從檢察角度談行政執法與刑事司法銜接機制

　　摘　要：近年來，隨著市場經濟的不斷發展和法治進程的不斷推進，行政執法和刑事司法相脫節的問題逐漸顯現和突出。行政執法與刑事司法的有效銜接是整頓和規范市場經濟秩序、區分行政處罰與犯罪、打擊行政執法領域犯罪問題的必然選擇，而檢察監督是銜接機制中一個重要的環節。
　　關鍵詞：行政執法；刑事司法；銜接機制；檢察監督
　　中圖分類號：D92　　文獻標志碼：A　　文章編號：1000-8772（2012）11-0126-02
　　行政執法與刑事司法銜接機制是指在查處涉嫌犯罪的行政違法案件中，各行政執法機關和人民檢察院等司法機關在各司其職、各負其責的前提下，相互配合、相互制約，確保依法追究涉嫌犯罪人員的刑事責任的辦案協作制度[1]。行政執法與刑事司法雖然分別隸屬于不同的執法體系，但在執法實踐中，又常常緊密聯系在一起。行政執法與刑事司法銜接機制作為一種制度設計和程序安排， 正是連接行政執法與刑事司法的紐帶[2]。隨著我國法治建設和社會主義市場經濟的不斷發展，行政執法與刑事司法相脫節的問題逐步顯現和突出，加強行政執法與刑事司法銜接機制建設已成為整頓和規范市場經濟秩序的迫切需要。
　　一、行政執法與刑事司法銜接機制中存在的問題
　　為了保證行政執法機關向公安機關及時移送涉嫌犯罪案件， 依法懲罰犯罪， 保障社會主義建設事業的順利進行， 近年來檢察機關與相關行政執法部門出臺了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》、《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》、《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》、《關于加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院工作聯系的意見》等規定， 行政執法與刑事司法的銜接問題得到明顯的改善，但是不可否認，目前在完善銜接機制上仍然存在許多問題：
　　1.案件移送不及時、證據收集不到位。因對犯罪追訴標準把握不準，刑事證據的要求不明，罪與非罪難以區分，一些行政執法人員在依法移送刑事案件上患得患失，缺乏主動性。同時為了掩飾行政執法活動中的問題，對檢察機關查閱、調取有關材料的請求敷衍、搪塞；對相關涉案物品的鑒定、檢測的請求也推諉、拖延，缺乏協作精神。同時收集固定證據是專業性很強的一項專門工作，法律對證據形式、證明方法有特殊要求，對證據材料的調查、收集、審查有法定程序；且證據由于時間或其他原因，有滅失或難以提取的可能，因此固定和保全證據顯得尤為重要，現在很大一部分行政執法人員使用證據的專業水平低，要么程序不合法，要么證據不能證明犯罪，致使有些刑事案件降格處理，導致打擊不力，放縱犯罪。
　　2．案件信息交流渠道不暢。檢察機關對行政執法機關辦理的行政處罰案件，底數不清，情況不明，對于有無降格處理、有無該移送而未移送的情況，事前并不了解。按規定，對符合刑事追訴標準、涉嫌犯罪的案件，行政執法機關將案件移送同級公安機關的同時，應抄報同級人民檢察院，這一規定也大多流于形式，形成監督的死角、盲區。
　　3.法律法規及相關司法解釋的規定不統一和實踐中的難操作，引起案件訴訟環節難以順利進行。有關法律法規、司法解釋的規定不完備、不健全，可操作性不強，導致了有些案件訴訟環節難以順利進行，例如在打假案件的犯罪數額認定上，存在難操作的各種認定方法，司法實踐上，行政執法機關與公安機關存在分歧，公、檢、法三機關之間也不完全統一，影響了案件的認定及處罰。
　　4.行政執法向刑事司法過渡的良性機制沒有真正建立，檢察機關的法律監督不到位，造成案件流失無法監督和遏制。由于檢察機關一般以會簽或者聯合下文的形式，與行政執法機關、公安機關等部門共同出臺相關的規定以解決實踐中出現的問題，但對行政執法機關查處、移送案件的監督并沒有法律法規的明確規定，加上檢察機關監督的手段有限，導致檢察機關的法律監督職能無法有效地履行，存在監督的空白點，致使犯罪分子有空可鉆。
　　二、產生上述問題的原因
　　長期以來，行政執法機關與刑事司法機關對接不暢，出現“案件多、查處少，行政處罰多、移送司法機關追究刑事責任少”的現狀[3]，導致以罰代刑、有罪不究、有案不移、有案難移等問題。產生上述問題的主要原因在于：
　　1.行政執法機關對移送涉嫌經濟犯罪案件在認識上存在偏差，影響了執法力度。一是有些地方的行政執法機關在辦案中，認為只要把違法犯罪者損害的國家經濟利益追回即可，沒有必要給予刑事制裁。二是對行政執法機關向司法機關移送涉嫌犯罪案件前是否可以進行行政處罰認識不一，對行政執法機關移送的已作罰款處罰的涉嫌經濟犯罪案件，有的公安機關堅持不再立案查處。三是對公安機關能否直接立案查處與行政執法管轄相關的經濟犯罪案件認識不一。
