對公務員回避制度發展的回顧與評價

　　新公務員回避制度的進步意義顯而易見，但其能否達到預期的執行效果卻令人質疑：責任主體多元、授權不完整、懲戒“虛設化”以及外部監督缺失等，都會影響回避制度的有效落實；地域回避的簡單“復古”，在不斷制造新的“兩地分居”；干部空降也是“利弊參半”。如此種種，都將給新回避制度的執行帶來考驗。
　　
　　《公務員回避規定（試行）》（簡稱《回避規定》）的實施，對于促進干部隊伍的廉政建設，預防因親情關系、裙帶關系引發的以權謀私、假公濟私等腐敗現象，具有重要的積極意義。然而，新回避制度的不完善之處尚存，某些新規定也暴露出一些新問題。
　　
　　新回避制度的進步與質疑
　　
　　中國是實行官員回避制度最早的國家之一，新中國成立以后，公務員回避制度經歷了逐步完善的過程。我國于1996年實施了《國家公務員任職回避和公務回避暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》），2006年實施了《中華人民共和國公務員法》（簡稱《公務員法》），同年實施了《黨政領導干部任職回避暫行規定》。此次由中組部、人力資源和社會保障部聯合頒布的《公務員回避規定（試行）》，是對以往相關回避規定的補充和修訂，使公務員管理制度更加完善。新出臺的《回避規定》與之前的《暫行辦法》及《公務員法》相比，無論在制定依據、具體內容、制定主體、適用范圍及適用程序方面都有了顯著變化，這些變化體現了回避制度的不斷進步，但某些規定也同時引起了一些爭議。
　　關于適用對象范圍。1996年出臺的《暫行辦法》主要適用于行政機關公務員，2006年《公務員法》實施后，公務員的范圍由行政機關擴大到了中國共產黨機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關和各民主黨派及工商聯等七大機關。而此次《回避規定》所適用的公務員對象無疑進一步擴大，這為回避制度發揮廉政建設的廣泛性作用提供了條件。但相應的問題也隨之產生，即適用機關與對象范圍擴大，回避制度要適應更龐大的機構和人群，可能會降低回避制度的有效性。
　　關于地域回避。1996年出臺的《暫行辦法》只規定了兩種回避情形，即任職回避和公務回避。此次《回避規定》依據《公務員法》的要求，增加了地域回避，使回避情形增加為任職、地域、公務三種回避。自2006年實施《公務員法》以來，地域回避即受到質疑，此次重提地域回避，再次引發爭議。地域回避是中國特有的官員回避制度，自東漢成形以后為歷朝歷代所使用，并一直沿用到清王朝。而且地域回避制度在中國古代整肅吏治方面確實發揮了較好的作用。但是在當今社會條件下，是否有必要延續古代的這一做法，觀點上存在異議。如認為，現代社會交通便利、通訊發達，地域回避是否還能發揮原有的作用，非常值得懷疑。再如，目前地域回避到任的領導干部都沒有遷移戶口，公民選舉是在戶籍所在地進行的，一個沒有當地戶籍的人顯然沒有資格擔任當地的市長、縣長和鎮長。還如，新地域回避規定的對象范圍主要涉及地市級及以下公務員，省級以上官員未在其中，做法上有失公允。此外，地域回避無疑會導致大量公務員成為“走讀官員”，人為地制造了新的“兩地分居”，子女撫養、父母照料也都會成為問題。
　　關于親屬回避范圍。新《回避規定》延續了1996年《暫行辦法》的任職回避親屬范圍，基本上把最緊密、最具法律和實際意義的親屬包括進來了。但有人認為以上回避的親屬范圍比較窄，有些公務員其第四代甚至第五代旁系血親都是非常親近的，而《回避規定》僅包括三代以內，遺漏了一些重要親屬，使回避制度功能打了折扣，所以應將回避的親屬范圍擴大至第四代旁系血親及相應的姻親關系。
　　關于“免職”懲戒。原有的《暫行辦法》對違規者僅規定予以批評教育或處分，新《回避規定》則要求公務員必須服從回避決定，無正當理由拒不服從的，應當予以免職。“免職”作為行政機關最嚴厲的處罰方式，可有效強化相關部門及人員的責任意識，對于回避制度的貫徹是有益的。相異的看法認為，以上懲戒的威懾力依然有限，形成不了硬約束，應補充制定相應的法律責任。
