公務員回避制度執行力困局及解決對策

　　執行力是公務員回避制度能否取得成效的關鍵。《公務員回避規定（試行）》的頒布，推動了中國公務員回避制度的發展與完善，但如何提高回避制度的執行力仍然是最大的擔憂。應強化問責機制，進一步完善《規定》；增強透明公開性，引入群眾和輿論監督；切實重視執行，多方改進回避制度的執行。
　　
　　公務員回避制度的推進與發展
　　
　　近期出臺的《公務員回避規定（試行）》（以下簡稱《規定》），是中央有關部門在總結既有公務員回避制度的經驗教訓基礎上，結合當前公務員腐敗的新特點及發展趨勢，出臺的一部極其重要的公務員回避制度法規。總的來看，與1996年的《國家公務員任職回避和公務回避暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）相比有了重要的發展或改進。
　　公務員回避管理規范更加全面，約束群體范圍進一步擴大。《規定》首次明確提出了公務員回避的三種類型，即任職回避、地域回避和公務回避，并對各自的回避事項和程序進行了嚴格的規范。增加了對“參公（參照公務員法管理）”群體（主要是黨群系統）的回避規定。
　　回避事項的范圍和排序變化體現了制度的回應性。關于回避事項的規定是公務員回避制度的核心組成部分之一。與《暫行辦法》相比，《規定》在回避事項的范圍方面有所拓展，而且回避事項的列舉和排列順序，明顯體現出我國公務員回避制度對當前腐敗演變新情況、新特點的回應性。首先，在回避事項的范圍方面，增加了調任、考察和監管三項；其次，將“考試錄用、調任、職務升降任免、考核、考察、交流、出國審批”放在“監察、審計、仲裁、案件審理”之前，作為列舉的第一類需要回避的事項。
　　回避的申報程序有重要改進，約束性條款更為嚴格。公務回避是公務員回避制度執行過程中的重點、難點。《規定》第十二條明確規定：“本人或者利害關系人提出回避申請，或者主管領導提出回避要求”。這一規定，一方面可以通過引入利害關系人這一新的申報主體，改變以往只希冀公務員本人或同樣處于公共權力系統內的主管領導主動申報的狀況；另一方面也反映了我國公務回避制度走向開放，從政府系統內的回避監督模式向開放式的回避監督模式的轉變。在公務員任職回避的變通問題的處理上，《規定》第七條指出：“因地域或工作性質特殊，需要變通執行任職回避的，由省級以上公務員主管部門規定”，嚴格限制了掌握變通決定權的機構的級別，使原來較為寬松，甚至容易變成回避制度漏洞的防護網更加堅實。
　　
　　原有回避制度執行不力的表現及原因分析
　　
　　公務員回避制度由來已久，但是現實中回避制度的執行效力并不令人滿意。只有充分認識到原有回避制度執行不力的原因，才能對新《規定》的執行力有所預期。
　　發現難：回避程序設計不當。據有關研究表明，在中國經濟改革和轉軌過程中，官員腐敗的潛伏期在逐漸增加。其中，近年被調查的省部級干部犯罪案件的平均潛伏期為6.31年，最長的達14年。當我們檢視這些腐敗案件時就會發現，相當多的腐敗官員在公務員回避方面早就存在問題。然而，我們的回避制度卻沒有發揮應有的功能。究其原因，主要是原有的回避程序設計不當。1996年的《暫行辦法》規定，回避程序的起點是“當事人提出回避申請，或主管領導提出回避要求”。也就是說，把回避的希望寄托于公務員本人或其主管領導的主動申請。但是，基于人“趨利避害”的本性和一些人存在的僥幸心理，公務員本人能夠自覺主動提出回避申請的少之又少，而主管領導出于各種考慮，也未必會主動就下屬的回避事宜提出要求。
　　治理難：社會人情關系消解制度執行力。作為一種社會性的存在，人總是生活在一系列的社會關系之中。在有著重視人情關系傳統而缺乏法治傳統的中國，這一點更加明顯。這給公務員回避制度的運行造成了很大羈絆。2011年的十大反腐案件中，原廣東省中山市市長李啟紅的案件具有標本意義。李啟紅作為中山本地人，長期在本地擔任重要職務，掌握地方的重大權力。經過多年的發展，圍繞李啟紅形成了一張建立在人情關系網上的腐敗網絡。其家族的許多成員就在中山市從事房地產業，甚至雄踞一方。在這個案例中，面對人情關系網，李啟紅一直都沒有按照有關規定主動提出回避申請。更讓人難以理解的是，李啟紅的家族在中山“經營”多年，而回避制度居然沒有發揮作用。公務員回避制度的執行力常常被地方的社會人情關系消解，這種現象難以根治，有待于用配套制度創新來破解。
