《巴塞爾協議III》對我國商業銀行監管完善的影響

　　摘　要：2007年由美國次貸危機引發的全球金融危機，給世界經濟帶來了巨大的負面影響，也凸顯了《巴塞爾協議Ⅱ》的缺陷，致使巴塞爾銀行監管委員會管理層在2010年9月12日舉行會議討論并通過《巴塞爾協議III》，并于同年11月舉行的G20峰會上正式批準實施。新巴塞爾協議的出臺對于銀行業的發展有著深遠的影響。作為金融服務業的核心組成部分，銀行業在現代經濟中發揮著多種功能，具有舉足輕重的地位。因此，商業銀行監管的完善對于保障國內和國際金融穩定與經濟增長都至關重要。巴塞爾協議III對我國商業銀行的監管也會產生重要影響，并指導我國完善商業銀行的監管制度。
　　關鍵詞：巴塞爾協議；商業銀行；銀行監管
　　中圖分類號：F830 　　文獻標志碼：A　　文章編號：1000-8772（2012）11-0106-03
　　一、《巴塞爾協議III》產生的背景及主要內容
　　2004年6月定稿的《巴塞爾協議Ⅱ》樹立了商業銀行監管的“三大支柱”，即：（1）最低資本要求；（2）監管者對于資本充足問題的審查和銀行內部自己的風險評估機制；（3）信息披露要求。它比《巴塞爾協議I》更加精細復雜。但是，以2007年次級債危機為導火線而引發全球性金融危機，再一次證明了金融監管體制仍然存在缺陷。在這種背景下，2010年7月26日，巴塞爾銀行監督委員會就最早于2009年12月提出的資本和流動性改革方案中諸多關鍵性的內容達成了廣泛的協議，并表示將放寬對銀行資本金和流動性的監督，對銀行貸款額度引入新的限制，以控制風險。2010年9月12日，全球27個國家和地區的央行和監管機構在瑞士經過各方討論后通過了加強銀行體系資本要求的改革方案——《巴塞爾協議III》，并從2011年初分階段實行。
　　協議主要內容表現在以下方面：（1）對銀行資本要求進行微調的標準和時間節點。普通股權益/風險加權資產從2%提高到4.5%，核心資本充足率最低要求從4%提高到6%，這一規定達標的時間是2015年，在最低要求之上還可以增加2.5%普通股權益的反周期緩沖。此外，核心資本充足率達到6%的標準、但低于7%的銀行，應執行較為謹慎的利潤留存政策。對于有系統性影響的重要銀行，應該有更大的損失吸收能力，會有更高的充足率標準。（2）對銀行資本要求進行微調的過渡時間。2013年1月1日要達到階段性目標，普通股權益/風險加權資產提高到3.5%，核心資本充足率達到4.5%，資本充足率達到8%。此后，每年普通股權益/風險加權資產和核心資本充足率在2013年基礎上提高0.5個百分點。反周期緩沖的充足率要求則是從2016年開始，每年提高0.625%，4年后達到2.5%的水平。《巴塞爾協議III》是近幾十年來針對銀行監管領域的最大規模改革。各國央行和監管部門希望這些改革能促使銀行減少高風險業務，同時確保銀行持有足夠儲備金，能不依靠政府救助獨自應對今后可能發生的金融危機。
　　二、我國商業銀行監管的現狀及《巴塞爾協議III》對我國商業銀行的影響
　　1.我國商業銀行監管的現狀
　　（1）我國商業銀行監管機構及其職能
　　銀行監管有廣義和狹義之分：廣義的銀行監管包括銀行監督和銀行管理，其中銀行監督是指銀行經營的法律和規則框架；狹義的銀行監管則是指銀行管理機構對商業銀行在其業務范圍內實施的銀行管理和政策監督。我國目前的金融監管體系是根據分業經營、分業管理的原則設立的。有中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會（統稱“一行三會”）這些監管機構組成。2003年12月27日通過的《銀行業監督管理法》，對原有人民銀行行使的銀行業監管職能重新進行了界定、整合和劃分，將其中的大半部分轉移給了銀監會。目前，銀監會的主要職能是：制定相關銀行業金融機構監管的規章制度和辦法；審批銀行業金融機構及分支機構的設立、變更、終止及其業務范圍；對銀行業金融機構實現現場和非現場監管，依法對違法違規行為進行查處；查處銀行業金融機構高級管理人員任職資格；負責統一編制全國銀行數據、報表，并按照國家有關規定予以公布。
