公眾參與預算監督的實踐與思考

　　近年來，公共預算已經越來越多地成為公眾關注的話題。一方面，公眾的法律意識、權利意識和參與意識越來越強，越來越多的人要求了解政府如何花費自己的納稅錢；另一方面，政府的管理理念在提升，越來越注重決策的科學化、民主化，也更加注重主動接受公眾監督。在這兩者的合力作用下，預算開始從“神秘的宮殿”走向陽光之途。人大作為預算審查批準和監督的國家機關，如何讓公眾有效地參與預算監督，以適應公眾對民主法治的新期待，需要從理論和實踐上不斷進行思考和探索。
　　一、公眾參與預算監督的必要性
　　首先，參與預算監督是實現公眾知情權、監督權和表達權的客觀要求。黨的十七大報告提出：“要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。”公眾作為納稅人，理應對公共預算享有知情和參與的權利。各級國家機關應當按照黨的十七大精神，創造各種渠道和條件，積極響應公眾對預算參與的民主需求。
　　其次，擴大預算監督過程中的公眾參與是提升人大監督實效的客觀需要。根據憲法和法律規定，各級政府預算必須經本級人大的審查批準，接受人大及其常委會的監督。人大作為民意機關，在行使預算審查監督權力的過程中擴大公眾的參與，不僅有利于聽取和集中民意，也有利于彌補自身能力的不足，提高預算監督的實效。
　　第三，公眾參與預算監督有利于提升預算的科學性、民主性和合法性。良好的預算參與機制將形成人大、政府、公眾三者之間的良性互動，產生三方受益的結果。公眾通過各種參與平臺，了解預算情況，表達利益訴求，使預算更加符合自身的實際利益。政府則能從公眾的參與中，發現預算過程中存在的問題并進行及時調整，從而使政府工作更加符合民意。人大則可以通過公眾參與獲得民意和智力支持。人大、政府和公眾在此過程中通過相互作用進一步增強法治觀念、提升相關能力，從而不斷推動預算監督深入開展。
　　二、當前公眾參與預算監督的探索和實踐
　　1、總體情況
　　我國各級政府的預算，一直以來社會公眾基本無從知曉，即便是各級人大代表，在人代會期間也只能看到一個報告和比較簡單的預算報表。這種狀況，近些年才有所改觀。從中央來看，2009年，國家財政部首次公布了財政預算報告和中央財政預算，其他國家部委的預算信息也陸續公開，截至2011年5月，已經有國土資源部、科技部等74家中央部門向社會公開部門預算收支總表和財政撥款支出預算表。在“三公經費”公開方面，繼科技部公開賬簿之后，截至2011年7月，在98個中央部門中，超過七成的中央部門“三公經費”逐一亮相。從地方來看，除了中央要求的預算公開動作，一些地方早些年就在預算公開和公眾參與進行了各種形式的探索。如，2000年，河南省焦作市成立“財政信息服務大廳”，向公眾公開部門預算；2005年，浙江省新河鎮開展“參與式預算”試驗；2007年，江蘇省無錫市在社區、街道進行“參與式預算”試點；2008年至今，上海市閔行區人大連續四年召開預算聽證會等。這些探索和實踐，從主導主體上看，有人大主導、政府主導、人大與政府共同主導的公眾參與模式；從參與方式上看，大致有座談會、聽證會、公眾調查（問卷調查）、網絡互動、專家咨詢等。
　　2、以預算聽證為主要特征的閔行實踐
　　在閔行，公眾對預算監督的參與是全過程的。預算編制階段，對預算單位申報500萬元以上的提供公共服務、民生項目，首先由區各主管部門成立預算績效評價小組，對項目進行網上公示，廣泛聽取社會公眾的意見；其次，區財政局將組織相關部門和人員對2000萬元以上的提供公共服務、民生項目進行評估。預算初步審查階段，區人大常委會在人代會召開前一個月左右，選擇部分民生項目預算，組織開展預算聽證會。聽證會召開前半個月左右在報紙、網絡等媒體上發布聽證公告，公開相關聽證項目的詳細資料，允許工作和居住在閔行的公眾報名參與。參加聽證會的公眾分為兩類，一類作為公眾陳述人，可在聽證會上發表意見；另一類則為旁聽人，只能在會后提交書面意見。聽證會結束后，在媒體公布聽證結果報告。預算執行階段，財政部門邀請獨立第三方對部分項目預算執行情況進行評估，第三方在評估過程中將對被評估項目進行公眾滿意度測評，評估結果最后向社會公布。
