英美議會預(yù)算審查監(jiān)督的實踐與借鑒

　　審查監(jiān)督政府預(yù)算的權(quán)力是憲法和法律賦予現(xiàn)代議會的最基本、最重要的權(quán)力之一。在英美等國，對政府預(yù)算的審查監(jiān)督是議會最先從行政機(jī)關(guān)贏得的權(quán)力，在此基礎(chǔ)上，才有了憲政體制的形式和立法權(quán)的獲得。我國近年來圍繞著人大預(yù)算審查監(jiān)督能力提升等進(jìn)行了一些探索，但整體上離實質(zhì)性預(yù)算監(jiān)督仍有差距。本文試圖通過闡述英美為代表的國家在機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力規(guī)定及審查監(jiān)督方面的經(jīng)驗，為人大預(yù)算審查監(jiān)督制度的完善提供經(jīng)驗借鑒。
　　一、英美預(yù)算審查監(jiān)督的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能
　　發(fā)展一套較為完備的預(yù)算組織機(jī)構(gòu)是現(xiàn)代議會發(fā)揮預(yù)算影響力的基本條件，它在一定程度上可以改變與政府之間預(yù)算信息的極度不對稱，降低預(yù)算的復(fù)雜性和技術(shù)性帶來的審查監(jiān)督障礙。
　?。ㄒ唬┯鹤罹咛厣念A(yù)算審查委員會和獨立的信息輔助機(jī)構(gòu)。作為預(yù)算民主的最早發(fā)源地，“無代表不納稅”和“非經(jīng)議會同意不得進(jìn)行任何支出”的憲政傳統(tǒng)規(guī)則推動了英國議會在成立之初對財政預(yù)算的掌控。這種權(quán)力主要在下議院手中，議院設(shè)立的公共帳目委員會（The Public Accounts Committee）負(fù)責(zé)檢查政府各執(zhí)行機(jī)構(gòu)的撥款及其他帳目，并把審查結(jié)果及有關(guān)建議一同提交下院。英國國家審計署隸屬于英國議會，每年提出預(yù)算監(jiān)督與審計報告，還負(fù)責(zé)向公共帳目委員會派出審計和檢查專員，確保該委員會有效地開展工作，并通過委員會向英國下院提出各種建議。
　　除此之外，英國歷史上曾經(jīng)設(shè)立過預(yù)算委員會、支出委員會對政府預(yù)算進(jìn)行審查監(jiān)督。現(xiàn)在除了討論政府稅收和支出的全院委員會外，涉及財政事務(wù)最廣的財政委員會在每年對財政事務(wù)進(jìn)行質(zhì)詢的過程中日益活躍。
　?。ǘ┟绹合到y(tǒng)化的預(yù)算委員會制度和專業(yè)化的輔助機(jī)構(gòu)。美國自從《1974年國會預(yù)算和扣留控yRXkeTv+QpGVq/6ZLlnxbw==制法案》頒布以來，國會內(nèi)部預(yù)算審查監(jiān)督委員會日益完善，在參眾兩院形成了預(yù)算委員會、授權(quán)委員會、撥款委員會、賦稅委員會并存的制度。四個委員會彼此有關(guān)聯(lián)，其他三個委員會要把自己職責(zé)權(quán)限內(nèi)與預(yù)算相關(guān)的信息、預(yù)測和建議提交給預(yù)算委員會，大家共同把聯(lián)邦預(yù)算收支以及授權(quán)、撥款匯集一起形成整體性決議，有利于整體性審查監(jiān)督工作的開展。一旦參眾兩院在撥款授權(quán)法案的表決時出現(xiàn)分歧，可由兩院議長各自任命本院3～5名議員臨時組成協(xié)商委員會調(diào)解。
　　為了提升審查監(jiān)督能力，國會先后在1974年前后成立了總審計辦公室、技術(shù)評估辦公室、國會研究服務(wù)機(jī)構(gòu)和國會預(yù)算辦公室。其中，具有較高獨立性的總審計辦公室和國會預(yù)算辦公室相當(dāng)于國會預(yù)算審查監(jiān)督的“左膀右臂”。據(jù)估計，審計辦公室研究工作的80%-100%是直接或間接地在國會的要求下進(jìn)行的。
　　二、英美預(yù)算審查監(jiān)督的主要做法
　?。ㄒ唬┯夯凇叭x”程序的預(yù)算收支分別審查監(jiān)督。英國議會對政府預(yù)算具有一定的修正權(quán)，議員不能增加或提出新的支出動議，但具有降低政府預(yù)算安排的權(quán)力。在財政年度開始前2個月左右，財政大臣把預(yù)算草案提交議會審批。
