中國地域回避與西方本地任職之比較

　　在現代西方實行了民主政治的國家中，并不存在地域回避的相關制度規定。不同的社會基礎造就了不同的地方政府制度，并與地方政府的職能聯系在一起，共同構成了中西方地方政府官員在地域回避問題上的制度差異。而地方政府職能的差異恰恰又是決定中西方對于地域回避制不同態度的一個重要原因。
　　
　　地域回避與本地化選舉
　　
　　回避制度在我國有著悠久的歷史，地域回避更是從漢朝就開始實施，甚至形成了所謂“五百里之內不為官”的說法。地域回避在防止地方割據、鞏固皇權、整頓吏治等方面發揮了積極的作用。關于新中國公務員地域回避的問題，早在2005年出臺的《公務員法》中就有相關說明。《公務員法》第六十九條規定：“公務員擔任鄉級機關、縣級機關及其有關部門主要領導職務的，應當實行地域回避，法律另有規定的除外。”這次的《公務員回避規定（試行）》對執行地域回避的范圍進行了擴大，不僅強調公務員“一般不得在本人成長地擔任市（地、盟）紀檢機關、組織部門、人民法院、人民檢察院、公安部門正職領導成員”，還特別指出縣級公檢法機關、組織部門正職也一律遵守地域回避。
　　西方國家的行政回避制度主要集中在任職回避和公務回避上，且大都有明確而具體的規定與程序。在任職回避方面，美國《佛羅里達州公務官員及雇員道德法》規定，公務員不能讓他們的親戚“到他服務的或他有管轄權或支配權的機構里供職”；英國的《地方政府雇員行為準則》規定：“雇員不得參與有親戚、合伙人關系的雇員的懲治、晉升或調整工作方面的決定”。在公務回避方面，美國《行政部門雇員道德行為準則》規定：“禁止雇員以官方身份參與他知道的對自己或其他人有經濟利益的任何特定事項”；英國《地方政府雇員行為準則》規定：“在當局希望主辦某事或服務時，雇員與合伙人、配偶或親戚均不得在未向有關管理人員據實報告其利益所在以前直接從中得到好處”。由此可以看出，由于公務員掌握一定的公共權力，使其在任職和履行公務的過程中可能發生利用自己手中的權力為自己或家人、朋友等利益相關者謀取利益的行為，為避免回避關系的形成，各國政府都制定了一系列回避制度以預防由此產生的利益沖突。然而，這些國家基本上都沒有采取地域回避制度，相反通常的做法卻是本地任職。
　　現代西方國家大多實施地方自治，地方政府官員由地方民眾選舉產生。本地化是地方自治的一個重要特征，它不僅要求公共權力的合法性緣于本地，更要求地方政府官員出自本地，具體體現在政府官員的候選人必須在本選區內有不同程度的居住時限。例如，美國要求參議員、眾議員及州長等官員必須在選舉時是其選出州的居民。《紐約州憲法》規定：“非本州居民不得競選州長?！薄斗鹈商刂輵椃ā芬幎ǎ骸叭魏沃吝x舉日以前在本州居住未滿四年者，不得當選為州長或副州長?！庇?918年的《國民參政法》要求，擁有被選舉權的條件是“6個月以上”的居住時限，到1928年降低到3個月。雖說規定的居住時限不長，但不會出現像我國“空降官員”的情況。其實，一些實行了選舉制度的非西方國家，大多也是通過本地化的選舉來使本地人在本地為官。比如，日本的《公職選舉法》規定：“市以下的議院候選人必須是本地居民?！笨梢?，在現代西方實行了民主政治的國家中，并不存在地域回避的相關制度規定。由于選民手中的選票決定著地方政府官員的去留，地方政府官員必須代表選區內絕大部分居民的利益，根據選區內多數選民的利益作出決策，其全部行政行為都要向選民負責。
　　
　　兩類社會背景及其制度差異
　　
　　造成中西方在地域回避問題上的兩種截然不同的作法的原因是非常復雜的，不僅是由于經濟發展程度的不同、政治制度和行政傳統的差異，還包括思維方式和社會文化之間的巨大差別。但是，其中最重要的原因就是社會背景和行政制度方面的差異。
　　社會背景差異：陌生人社會與熟人社會。從社會背景來看，西方國家之所以輕視地域回避，最主要的原因之一就是其“陌生人社會”的特點。隨著社會經濟規模的擴大、人員流動性的增強，西方國家公共服務的社會化程度和法治化的程度得到大幅度提高，“陌生人社會”逐漸形成。社會結構的多元化和社區成員的流動性決定了一個選區內占絕大多數的選民不可能由一個家族所壟斷，官員與選民之間的聯系不再是建立在血緣、地緣的基礎之上，而是以利益為紐帶的共同體。由于經濟的快速發展，人們為了追尋自己的職業理想在全國遷徙不定，越來越多的人甚至開始選擇漂洋過海到異域他鄉謀求自身的發展。他們在異域他鄉奮斗時多憑個人努力，很少依靠親故提攜。因此，西方人常以利益和政見結成一定的團體，如通過政黨、工會及各種協會維護其自身權益，而非依靠姻親、宗族、同鄉之間的關系。