　　屏蔽易：腐敗網絡使回避制度虛置。中國古代的人們描述官員之間的關系，經常用“官官相護”一詞。實際上，這只是古代官員們面對某個單一共同事件或危機時的一種群體反應模式。而在我國現實生活中，一些官員結成腐敗網絡，共同規避甚至對抗某種管理制度，使制度嚴重癱瘓。2003年1月，溫州市龍灣區，由區委組織部、區人事局、區監察局聯合發文組織了一次科級干部子女公開考錄，從55人中擇優招考了22人。據說該次招錄是“由于區劃調整后龍灣區機關干部普遍十分擔心子女就業問題，為了穩定干部隊伍，使全區各項工作盡快步入正常軌道，經當時的龍灣區委、區政府班子集體研究決定的”。在這個案例中，官員們為了各自子女的利益，不惜公開違背公務員回避制度，聯合用公共權力“制造”了一場“公開”考錄。而且，值得注意的是，聯合發文的幾個部門恰恰是應該履行公務員回避制度監管責任的主體。當面對地方官員牢固的腐敗網絡時，原有的公務員回避制度十分容易被屏蔽。如此容易被屏蔽的制度，其效力不彰，也就在情理之中了。
　　回避制度的落實，要求對公務員的權力能夠實行有效的監管和制約。這就需要權力間的制衡。我國政府部門的權力結構和運行模式有一定的集權式特征，表現為政府機關和部門的“一把手”集各種權力于一身，而對他們的監督與制約相對缺乏。不對稱的權力制約格局，注定了回避制度的威力“縮水”，以至于出現許多政府機關和部門“一把手”嚴重違反回避制度的反面案例。
　　難度大：公務回避難以監督。從制度執行的角度來說，公務回避是三種回避當中最難實現的。這一點，在一些專業性、技術性較強的政府部門更為突出。在原國家食品藥品監督管理局局長鄭筱萸腐敗案中，鄭筱萸表面上在全國范圍內推行藥品“地方標準”升“國家標準”，貌似提高了藥品標準，為社會藥品安全作出了貢獻，但實際上卻是通過這種重大政策變化設租、尋租，為親友謀取利益。公務回避的實質，是對運行中的公共權力進行監督和制約，是對一種動態性很強的活動的規范行為。它的執行至少涉及兩方面的因素：一是對公務內容的監管；二是對公務員履行公務時的公共權力運行情況的監管。在實際執行過程中，由于這些部門的公務員在本領域的專業知識水平和熟悉程度遠比監管方要高，一旦其掩蓋權力的不規范運行情況，公務回避的執行和監督便難上加難。
　　懲罰輕：懲處局限于行政措施和行政系統。對于違反公務員回避制度的人員，原有制度的懲罰是很輕的，主要以“批評教育”、“調整工作”等行政措施為主。其中，最重要，也是最需要加強懲罰的公務回避，只是在造成損失和惡劣影響的情況下才會給予處分。“輕度懲罰”的制度安排遠不足以震懾公務員違反回避制度的行為。這也與現在要加強回避制度執行力，以及用法律來調整政府和公務員行為的趨勢不符，還有待于今后進一步改善。
　　應該說，原有的公務員回避制度在防止利益沖突，預防腐敗方面，還是取得了一定的成效。但是，從制度整體的執行效果看來，與制度設計的初衷相比，原來的公務員回避制度存在不少問題。有些問題甚至帶有普遍性，嚴重制約了公務員回避制度發揮更大的作用。總的來看，這些具有普遍性的問題包括：監管難、問責難和執行不力。
　　
　　首先，從監督的角度來看，1996年的《暫行辦法》規定監督主體是“任免機關”和“主管領導”，還不夠具體明確。規定將監督的責任寄托于主管領導且缺乏監管責任方面的規定。這在實踐過程中形成了監督主體地位和責任虛化的現象，從根本上制約了監督效果的實現。從監督對象來看，回避監督的對象，是廣大既有專業知識又擁有公共權力的公務員，其規避監督、逃避懲處的能力很強，給實施有效監督帶來了一定的難度。《暫行辦法》中并沒有設計具體的監督機制，只是模糊地提及有關的“主管部門”。此外，原有的規定也沒有引入能夠推動監督機制可持續運行的激勵因素。在上述三方面原因的共同作用下，公務員回避制度的監督便成為難以完成的任務。
　　其次，問責機制缺失。作為一個完整的監管流程，公務員回避制度除了應當有申請回避或要求回避這個環節之外，還必須有問責的環節和機制。這種問責至少包括兩個層面的問責：其一，是對公務員隱瞞關系、規避制度行為的問責；其二，是對負責執行公務員回避制度的政府部門失職行為的問責。原有的制度已經設計和建立了一些對公務員的行為的問責機制，但是由于力度過輕，并且局限于行政措施和行政系統，問責難以起到震懾作用。而目前的公務員回避制度并沒有就監管部門的失職行為設計問責機制。這造成具體的監管部門沒有壓力去落實公務員回避制度。監督難、問責難必然導致執行也難。
　　
　　新回避規定在執行環節尚未解決的問題
　　
