淺析地方人大預算監督能力建設

　　一、現狀及問題的提出
　　由立法機關代表選民從外部對預算全過程進行有效監管和控制，確保預算的編制、執行最大限度地符合公共利益，是公共預算制度的基本要求。但現實中，仍存在人大對預算監督流于形式，預算過程缺乏有效外部控制的現象。
　　造成這一困境的主要原因有三個：一是缺乏適宜的外部環境。預算在政府內部運作，社會公眾對預算無從知曉。二是政府內部預算控制不力。計劃經濟向市場經濟過渡后，原來集中的預算分配權呈現出“碎片化”的格局，加強預算外部控制的時機不成熟、基礎不具備。三是人大自身監督能力不足，難以對預算進行實質性的監督。
　　可喜的是，自2011年4月起，中央各部委及部分省級地方政府陸續向社會公布了本部門的“三公經費”。聯想到之前在浙江溫嶺、河南焦作、江蘇無錫、黑龍江哈爾濱、上海閔行等地已經進行的一系列公共預算導向的改革，構建現代公共預算制度正成為中國社會一種越來越廣泛的共識，這種共識推動公共預算的研究、實踐不斷深入，社會對預算的關注度也不斷提高。
　　另一方面，隨著不少地方政府逐步完成了部門預算、國庫集中收付、政府采購、政府收支分類、收支兩條線管理等改革，采用了零基預算、績效預算等符合公共預算理念的預算管理技術，使得政府內部對預算的控制得以加強，建立公共預算的行政控制條件得到改善。在這樣的大背景下，地方公共預算改革的步伐繼續加大，如何提高人大自身的預算監督能力，以適應公共預算改革的需要，使人大的作用與其法律地位相適應，成為一個迫切需要解決的問題。
　　二、影響人大預算監督能力的因素
　　筆者認為，人大的預算監督能力是指人大履行其預算監督職能所需要的主觀條件，包括人大作出預算決策的權力、人員和機構。當前影響人大預算監督能力的因素主要有以下五個方面：
　?。ㄒ唬┱我蛩?br/>　　政治因素是影響人大預算監督能力的首要因素，決定了人大在預算決策體系中的地位和作用。世界銀行的調查結果表明，議會制國家監督預算的能力強于非議會國家；民主國家使用監督工具的數量多于不民主國家；政府和議會之間的政治態勢也是影響立法機關預算監督能力的重要因素。在中國特色的政治體制下，前文所述的一系列公b558372fceefdd526044fd4c8e02f880118f9e933006f0c0692f8eaf47d4c575共預算改革得以實施的先決條件無一例外均是得到了地方黨委的支持。
　?。ǘ┲贫纫蛩?br/>　　健全的法律制度對于實現和保障人大的預算監督能力具有積極的意義。人大工作本身強調依法依規，同時還負有對其他主體執行法律法規進行監督檢查的職責。因此法律法規對預算監督規定得越具體、越明確、操作性越強，人大的預算監督能力也就越強。
　?。ㄈ┤说囊蛩?br/>　　人的因素包括人大代表和工作人員兩個方面。一是人大代表。人大代表是行使人大各項法定職權的主體。代表的責任意識、法律意識、專業知識等素質和技能都會對人大的預算監督能力產生影響。二是人大工作人員。工作人員直接參與預算監督工作，為代表的監督活動提供各種幫助和服務，其在預算監督中的作用不可小視。美國國會的工作人員達4萬人，僅國會研究部長期工作人員就達800多人；國會預算局常年聘用各類專家、職員200多人。如此充足的人力資源，造就了美國國會強大的預算監督能力。
　?。ㄋ模C構因素
　　許多西方發達國家的議會，都有完善的機構設置以適應艱巨的預算監督工作。以美國為例，其參、眾兩院都設有專門的撥款委員會，下設撥款小組分別對應若干個政府部門，負責部門及其項目的預算撥款。參、眾兩院還設有預算委員會，負責審查總統預算草案。此外，國會設立預算辦公室，協助預算委員會開展工作。隸屬于國會的聯邦審計總署負責對聯邦部門及項目進行審計、評價，直接對國會負責。
　?。ㄎ澹C制因素
　　人大預算監督機制指有關人大預算監督活動的組織、時機、方式的規律性安排。在其他條件既定的情況下，良好的運行機制可以最大限度地發揮出現有資源的作用，提高人大的監督能力。
　　三、地方人大提升預算監督能力的探索——以閔行為例
　　閔行區自2007年起實行公共預算改革，在此過程中，區委、區人大通過一系列探索實踐，有效提高了人大的預算監督能力，使公共預算審查監督制度逐步建立和完善。
　?。ㄒ唬┤舜蠡貧w法理定位
　　閔行區委按照公共預算改革的要求，主動轉變對財經工作領導方式，支持人大依法履行預算審查監督職能。區委給自己的定位是把握方向、謀劃全局、對預算編制提出戰略目標和指導意見，具體預算和資金安排由政府負責。區人大則依照法律規定、區委制定的戰略目標和指導意見審查監督預算。對重大財經事項，政府須先聽取和征求區人大意見，再提交區委討論。同時，區委主動轉變角色，為人大的預算監督留出了空間。這些安排使區人大在現行體制和法律空間下，獲得了一些對預算實質性監督的權力，實現了向預算監督者法理定位的回歸。
