盡管中央政府早就提出基層社會管理應尊重民意、利用民智的要求，但在基層社會管理中仍未將暢通訴求表達渠道作為核心內容，無形中積累了基層社會的矛盾。
　　總之，當前我國基層社會管理的核心問題是暢通群眾訴求表達渠道。這一方面是中國基層社會現實使然，另一方面，通暢的訴求表達渠道還意味著群眾與群眾之間、群眾與基層管理者之間的協商、對話及合作，而這正是實現以政府行政管理與基層群眾“自理”為主的科學化基層社會管理的根本途徑。
　　暢通基層訴求表達渠道應走制度化路線
　　
　　為了將矛盾化解在基層，將暢通訴求表達渠道建設轉變為基層社會管理中常態化的工作，我國基層社會管理必須走出一條基層訴求表達渠道的制度化之路。
　　建立起一整套完善的工作機制。具體而言包括建立基層群眾訴求表達機制，進一步暢通民意表達渠道，擴大群眾民意表達途徑；建立利益協調機制，通過設立專職機構，統籌調動、合理配置基層資源，協調處理矛盾較為集中的棘手問題；建立矛盾調處機制，實現基層矛盾調處的日常化、經常化、規范化；建立權益保障機制，特別是圍繞城市化進程中，易引起官民沖突的如征地、拆遷等突出矛盾，建立相關權益保障機制，完善法制建設，使廣大基層群眾保障權益有據可依；建立居民訴求調處財政預算機制，提高基層社會管理支出在公共財政支出中的比重；建立社會資源動員機制，通過捐贈、稅收、獎勵等環節大力推進基層社會自我管理和服務，加強非營利社會組織在基層社會管理網絡格局中的管理和監督作用。
　　建立群眾對街區社會管理者的考評機制。能否以訴求表達渠道為中心建立對街區社會管理者的考評機制。受傳統思想觀念的影響，當前我國基層治理還存在相當的“人治”現象，例如體現為基層社會管理的模式選擇受領導個人綜合素質、思想觀點等的影響；基層社會管理的具體方式很難保持連續性，通常在更換基層領導后隨之變化。對此，而破解“人治”就要建立群眾對街區社會管理者的考評機制。換言之，基層訴求表達渠道的制度化方向并非轉變群眾解決實際問題的做法，而是在此基礎上將“服務群眾、管理干部”作為基層社會管理制度化建設的著力點，即把群眾參與基層單位、基層干部的考評制度化，以這種方式改善基層“人治”的現象，避免基層社會管理者的不作為、亂作為或受其個人流動影響基層社會管理的原有模式。
　　（作者為中國社會科學院社會學所博士后；本文系國家社會科學基金青年項目“輿情疏導機制建構與城市基層社會管理研究”的階段性成果，項目編號：11CSH059）
　　
　　注釋
　　①鄭杭生：《社會建設和社會管理研究與中國社會學使命》，《社會學研究》，2011年第4期，第18頁。
　　②《扎扎實實提高社會管理科學化水平 建設中國特色社會主義社會管理體系》。
　　③費孝通：“歷史·現實·理論對上海社區建設的一點思考”，《組織與體制：上海社區發展理論研討會會議資料匯編》，2002年，第13頁。
　　④同上。