　　從公務員回避制度的演進和完善的趨勢來說，此次出臺的《規定》為我國構建新的公務員回避制度奠定了一個良好的基礎。然而《規定》在制度的執行環節仍然存在一些弱點和不足，有待進一步完善。
　　一是對“利害關系”的具體形式應有明確界定。正如前文所述，本次頒布的《規定》為了提升回避制度的執行力，對一些基本概念和制度細節都作出了明確的界定。例如，《規定》對以往比較模糊的“直接隸屬”概念進行了專門的概念界定，以及對回避事項的增加和進一步明確等。然而，《規定》卻沒有對“利害關系”這個回避制度中的重要概念進行專門而明確的界定，也沒有對“利害關系”可能會導致的不良行為的具體形式進行列舉。這方面的缺失，可能影響《規定》的執行力。
　　二是回避申請的渠道應更加開放、保障應更加有力。在新《規定》中，回避申請的主體增加了“利害關系人”這一重要主體。可以說，這是我國公務員回避制度的一大進步，體現了回避申請渠道和來源的開放性，有利于增強公務員回避制度的執行力。然而，與我國公務員利益沖突現象頻繁發生的現實相比，這種主體層面的“增容”仍然不足以滿足制度有效執行的需求。今后的回避申請渠道和來源，還應該更加開放。比如，除了“利害關系人”之外，還應當允許其他公民和組織提出回避申請。并且有必要設計相應的開放、多元的回避申請機制，將目前發展迅速的互聯網監督、社會監督、公民監督等力量引入回避申請環節。另外，監督保障不力一直是外部監督難以發揮作用的“短板”，如何保護外部監督人的監督權，依然是一個亟待解決的老問題。
　　三是對公務員隱瞞的責任追究仍然偏輕。原來的公務員回避制度之所以存在普遍執行不力的問題，其中一個重要原因就是因為《暫行辦法》對公務員隱瞞的責任追究太輕，且沒有引入相應的法律責任，無法有力震懾公務員隱瞞的行為。這次頒布的《規定》在責任追究方面，雖有進步，但卻仍然主要以“批評教育”、“行政處分”為主。顯然，這種責任追究的形式和力度仍難以滿足監督有效的需要。
　　四是應設計對監督機關的問責追究機制和程序。《規定》相對明確了負責執行公務員回避制度的監督機關。《規定》第十六條規定：“各級公務員主管部門按照管理權限負責公務員回避工作的監督檢查”。可見，各級公務員主管部門是公務員回避制度執行的責任主體。然而，令人遺憾的是，《規定》中并沒有針對監督機關的問責問題設計相應的追究機制和程序。這種機制和程序上的重大缺失，很可能使問責無法落到實處，最終導致制度再次虛置。
　　
　　切實提高回避制度執行力的對策與建議
　　
　　第一，進一步完善《規定》，強化問責機制。全面地構建一個責任清晰、流程明確、運轉流暢、首尾相繼的問責機制。首先，要設計好問責的機制和程序，理順問責的權力關系和構建明確、清晰的問責流程；其次，在制度運行的過程中提高問責度，對違反公務員回避制度的人員，絕不姑息，從嚴處理；再次，應當引入對執行主體實施問責的機制和程序，對執行主體執行不力的，同樣應當進行問責；最后，應該在政府有關監督部門之外，引入第三方監督，并且使之落到實處，而不僅僅是走形式。
　　第二，引入群眾和輿論監督，增強透明公開。對于提高公務員回避制度的執行力而言，除了增強公務員主管部門的監管能力之外，還應當注重加強回避制度的透明化公開化，引入群眾和輿論監督。回避制度增強透明公開之后，由于實施監督的力量更加多元化，而且來自行政系統之外，必將使原來心存僥幸的公務員有所顧忌。事實上，《規定》里第一次將“利害關系人”作為申請回避的主體之一，已經體現了試圖增強制度透明度和公開性的意圖。但是，從制度建設的角度來看，這還不夠。今后應該在相關法規中，對群眾和輿論監督如何制度性地介入回避制度的執行進行明確具體的規定，賦予其參與回避監督的合法性依據。
　　第三，多方改進回避制度的執行，切實重視執行。首先，要堅定信心，強化制度創新思維。其次，應當從法律層面強化回避制度執行主體的權力與地位，使之可以用對稱的權力監督和制約公共權力的運行。再次，為了改變以往回避制度“后知后覺”現象，有必要將目前的回避申請制和要求制，轉變為回避預防制或回避風險評估制，也就是說，執行主體提前介入，使回避工作前置，從而提前預防回避風險。最后，針對公務回避的復雜性，有必要根據不同的專業事務領域，制定專門的回避規定、制度和程序，保障專業領域公務回避的實施。
　　（作者分別為北京航空航天大學公共管理學院講師；北京航空航天大學公共管理學院教授，北航廉潔研究與教育中心主任，清華大學廉政與治理研究中心副主任）