行政執法檢察監督機制的若干問題

　　摘　要：行政權在保障國家社會穩定、維護經濟秩序方面意義重大，但行政權力機關在行使這些管理職權時需要不斷地擴大權力，進而蠶食其他國家權力，影響國家社會建設的和諧穩定，而對行政權力機關的行政執法行為缺乏有效的制約與監督是比較重要的原因。檢察機關作為憲法規定的法律監督機關，當然地負有對行政機關行政執法行為的監督權，從而有效地維護社會經濟秩序。
　　關鍵詞：行政執法；檢察監督；檢察建議；行政公益訴訟
　　中圖分類號：D92　　文獻標志碼：A　　文章編號：1000-8772（2012）11-0124-02
　　行政執法是指行政機關為了實現行政目的，在行政管理過程中，所進行的適用法律、法規、規章和其他具有普遍約束力的規范性文件的一切活動。它既包括行政機關制定規范性文件的抽象行政行為，也包括行政機關將法律、法規、規章及其他有普遍約束力的規范性文件適用于具體人或具體事的行政處理行為，還包括行政機關裁決行政、民事爭議的行政司法行為，范圍相當廣泛。行政機關的權力實現行為即行政執法行為與普通老百姓的日常生活息息相關，所以目前行政權力的不正當擴張亟待遏制，行政執法行為亟待規范。
　　一、檢察機關行政執法行為監督的正當性與優越性
　　（一）監督的正當性
　　從我國目前現有的法律規定來看：
　　1.《憲法》第129條明確檢察機關是國家法律監督機關，其對行政機關的行政執法行為實施法律監督實為其監督的應有之義。
　　2.《刑法》和《刑事訴訟法》分別規定，人民檢察院通過查處行政執法工作人員瀆職、侵權犯罪而對違法行政行為進行監督。
　　3.《行政訴訟法》第64條規定：“人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權按照審判監督程序提出抗訴。”這是人民檢察院行政檢察間接監督行政執法活動的方式。
　　4.2001年7月國務院頒布的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》和2001年12月最高人民檢察院制定的《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，均明確指出，發現行政機關對構成犯罪的案件不移送時，檢察機關有權監督。
　　5.《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》第八章規定，人民檢察院可以向人民法院和有關單位提出檢察建議，說明檢察機關在辦案時發現行政機關違法行政情況的，可以通過發檢察建議的形式提出意見，促使行政機關自行糾正。
　　6.全國人大常委會批準國務院發布的《關于勞動教養的補充規定》第5條規定：“人民檢察院對勞動教養機關的活動實行監督。”勞動教養制度被認為是一種行政處罰，勞動教養機關也屬于行政機關，因此對勞動教養機關的監督應是一種對行政執法行為的監督。目前雖然欠缺的是一項更直接、更明確的關于確立檢察機關對于行政執法行為進行的監督的立法，但以上這些符合目前法治環境的規定均表明，檢察機關具有監督行政執法行為的職責。
　　（二）監督的優越性
　　檢察機關作為行政執法行為的監督機關的監督機制具有其他監督機制所不具備的監督優越性。目前對行政權力的監督方式主要是權力機關的監督、行政機關的自我監督、司法機關的監督和社會輿論的監督。權力機關對行政機關的監督具有宏觀性和廣泛性，同時其除了監督行政機關以外，還要監督其他國家機關，因而缺乏針對性；行政機關的內部監督如行政復議也存在著自我約束的力量有限，如行政監察、權利的權能分離、垂直管理、“收支兩條線”等問題，很難觸及根本和要害。內部監督方式中的行政復議以及審計也是如此，行政機關既是運動員又是裁判，很難做到對自身的監督不偏私。司法機關對行政機關的主要監督方式是行政訴訟，這種方式具有時間長、見效慢的特點，行政管理相對人對于裁判結果鮮有滿意的。輿論監督由于缺乏強制力的保證，充其量也只是一種軟性的監督，行政機關往往會采取拖延或者其他手段以抵消輿論壓力。一言以蔽之，檢察權對行政權監督是一種對等力量的外部監督，對行政權的不正當干預具有較強的抵抗能力，同時也具有一定的強制力與針對性，在理論上這種監督方式應較其他監督方式具有不可比擬的優越性。
　　二、行政執法檢察監督制度的構建
　　（一）在立法上進一步確立行政執法檢察監督