　　為了實現(xiàn)理想的稅收和支出目標(biāo)，英國預(yù)算收支審查監(jiān)督是分別進(jìn)行的。收入審查監(jiān)督方面，議會一方面關(guān)注財政部制定的永久性稅法草案，另一方面重點審議“財政法案”中所涉及的所得稅率調(diào)整。前者提交下院后經(jīng)過三讀程序?qū)徟俳挥膳鹾炇鸷笊?。后者要在每年議會審議預(yù)算案時進(jìn)行表決。其具體程序是：聽取財政大臣的預(yù)算演說和征稅動議，之后由籌款委員會對稅收調(diào)整草案進(jìn)行辯論和投票，臨時生效的稅收措施以總決議案的方式遞交給下院，隨后會進(jìn)行4-5天的辯論，并對所有的決議案進(jìn)行表決。大約4個月左右的時間才能形成具有法律效力的財政法案。
　　支出的審查監(jiān)督方面，要經(jīng)過一讀、二讀、委員會階段、辯論階段和三讀程序，并由相關(guān)委員會進(jìn)行辯論和審查。這一過程中，上院、政府和反對黨可以提議修正或提出新的條款。單個部門的支出也應(yīng)有相關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查，但不是必須的；辯論過程中，下院的聯(lián)絡(luò)委員會可以決定哪些專門委員會的報告將會在全院會議中進(jìn)行辯論，最后由下院通過決議，批復(fù)有關(guān)預(yù)算收支安排，授權(quán)支出并伴隨進(jìn)行執(zhí)行審計。為了改變行政議會預(yù)算權(quán)力失衡現(xiàn)狀和彌補(bǔ)審議時間的不足，近年來，議會又增加了兩個程序，一是要求預(yù)算大臣在“財政講演和預(yù)算報告”前提供“預(yù)算前報告”，二是實施3個“預(yù)算日”(Estimates Day)程序的改革。在“預(yù)算日”中，議員能在仔細(xì)閱讀財政部門提供的預(yù)算草案信息基礎(chǔ)上，有較為充分的時間對政府官員們提出口頭和書面的質(zhì)詢，并對相關(guān)的預(yù)算案提出削減。
　　由于英國預(yù)算支出種類較為復(fù)雜，預(yù)算草案提交時間有限，預(yù)算法案在每年4月財政年度開始之前一般不能通過，議會通常會通過一個由政府部門提出的臨時預(yù)算申請，來滿足這一期間的預(yù)算支出。為了防止不當(dāng)和無效的預(yù)算支出，公共帳目委員會在預(yù)算執(zhí)行階段發(fā)揮著重要作用：它一方面督促政府各部門明確各筆經(jīng)費(fèi)的預(yù)定目標(biāo)，并建議監(jiān)控措施，同時還就審計報告舉行聽證會，傳喚各部審計官作證，避免審計官在政府部門工作時獨立性受到削弱（審計官被派駐到相關(guān)政府機(jī)構(gòu)，為議會公共賬目委員會收集預(yù)算執(zhí)行信息），最后會把審計報告、聽證報告公布于眾。
　?。ǘ┟绹夯凇肮餐瑳Q議”程序的預(yù)算收支統(tǒng)一審查監(jiān)督。
　　美國國會對政府預(yù)算具有較大的修正權(quán)，議員既可以提出新的增加撥款的預(yù)算建議，也可以對預(yù)算草案安排做出削減。最具特色的是，在長達(dá)8個月的預(yù)算審議中，國會可以依靠自身的輔助機(jī)構(gòu)，制定出全面而精確的預(yù)算安排建議，對總統(tǒng)為主導(dǎo)的行政預(yù)算草案進(jìn)行嚴(yán)格的審議和推敲。
　　《1974年國會預(yù)算及扣押撥款法案》大大推進(jìn)了新預(yù)算程序的形成。第一階段，在總統(tǒng)遞交預(yù)算草案后，一方面賦稅委員會、撥款委員會、授權(quán)委員會向預(yù)算委員會遞交授權(quán)項目和支出估計，另一方面國會預(yù)算辦公室（CBO）向預(yù)算委員會遞交詳盡的年度預(yù)算分析報告。每年4月15日左右，參眾預(yù)算委員會分別向各自所在的議院報告第一份預(yù)算決議草案；第二階段大約在5月15日左右，參眾兩院基于預(yù)算委員會提出的決議召開完聽證會，之后上報各自的預(yù)算議案和決議以及批準(zhǔn)新的授權(quán)，形成兩院第一次共同預(yù)算決議；第三階段由撥款委員會和授權(quán)委員會制定出撥款及調(diào)整法案，并注重對參眾兩院及這些委員會之間的利益沖突進(jìn)行制度化調(diào)節(jié)（如聽證會的開展和有關(guān)信息公開的要求），最后大約在9月份由預(yù)算委員會負(fù)責(zé)重新強(qiáng)調(diào)第一次決議所設(shè)定的目標(biāo)，主要解決兩院之間及總統(tǒng)和國會之間的分歧，前者允許國會內(nèi)部通過臨時成立的協(xié)商委員會以投票的方式來解決，后者通過立法允許總統(tǒng)行使否決權(quán)和國會行使預(yù)算修正權(quán)。如果國會兩院或國會-總統(tǒng)之間不能達(dá)成一致，便會以延續(xù)性解決方案來代替；如果存在良好合作或能順利達(dá)成預(yù)算優(yōu)先性及支出方面的共識，則通過第二次預(yù)算支出決議，新預(yù)算年度開始。