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　　閔行區始終堅持以制度落實改革措施，鞏固改革成果。自2008年起，在有關專家的幫助下，先后制定、修改了《預算審查監督辦法》、《預算初審聽證規則》、《關于預算草案修正案的試行辦法》等一系列規章制度。通過制度建設，進一步明確了區人大及常委會對預算進行審查監督的原則、內容和方法，彌補了法律關于預算監督規定過于原則的不足，并在人大預算修正案制度方面有了突破性的進展，使區人大行使預算監督權更加具體，依據更充分。
　?。ㄈ┰鰪姶肀O督預算的動力和能力
　　1、拉近代表與選民的距離。在預算監督改革的同時，區人大同步推進代表聯系選民工作，所有代表必須按照規定聯系選民。這一措施增加了選民對代表的壓力，使代表更加了解民意訴求，對民生項目預算的監督動力和能力得到明顯提高。
　　2、加強對代表的培訓。2008年以來，區人大每年邀請公共預算方面的專家、學者和財政官員，為代表普及預算知識，傳授預算監督的方法和重點。
　　3、培育專業代表。區人大從每個代表組選擇2名代表給予重點培訓，提供更多的參與機會和預算信息，使其成為預算監督的主力軍。2012年起，區人大還在代表中組建了財經小組，并將為他們提供更加專業的培訓和更多的參與機會。
　?。ㄋ模┙柚饬μ嵘龑I能力
　　區人大聘請公共預算領域的專家、學者，成立了“公共預算決策與監督咨詢專家組”，為人大提供咨詢意見、培訓支持、調查研究及其他幫助。專家全方位地參與了閔行改革的設計、推進和評估過程，并在預算初審聽證、績效評價等具體工作中提供了專家意見。通過引入專家組，有效緩解了區人大預算監督任務與專業能力不匹配的矛盾。
　?。ㄎ澹┩晟乒ぷ鳈C制
　　1、提前介入預算編制。在預算編制過程中，形成了代表參與預算項目征詢和項目評審的機制，編制部門吸收代表意見，改進編制工作。人大財經工委也同步參與，為代表參與提供支持。
　　2、完善初審機制。一是建立聽證機制。在初審環節，選擇部分預算項目（基本是民生項目）舉行聽證，廣泛聽取代表和社會公眾的意見，為常委會初審提供參考。二是將部門預算列入初審范圍，加大監督力度。
　　3、詢問常態化。一是在常委會初審環節，增加代表詢問，有效地提高了初審質量。二是在人代會期間，增設財政預算專場詢問會，圍繞預算問題進行提問，由區政府領導、財政部門及各主要部門領導回答。
　　4、優化監督環境。預算草案提交人大初審的時間比法定期限提前15天；預算報表設計更加合理，便于代表理解；相關報表提前兩周即送交代表；利用網絡平臺，實行預算項目向社會公示，征求意見。
　　5、加強內部協作。除財經工委外，人大其他工作機構同樣積極參與預算監督工作，如組織代表參與有關預算監督活動；分工主持預算項目初審聽證，減輕了財經工委的工作壓力，使后者能專注于對預算的初審和其他重要監督工作。
　　四、提升地方人大預算監督能力的思考
　　（一）加強人員配置
　　地方人大常委會應從質和量兩個方面解決預算監督人力資源不足的問題。一是增加預算監督工作人員的人數。二是提高專業門檻。從事預算工作的人員，應當具備財政、審計、法律、公共管理等專業知識和能力，其部門領導人最好由熟悉本地區情況，有過政府行政負責人經歷的干部擔任。加強與專家、學者的合作是迅速獲得有關專業能力的一條有效途徑。
　?。ǘ┡嘤龑I代表
　　在普遍培訓的基礎上，根據代表專業能力和個人意愿組建專業小組，給予其專門培訓和更多的實踐機會。在不改變現行代表產生方式的前提下，最大限度地發揮出代表中的積極因素，以點帶面向其他代表傳播，形成一種有利于預算監督的整體氛圍和文化。
　　（三）完善常委會機構設置
　　一是將預算職能從人大常委會財經工委剝離，設立專門的預算委員會或預算工委，負責預算審查和監督。二是設立預算研究機構，負責搜集、整理預算信息，服務于人大常委會及全體代表。三是將審計機構劃歸人大，直接向人大負責，增強其獨立性。當前條件下，地方人大可以指定和委托審計機構對特定部門和項目進行審計，并督促政府落實對違規問題的責任追究，從而發揮人大與審計機構的合力。
　　（四）完善預算監督細則
　　制度建設是落實人大預算監督權的有效措施。尤其是對預算修正案的規定，對于實質性增強人大預算監督能力具有重要意義。此外，通過細化制度，明確預算監督的具體內容、標準、方法，也將有利于人大將程序性審查轉變為實質性審