　　三、公眾參與預算監督存在的問題及建議
　　雖然我國目前在預算監督的公眾參與方面取得了一定進展，但總體而言還處于起步階段，在公眾參與的熱情、參與的范圍、參與的程度、參與的效果等方面都有待進一步探索和實踐。
　　1、當前公眾參與預算監督方面存在的問題
　　一是公眾參與的意識不強。除了個別熱衷于推動預算公開的專業人士外，普通公民對預算參與的熱情普遍不高。比如，對于這兩年中央部門預算和“三公”經費的公開，媒體給予了較多關注，但公眾卻沒有熱烈反應。而閔行區人大連續4年舉行預算公開聽證會，主動報名參與的市民并不多。河南焦作從2004年開始舉行了11次預算聽證會，但即使像公交補貼這樣的民生項目，參與者也寥寥無幾。
　　二是公眾參與的條件不足。影響公眾參與的因素很多，當前最突出的是預算公開的程度不夠，公開的預算太粗、太專業，即便是專業人士，也得花一番功夫才能看出門道，對于普通民眾，就只能面對一堆抽象數字敬而遠之。
　　三是公眾參與的程度不夠。目前，大部分地方只做到預算執行結果的公開，而預算編制和執行的過程，公眾了解甚少，更談不上參與。閔行在預算編制過程中，政府邀請公眾參與預算項目的預評估，在預算初審過程中，通過公開聽證會為公眾提供開放式參與的機會。即便是這樣，公眾參與也僅限于少數幾個民生項目，離國外的普遍做法也有很大差距。
　　四是公眾參與的效果難以保證。近年來，曾經有熱衷于推動預算公開的公民向有關政府部門依法申請預算公開，但多數情況下都沒有得到積極回應。如果公眾參與缺乏雙向互動，公眾的意見建議得不到有效回應，參與的效果就無法保證。這種狀況持續下去，將陷入公眾參與熱情不高、政府主動意識下降的惡性循環。
　　2、對策建議
　　一是充分保障公眾的知情權。知情是參與的前提。如果對預算情況不了解、不理解，根本就談不上參與和監督。因此，首先應進一步推動預算公開內容的細化，充分保障公眾的知情權。比如，河南省焦作市年度預、決算，部門預、決算，預算執行等信息都在政府網站上公開，就連焦作市市委書記的工資單也可以在焦作市財政局官網查到。焦作的實踐應該得到廣泛推行。其次，要改進預算公開的方式，讓普通民眾能看得懂公開的預算報表。如閔行從2008年以來推行預算報表編制改革，通過圖表、專項說明等方式，致力于編制一份讓普通民眾看得懂的預算報表，取得了較好效果。
　　二是培育公眾參與意識。長期以來，公眾沒有機會關心預算，因此對公眾預算參與意識的培育需要一個過程。要通過各種方式加強對預算的宣傳，吸引公眾關注預算、了解預算。如，2009年，香港財政司邀請著名漫畫家塑造了一個名為“日仔”的小男孩，以故事的形式，向市民闡釋每年的財政預算；同時，財政司司長辦公室還在社交網站Facebook上推出“假如我是財爺”的游戲。
　　三是拓展公眾參與預算監督的廣度和深度。預算不能停留在結果公開的層面，應該從結果公開向過程公開和公眾參與轉變。在公眾參與方面，首先要擴大參與面，通過搭建各種平臺為公眾提供參與的機會。除了預算聽證、民主懇談等方式，還可以充分利用網絡平臺同公眾進行互動。其次要拓展參與的深度。要從個別項目的參與走向全方位的參與，從個別環節的參與走向預算編制、審查、執行全過程的參與。讓政府的公共預算真正走向透明、民主和科學。
　　四是建立健全預算參與的規則。對于預算過程中的哪些內容、哪些環節必須讓公眾參與，應當制定明確的規則，避免主觀隨意性。如，閔行區人大常委會制定的《預算審查監督辦法》規定，“常委會可以通過公開預算信息、舉行預算聽證等多種形式，擴大預算審查監督過程中的公眾參與，保障人大代表和公眾對預算的知情權與參與權”。“在區人民代表大會會議舉行的三十五天前，常委會舉行預算聽證會。聽證的預算項目應當提前向社會公布。”其次，要建立公眾參與的程序規則。對參與的對象、參與的方式、意見建議的反饋等作出明確規定，以保證參與的效