　　現有的關于行政執法檢察監督的立法，對于位階高的法律規定得過于粗略，其他一些法律性文件位階較低，行政機關對于位階較低的法律采取忽略的態度，具體而言即對行政執法活動進行監督除憲法原則規定的檢察監督權和其他法律規定的檢察機關的自偵部門享有對涉嫌職務犯罪的行政執法工作人員可進行立案偵查等刑事法律監督手段外，對采取刑事監督之外的其他監督手段法律規定缺失。因此對行政執法監督的立法趨勢應該是在原有立法的基礎上更加明確化、更加精細化，明確行政執法檢察監督的范圍，確立檢察建議效力、民事行政公訴權，使得行政執法檢察監督得到切實的法律保障。
　　（二）設立專門的業務部門實施行政執法檢察監督
　　由于行政執法檢察監督具有專業性與針對性，而原有檢察機關的內設部門中負責此項業務的有反瀆職侵權、民事行政檢察、控告申訴等不同的部門，這些科室原已負擔一定的檢察職能，搞行政執法監督成了兼職，另外由于行政執法檢察監督本身對于辦案人員的專業素質要求很高，臨時、兼職性質已經很難適應對行政執法行為實施檢察監督的辦案需求，因此有必要在檢察機關內部專設部門來負責這項工作。一些地方對于這方面有過有益的嘗試，如2006年9月河南省鄧州市檢察院在報請鄧州市人大及鄧州市委批準后成立了“鄧州市人民檢察院行政執法監督辦公室”，明確該辦公室的主要職責范圍是：依法受理和查處人民群眾和國家機關、社會團體、企事業單位以及其他組織控告、檢舉的行政執法違法案件；依法受理和初步審查行政執法人員職務犯罪案件；協調行政和刑事執法的銜接工作；積極做好行政執法人員職務犯罪預防工作；做好國家權力機關、領導機關批轉和交辦的其他工作。該做法尤為值得肯定，但在這之后關于設立專門機構或辦事部門從事行政執法監督的做法似乎戛然而止，關于行政執法檢察監督的探索止步不前。
　　（三）實施監督的方式
　　1.檢察建議。檢察機關即人民檢察是憲法規定的國家法律監督機關，有提出檢察建議的權利，檢察建議作為檢察監督的方式有法律支持。但是，目前法律對檢察建議的具體應用及其效力的規定比較模糊甚至空缺。由于缺乏剛性，在實踐中檢察機關發出檢察建議后，受監督單位的態度不積極、表面應付不落實，使得檢察建議不能產生實際的效果。因此，應當在立法上賦予檢察建議執行效力一定的剛性，特別是被建議單位回復的效力和啟動審查的程序效力。
　　2.行政公益訴訟。當前我國提起行政訴訟的原告資格僅局限于認為受到具體行政行為侵犯合法權益的公民、法人或者其他組織。當行政行為侵害國家和公共利益時，行政訴訟作為一種救濟方式，對此難有作為。因此，為遏制日趨嚴重的公共利益損害及行政權的濫用，就應當賦予檢察機關提起公益行政訴訟權。“現在人們頭腦中‘起訴權’這個概念的應用范圍要比以前廣得多了，它可以適用于任何一個不是由于好事，而且代表一般公眾利益來法院起訴的人”為此，建議修改人民檢察院組織法與行政訴訟法，確立檢察行政公訴權。這樣，使檢察權與審判權相結合以制約行政權，符合效率原則。當然，確立這一制度并非首創，而是有很多立法案例可以借鑒，如法國、德國、英美、韓國等國都是有例可循的。行政公益訴訟權如能被確立那將是具有歷史性的時刻，將意味著檢察機關可直接對行政執法行為進行司法干預，切實保護國家和社會的利益。
　　三、行政執法行為檢察監督范圍
　　具體而言，如檢察機關開展行政執法行為檢察監督，勢必涉及維護消費者權益、土地管理、稅收、國有資產管理等，包括這些，而不限于此，由于行政行為數量非常龐雜，對任何行政行為進行全程監督顯然是不現實的。監督范圍過大影響效率，監督范圍過小，檢察監督會失效。檢察監督的范圍應符合效率與比例原則，作為一種權力，檢察權應保持必要的謙抑和克制。這種謙抑和克制表現在其對行政監督的范圍和手段的限定上。法律監督是檢察機關依據法律的授權，運用法律規定的手段，對法律實施情況進行的具有法律效力的監督。法律監督權源自國家權力機關即人民代表大會的授權，監督范圍、手段、程序、效力均需有法律明確的規定。理論上行政機關作為法律的執行機關，其實施的所有行政行為都需納入監督的范圍。但除了檢察機關的法律監督外，還有人大監督、司法監督、輿論監督。它們在對行政權的監督中都發揮著重要作用，所以檢察機關不需要監督所有的行政行為。因此，有學者建議監督的范圍應當僅限于國家利益和社會公共利益受到違法的行政作為或者不作為行為引起的行政爭議，主要包括以下案件：地方和部門保護主義的行政行為和不作為案件；造成環境嚴重污染的行政作為和不作為案件；破壞自然資源的行政作為和不作為案件。筆者對此比較贊同。
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　　（責任編輯：陳麗