　　關于“成長地”概念。新《回避規定》承接了2006年《黨政領導干部任職回避暫行規定》中的“成長地”概念，并將“本人成長地”作為回避地域的標識。雖然《回避規定》中沒有對這一概念加以明確，但卻有一定的進步意義。因為現代社會中人員的流動性很強，如果沿用古代的籍貫地或戶籍地回避，顯然是不合適的。比如，現在中國有大約兩億農民工居住在城市，一些農民工子女也隨居城市，這些孩子在城市長大，戶籍卻仍在農村。那么當這些孩子成長為公務員并需要回避時，依據其戶籍地進行回避顯然不合道理。不過“成長地”不得任職的規定也存在相應的問題，原因是公務員一般要有大學以上學歷，他們中的相當一批人應在18歲左右離開“成長地”到異地讀書，畢業后的工作地也不一定就是“成長地”，況且他們在學習和工作中所形成的同學關系、師生關系、同事關系可能比“成長地”關系更為密切。因此，將“成長地”作為回避的地域標準，實際意義似乎不大。
　　
　　新回避制度的執行力有待經受考驗
　　
　　新《回避規定》雖然在主體責任、適用范疇、適用程序、管理監督等方面有了一定進步，但在執行力方面仍存在一些運轉性“缺陷”。首先，新《回避規定》屬于規章范疇，還未能上升到法律法規層面，其對行為規范的約束性非常有限。如果能上升到法律法規層面，就必然會給出相應的受理平臺及“入口”，審理程序會更加嚴格規范，責任會更加分明，處罰措施也能更加得力并有效落實，回避的執行力及效果自然會得到彰顯。從國外的實踐看，回避制度都是在法律層面實施的，執行效果大多比較好。其次，新《回避規定》在程序性責任、授權、懲戒及監督方面的設計不嚴密，有可能會影響回避制度執行的通暢，造成運轉中的“卡機”或梗阻。主要表現為以下幾點：
　　責任主體多元。如任職回避程序有三個環節：本人提出回避申請或者所在機關提出回避建議；任免機關組織人事部門按照管理權限進行審核，并提出回避意見報任免機關；任免機關作出決定。在以上環節中責任主體應有四個，即回避申請人、申請人所在機關、任免機關組織人事部門以及任免機關。這種“多頭”責任主體不利于制度的執行，如果走完以上程序后出了問題，就會產生責任追究過程中的責任不明及推諉現象，給問責帶來困難。
　　授權不完整。在公務回避程序中，按照《回避規定》要求，首先要由“本人或者利害關系人提出回避申請，或者主管領導提出回避要求”，之后由“所在機關進行審查，作出是否回避的決定”。顯然“所在機關”被授予了“回避決定權”，然而《回避規定》在授權的同時并沒有對被授權人的相應義務和責任作出規定，使授權處于不完整狀態，易于產生“無作為”或“專斷”現象。
　　懲戒“虛設化”。新《回避規定》第十四條增設了“免職”懲戒規定，這是以往回避制度中所沒有的，增強了新回避制度的嚴肅性。但從發生條件看，有明顯的“虛設化”傾向。按照規定，“公務員必須服從回避決定。無正當理由拒不服從的，應當予以免職。”這里的發生情形是“拒不服從”，對“不及時報告或者有意隱瞞”，即使造成天大的不良后果，也只是“處分”而已，這就為相關人的“避規”創造了條件。另外，條款中對所謂“正當理由”沒有明確界定，使“免職”有“架空”的可能。
　　管理、監督“同體化”。新《回避規定》專門增加了“管理與監督”一章，這對于增強回避的執行力是有益的。但從《回避規定》的表述看，回避關系的調整、責任人的懲戒等都由管理部門作出，因此，回避制度的管理與監督“同出一門”，這使監督失去了獨立性，監督的主體性變得模糊起來。這種管理與監督的“同體化”，排斥了外部監督的可能性，易于使監督處于虛化狀態，從而影響回避制度的執行效果。
　　
　　
　　干部空降“利弊參半”
　　
　　新《回避規定》的實施，無疑將使干部空降成為常態。根據2010年底的統計，我國共有地級行政區劃單位333個，縣級行政區劃單位2856個，鄉級行政區劃單位40906個。如果每個單位按七位正職干部回避計算（即黨委、政府正職領導及紀檢、組織、法院、檢察院、公安部門正職領導），那么全國需要空降的干部應有30.8萬人，加上換屆頻繁的緣故，其規模可謂十分浩大。
　　新中國建立初期，干部空降曾經為國內社會秩序的恢復和地區經濟發展做出過重要貢獻。但在目前的社會環境下，干部空降則面臨“利弊參半”的局面。“利”的方面為：有利于克服傳統社會中人情關系的束縛。中國傳統人情關系網主要覆蓋在縣鄉范圍，尤其是鄉鎮。干部空降有助于他們克服已有的人情關系束縛，順利開展工作；有助于地方領導觀念的改變。地方干部熟悉本地風俗人情，但長期在本地工作，思維方式容易“固化”。干部空降可以將新的工作作風、思維方式帶到工作中來，尤其是在地方政府工作創新中發揮一定的作用；一定程度上遏止腐敗。干部空降一定程度上可以拉大干部與親友的空間距離，客觀上減少為親友牟權牟利的機會。①