　　2．法律規定不夠完善，執法中存在不少困難。一是刑法中有些規定相對滯后或過于原則，執法實踐中操作較為困難。二是有些司法解釋不夠明確，影響了案件的查處。
　　3．一些執法活動存在地方保護或部門保護的傾向。有些地方政府和執法部門從局部利益出發，查辦行政執法案件功利色彩濃厚，在一些行政執法部門查處的行政違法案件中，涉及對相對人給予經濟處罰的同時，又需要追究相對人刑事責任的，執法部門為了不讓利益受損失，維護部門和單位利益，完成上級下達的罰款創收任務，即便是相對人的行為有可能構成犯罪，應移送司法機關追究刑事責任的，在利益驅動下，絕大部分一罰了之。
　　4．個別執法部門辦案人員素質不高，行政執法人員證據收集、保全能力低。
　　三、加強檢察監督職能的幾點建議
　　基于上述現狀及原因分析，檢察機關發揮職能作用，加強對行政執法向刑事司法過渡過程中的檢察監督顯得極為必要。
　　1．健全聯系渠道、深化信息共享。健全信息共享平臺，清除行政執法與刑事司法銜接的技術障礙，發揮其信息資源共享的作用，讓信息系統中的不同部門積極貢獻自己在執法中積累的資源的同時，也能夠方便地獲得其他部門掌握的與本部門執法密切相關的信息資源，而不是讓其成為擺設、流于形式。加強對行政執法機關移送涉嫌犯罪線索情況的監督，繼續完善備案審查制度，對公安機關該立而未立的，依法進行立案監督；對行政執法人員濫用職權、徇私舞弊涉嫌犯罪的，依法立案偵查，嚴肅追究刑事責任，不斷拓展監督的覆蓋面。
　　2.加強協調配合、推進良性互動。加強協調配合、推進良性互動，是增強監督合力的有效途徑，要建立、健全聯席會議制度，及時通報情況，交換意見，分析研究執法活動中的新情況、新問題，協調解決執法辦案中的相關問題。
　　3.加強相互學習交流、實現優勢互補。要加強檢察機關與行政執法機關之間的學習與交流，通過專題輔導、跟蹤督導、疑難案件研討等形式，相互學習、取長補短，共同提高，增強執法的同一性。就行政執法活動中涉及的一些重大問題，開展聯合調研，及時研究解決行政執法與刑事司法相銜接的問題。
　　4.倡導提前介入，形成長效機制。在建立行政執法和刑事司法相銜接工作機制過程中，為了充分發揮檢察機關對案件定性、證據把握的優勢，對于行政執法機關查處可能涉嫌犯罪的案件，檢察機關認為有必要時可以主動派員提前介入，引導行政執法機關圍繞案件定性收集、固定和保全證據。檢察機關的檢察權從涉嫌案件移送后向移送前拓展，從刑事訴訟環節向行政執法環節拓展，可以增加對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的監督。同時，在行政執法機關查處相關的可能涉嫌犯罪的違法案件時，也可主動邀請檢察機關參加，即聯合進行執法，以實現對案件的正確定性，也能保證收集證據的法律效力，大大提高案件的銜接效力
　　5.完善相關制度，提供制度保障。進一步明確并合理界定行政機關與司法機關在工作銜接中的職責權限、管轄范圍，做到各司其職，各負其責，依法辦事。避免執法過程中缺位、錯位和越位。由于行政執法與刑事司法銜接跨越了行政和司法兩個領域，規范的是行政執法與刑事司法如何銜接的問題，應屬于權利運行、制度架構等國家基本制度范疇，因此除國務院公布實施的行政法規，以及最高人民檢察院制定的內部規定外，應當在更高位價的法律層面上作出明確的規定[4]。同時要從政府層面考慮，在執法資源的配置上，要把行政執法與刑事司法作為一個整體系統地考慮，既發揮行政執法的專業優勢，又充分彰顯刑事司法的權威，達到執法資源的最優整合；在部門的績效考核上，不僅站在部門的角度設定技術考核指標，還應關注執法全過程，健全相互協作配合面的考察標準，使績效考核更符合執法的客觀現實[5]；在財政資源的分配上應統籌兼顧，盡量避免因為利益紛爭而導致人為設置行政執法與刑事司法的銜接障礙；同時要建立這些公共部門的協同機制、優勢互補的制度機制，為行政執法與刑事司法的長效銜接機制提供制度保障。
　　6.增強監督實效，發揮檢察機關整體優勢。檢察機關在行使立案監督權的過程中，發現行政執法人員徇私舞弊，對依法應向公安機關移送的案件不移送或者以行政處罰代替移送的， 及時移送自偵部門查辦，追究行政執法人員徇私舞弊不移交刑事案件的刑事責任。對有案不立或立案后擅作撤案或作其他處理的， 依法跟蹤監督糾正。
　　參考文獻：
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　　[2] 陳義興.行政執法與刑事司法銜接機制的構建和完善[J].中國
　　檢察官，2007，（7）.
　　[3] 李建國.關于完善行政執法與刑事司法銜接機制的實踐與思
　　考[J].上海法學會.
　　[4] 黃鷺京.亟待建立行政執法與刑事司法銜接機制[J].法制與經
　　濟，2009，（6）.
　　[5] 莊序瑩.公共管理學[M].上海:復旦大學出版社，2006.
　　（責任編輯：陳麗