　　而與之相反，在我國，漫長的封建專制社會形成了錯綜復雜的社會關系網絡，即以血緣、地緣為紐帶所結成的宗族、姻親和同鄉關系，并以此為基礎形成了我國獨具特色的“熟人社會”。在“熟人社會”的關系網中，人從來都不是以個體的形式存在，而是作為團體的一個分子而存在，團體的思維方式和行為習慣被當作一種根深蒂固的社會文化潛移默化地影響著每一代人。封建專制時期的歷代統治者一方面利用這一倫理關系網來維護其統治，鼓勵各級官員為國效忠；一方面又小心設防避免它可能給專制統治及社會帶來的損害，通過制定具體從政規則以約束官員行為。其中，地域回避就是對“熟人社會”中所可能產生的問題的一種規避。地域回避制度對于封建專制社會加強中央集權、防止地方割據、維護社會穩定起到了積極的作用。它的實施滿足了統治階級維護其階級統治的需要，在“上品無寒門，下品無氏族”的專制統治局面中，地域回避客觀上避免了血緣、地緣關系進入政治生活，成為一項用來規避統治風險的消極措施。
　　地方政府職能差異：中國地方政府承擔的更多。不同的社會基礎造就了不同的地方政府制度，并與地方政府的職能聯系在一起，共同構成了中西方地方政府官員在地域回避問題上的制度差異。而地方政府職能的差異恰恰又是決定中西方對于地域回避制不同態度的另一個重要原因。從地方政府的職能來看，實施地域回避似乎又具有一定意義。中國地方政府承擔著比西方地方政府更多的職能，其中不僅包括與西方政府相似的社會公共服務職能，還包括經濟職能和政治職能（甚至主要是這兩種職能）。地方也因此掌控較為豐富的社會資源，擁有較大的權力運行空間。當中央利益與地方利益發生沖突，而這種地方利益又直接關系到自身及家族利益的實現時，這些“本地任職”的政府官員就很有可能采取地方保護政策，為自身及家族謀取利益，進而威脅到中央的權威。事實上，中國地方政府和基層政府更多是作為中央政府的代表在地方上行使政府職能，其自治屬性較弱。
　　西方國家的地方政府和基層政府承擔的職能就少了很多。西方地方自治主要是社區公共服務自治。以美國為例，其地方政府職能主要涉及與當地居民生活直接相關的行政事務，如供水供電、治安消防、教育娛樂、公用事業等。同時，由于美國擁有大量成熟的非政府組織，這些組織也承擔著許多公共服務職能，這樣一來，美國地方政府的職能就顯得更加狹窄。而在澳大利亞，因為教育、衛生、社會保障等許多公共服務職能已由中央政府承擔，地方政府主要承擔職能就更少了，一般只負責一些社區服務和公益事業。在地方政府承擔較少政治職能和經濟職能，甚至只承擔社區職能的情況下，“異地為官”不僅沒有必要，也不利于地方政府有效地開展公共服務。但由于本地官員更了解當地情況，容易贏得地方的支持和擁護，提供更加優質的服務，使得“本地任職”顯得更為適宜。
　　
　　地域回避：權宜之計？
　　
　　不同的經濟發展程度、政治制度和社會文化背景下的行政制度也有所不同，西方國家地方政府的選擇“本地任職”有其一定的社會背景及制度原因。但在我國，隨著改革開放和社會主義現代化建設的加快，原有的宗族關系正隨著市場化和政治體制改革而瓦解，人口流動的加強和思維方式的轉變使得人們越來越關注自身利益，自我認同的觀念越來越強。由地域因素產生的各種錯綜復雜的人際關系以及現代民主政治的快速發展，都對我國的各項制度提出了更高要求。但即使在這種情況下，我們也不得不承認，雖然地域回避制度的社會基礎正在逐漸瓦解，但從地方政府職能的特點來看，實行地域回避制度仍然具有一定的現實必要性。同時，由于我國正處于“半熟人半陌生人”的社會轉型期，“熟人社會”中以宗族關系為基礎的社會關系并未完全消解，“異地為官”的地域回避制在當前依然有其存在的合理性，具有一定的生存空間。
　　不過，正如前面我們所說，制度的產生是建立在一定的社會經濟、政治、文化基礎之上的。即使在我國，地域回避并非永遠都是最優選擇。以反腐為例，地域回避制度更近似一項防君子而不防小人的“君子協定”和權宜之計，單靠這種制度設計以預防腐敗只能起到輔助的作用，無法發揮決定性的作用。不僅如此，“異地為官”本身所帶來的弊端也日益凸顯。例如，頻繁更換地方官員使領導干部之間關系緊張，任職不穩定，容易產生“短期行為”，增加了大量的行政成本，而“異地為官”在預防官員腐敗方面的優勢也并不明顯。此外，地域回避也與我國的選舉法原理相矛盾，與我國地方分權和基層民主自治精神相沖突?？梢哉f，實施行政地域回避制度的社會基礎正越來越薄弱。
　　相信隨著我國民主政治的不斷推進、行政制度的不斷健全以及公務回避和任職回避制度的有效實施，地域回避制度也將逐漸退出歷史舞臺，取而代之的是一種基層官員本地化的任職制度、“政府-官員-選民”之間相互信任的政民關系，以及民主法治、公平正義、公開透明的權力運行機制。
　　（作者分別為天津師范大學政治與行政學院教授，天津師范大學博士研究生）