　　“弊”的方面為：空降干部易發“短期行為”。地方經濟社會發展是一個長期的過程，但許多鄉鎮、縣級領導異地任期較短，致使許多干部為求政績，往往重視短、平、快項目，忽視基礎性建設，給地方的社會經濟長遠發展帶來不利影響；空降干部不了解地方特定風土習俗而難以開展工作。我國地域廣闊，即使縣域之間在語言、風俗、行為方式、思維習慣上也存在很大差異，空降干部往往會將本地的經驗移植到任職地，容易“水土不服”，致使工作難以展開，甚至引發干群、上下級之間的緊張關系；干部空降擠壓了本土干部的成長空間。本土干部對當地情況十分了解，也不乏創新意識且勤勉進取，他們熱愛本鄉本土，愿意為家鄉的發展做出自己的努力。
　　
　　“激活”回避制度的關鍵
　　
　　新《回避規定》盡管存在某些有待改善之處，但客觀上講，它已基本具備有效運轉的條件。面對人民群眾對新回避制度在防腐作用方面的新期待，有效激活回避制度并使其發揮應有作用，應是當前重點考慮的問題。一項制度的“激活”并運轉，既需要動力的輸入，也需要機制的順達。就新回避制度而言，使其能夠有效運轉且發揮作用的關鍵是要做好透明、監督、懲戒三方面的工作。透明、監督、懲戒之間是相承互彰的關系，缺一不可。信息透明是回避制度的基礎，是回避制度得以啟動的源泉，同時也為監督的開展創造了條件。而懲戒則是回避制度作用發揮的依據，是回避制度功效顯現的表達，但懲戒的實施也必須在監督的條件下加以落實，否則懲戒容易打折扣或流于形式。
　　以上這些在三種回避情形中的應用互有區別、各有側重。任職回避大多是在機構或系統內部進行，由于長期共同工作的關系，機構內部人員以及人事部門對任職人的血緣及親緣關系比較了解，信息透明度相對較高。在此背景下，監督的主要重心是對違規者懲戒的落實，因為在熟人關系下，懲戒往往會流于形式；地域回避一般要跨職級、跨區域進行，到任地區對任職人的情況了解有限，所以信息透明就顯得非常重要。在這種情況下，組織人事部門一方面要完善“兩地”公示制度，增加透明度，同時還要嚴明任職人個人信息申報的責任，如果有意隱瞞則必須進行懲戒并停止異地交流；與以上兩種回避情形相比，公務回避是最容易出現問題的，因為公務回避事項眾多且與經濟社會生活關系密切，與群眾利益密切相關，容易引發干群關系的緊張。因此公務員在執行公務時，應當主動對利害關系人進行相關人員情況的說明，主管機關或部門對利害關系人的相關人信息查詢應給予協助，對利害關系人提出的回避申請要嚴格審查。同時要重點加強對辦事人員個人回避申請的管理，對不及時報告或者有意隱瞞的，應當及時懲戒并公開懲戒結果。公務回避必須注重外部監督的引入，特別是相關利益組織和群體，都應參與監督。
　　
　　“本土化”是我國未來干部管理的借鑒方向
　　
　　世界上許多國家實施了官員回避制度，如瑞士聯邦、英國、美國等。在回避種類上，主要是親屬回避，個別國家還規定了政黨回避、同學回避等，但實施地域回避的則很少。與中國相反，大多數國家十分重視官員的本地化，甚至規定非本地區居民不得擔任特定的公職。如美國聯邦憲法規定：“年齡未滿25歲，為合眾國國民未滿7年，當選時非其選出州居民不得為眾議院議員。”日本也規定：“市以下的議院候選人必須是本地居民。”②在英國、聯邦德國也有類似的規定。上述規定的目的，在于強調這些公職人員的地區責任精神及選民的信任，并有利于調動居民為家鄉建設出力的熱情和積極性。這些國家重視官員本土化的傾向，值得我們認真加以研究和借鑒。
　　在西方國家，官員的“本土化”是建立在有效監督基礎之上的。西方人一向認為，一切見不得人的事都是在陰暗的角落里干出來的，陽光是最好的防腐劑。所以官員是外來還是本土并不重要，有效監督才是最重要的。但比較而言，本土官員因人脈熟、人氣高，更受當地選民的歡迎。美國國會于1976年起草了《陽光下的政府法》，各州也相繼通過了《陽光法》。該法要求行政機構的會議除特殊情況下，應當公開進行，行政官員舉行會議時必須事先預告，而且會議必須在對公眾開放的會場舉行。這樣做的目的就是將政府決策置于公眾監督之下，保證施政的透明度。③可見，要想從源頭解決官員腐敗問題，關鍵在于有效的公眾監督，監督才是防腐的根本之道。
　　（作者為天津社會科學院社會學研究所所長、研究員）
　　
　　注釋
　　①姜裕富：“對公務員地域回避制度的反思”，《中共杭州市委黨校學報》，2008年第2期，第76頁。
　　②③顧明君：“從美國《陽光法》探析我國公務員任職地域回避制度”，《法制與社會》，2008年第6期（下），第151頁。