　　在審議監(jiān)督過程中，公民和社會組織的參與是必不可少的。前者一般以預(yù)算聽證會、公民峰會、顧問委員會、公民網(wǎng)絡(luò)論壇、公民陪審團(tuán)的形式出現(xiàn)；后者的影響通常是在連接公民和游說國會與政府的過程中產(chǎn)生的。例如美國的“全國納稅人聯(lián)盟”組織或“農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)”等，他們一方面可以成為連接國會和選民的組織化通道，為國會對政府預(yù)算的有效審議提供有力的信息；同時也充當(dāng)不恰當(dāng)預(yù)算分配的“報警者”、“監(jiān)督者”或“具有否決力量的組織”，使國會或行政預(yù)算權(quán)力的行使更加公開、透明，并以納稅人利益為目標(biāo)指向。
　　三、加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督的思考
　　雖然英美兩國在政治體制上存在很大差異，但其議會在如何為“納稅人看好政府的錢袋子”方面，卻折射出了一些共通的制度邏輯，也形成了較為完備的制度安排。目前我國各級人大進(jìn)一步提升預(yù)算審查監(jiān)督水平，可在以下幾個方面有所借鑒：
　　第一，加強(qiáng)對稅收收入的審查監(jiān)督。英美預(yù)算審查監(jiān)督制度的興起與稅收有著密不可分的聯(lián)系，納稅如不經(jīng)公眾及其代表同意，就不能取得合法性，因此政府對稅收的征收與減免必須遵循法定的程序。我國憲法和法律雖有公民依法納稅的規(guī)定，但真正由人大制定的稅收方面的法律只有兩部，即所得稅法和稅收征收管理法。隨著近年來我國稅收收入的持續(xù)高速增長，如何對政府及其職能部門決定稅收、收費(fèi)罰款的行為進(jìn)行約束亟待解決。人大可以借鑒國外經(jīng)驗設(shè)置稅收委員會，負(fù)責(zé)稅收議案聽證和稅收監(jiān)督，并向預(yù)算相關(guān)委員會提供必要信息。
　　第二，提升預(yù)算審查監(jiān)督的信息輔助能力。在內(nèi)部建立專業(yè)化、獨立化的研究與技術(shù)分析機(jī)構(gòu)來輔助議會預(yù)算審查監(jiān)督工作，是英美等國家的通行做法。人大的預(yù)算審查力量和信息汲取能力仍需提高，行政型審計機(jī)構(gòu)的模式設(shè)置也不利于預(yù)算信息的收集和利用。因此，為應(yīng)對預(yù)算的復(fù)雜性和技術(shù)性帶來的信息不對稱，有必要吸取國外經(jīng)驗：一是創(chuàng)新工作機(jī)制，加強(qiáng)與預(yù)算審計力量的聯(lián)系，強(qiáng)化對政府預(yù)算、決算及重大投資項目的審查與問責(zé)；二是借助專家力量成立專門研究服務(wù)機(jī)構(gòu)，提供有關(guān)政策、財政事務(wù)和預(yù)算項目的技術(shù)評估。
　　第三，加快預(yù)算審查監(jiān)督的制度化步伐。人大在對政府預(yù)算草案審議的實質(zhì)化和人大代表預(yù)算權(quán)利的發(fā)揮方面還有很大提升空間。在人大對政府預(yù)算草案審議時間有限，或不得不先執(zhí)行后審批的情況下，可以作以下制度化嘗試：一是讓人大常委會預(yù)算工作委員會對預(yù)算編制提前介入，從人大角度來匡正政府預(yù)算草案編制的公正與負(fù)責(zé)，也為預(yù)算審議階段收集必要的信息；二是讓政府財政部門提交臨時預(yù)算申請，經(jīng)人大法定程序批準(zhǔn)，以維持預(yù)算年度開始后到人代會批準(zhǔn)前這段時間內(nèi)政府正常的財政支出。三是引入“預(yù)算日”制度，在人代會前讓代表有機(jī)會獲取充分的部門預(yù)算信息，增強(qiáng)預(yù)算審查的力度和實效。此外，在《預(yù)算法》修改時，賦予人大代表預(yù)算修正權(quán)。化整體表決為分項表決，以便對具體預(yù)算項目進(jìn)行增加或削減，增加人大預(yù)算監(jiān)督的針對性和實效性。
　　第四，吸納公民及社會組織的制度化參與。通過建立“以社會權(quán)利制約權(quán)力”的機(jī)制，來確保政府預(yù)算收支的公共性和責(zé)任性，是英美預(yù)算審查監(jiān)督實踐中的核心理念。人大可以通過報刊、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體，以通俗化的語言向社會公布政府預(yù)算審議信息，提高公眾關(guān)注度；拓寬社會參與多元渠道，如公民聽證、公民網(wǎng)絡(luò)懇談、公民旁聽、公民峰會等，建立相關(guān)專家?guī)?、公民庫、社會組織庫，提升參與人選代表性；擴(kuò)大參與深度，實現(xiàn)公民預(yù)算意見輸入與預(yù)算審議結(jié)果輸出之間的實質(zhì)性對接，使社會參與形成良性制度化循