　　（2）我國商業銀行監管相關立法
　　商業銀行監管關系主要是指一國商業銀行監管機關在組織和管理全國的商業銀行及對商業銀行和其業務的監管過程中形成的監督管理關系。調整商業銀行業務關系的法律規范，我們稱之為商業銀行業務法，而調整商業銀行監管關系的法律規范，我們稱之為商業銀行監管法。目前，從法律淵源來看，我國的商業銀行監管法并不僅指某一部分法律、法規，而是每部金融法律、法規中所有具有商業銀行監管性質的法律規范的總稱。
　　我國現行的商業銀行監管法律依據主要包括三個層次：第一層次是法律，主要有《中華人民共和國銀行業監督管理法》、《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《信托法》、《票據法》、《擔保法》等；第二層次是行政法規，主要有《儲蓄管理條例》、《人民幣管理條例》、《外匯管理條例》、《金融資產公司管理條例》、《國有重點金融機構監事會暫行條例》、《外資金融機構管理條例》、《金融違法行為處罰辦法》等；第三層次是行政規章，主要有《金融機構管理規定》、《貸款通則》、《銀行卡業務管理辦法》、《中國人民銀行關于外資金融機構在中國設立常駐代表、常駐機構的管理辦法》等。另外，作為商業銀行實施法制化管理的法律依據的補充，最高人民法院發布了有關司法解釋，例如《關于審理借貸案件的若干意見》、《關于審理融資租賃合同糾紛案件若干問題的規定》、《關于審理存單糾紛若干問題的意見》、《擔保法司法解釋》等。隨著上述一系列法律法規的頒布和實施，我國逐步形成了以中國人民銀行為監管機關、以商業銀行總行為自律內控監管機構的管理架構。
　　2．《巴塞爾協議III》對我國商業銀行的影響
　　巴塞爾協議是巴塞爾銀行監管委員會自1975年至今所指定、所發布的一系列原則、標準和建議組成的有機文件體系。而許多巴塞爾委員會國家以立法形式自愿采納巴塞爾標準，相當多的國家在金融監管實踐中以巴塞爾文件為準則，積極向巴塞爾文件標準靠攏。當然我國也不例外，為與國際接軌，我國特別是我國的商業銀行方面受到了巴塞爾協議演變的影響，采取各種手段積極推進巴塞爾協議新內容的實施。實際上，中國銀監會一直致力于推動巴塞爾協議在中國的實施。自2003年12月銀監會頒布《中華人民共和國銀行業監督管理法》以來，陸續頒布了《商業銀行內部控制評價試行辦法》、《商業銀行金融創新指引》、《商業銀行市場風險管理內部控制指引》等，這些法規一定程度上都參考了巴塞爾協議。2004年2月出臺的《商業銀行資本充足率管理辦法》更是以巴塞爾協議為基礎，在中國銀行業全面引入資本充足率這一監管指標，規定商業銀行的資本充足率不得低于8%，核心資本充足率不得低于4%，而對市場風險、信用風險的計算則采用標準法。針對《巴塞爾協議III》，必然也存在著我國的監管機構將其內化為我國國內立法的過程。
　　巴塞爾委員會此次制定的新協議，旨在促使各國商業銀行減少高風險業務，提高抵御金融危機的能力，并確保銀行持有足夠的儲備金，在發生金融危機時能夠不依靠政府救助而獨自應對危機，這將會對中國銀行業的發展方向產生長期影響。中國的商業銀行早已滿足這一監管標準。據公開資料顯示，國有三大行（中行、工行、建行）的核心資本充足率均已達到9%以上，其余股份制商業銀行及城商行資本充足率也分別在6%～9%之間，看似國內商業銀行均已輕松達到巴塞爾監管標準，但仍有部分銀行觸及了國內的監管紅線。
　　而針對《巴塞爾協議III》對杠桿率的要求，中國銀監會要求在未來的五年內，我國商業銀行杠桿率監管標準必須高于4%，以控制銀行表內業務風險。在《商業銀行杠桿率監管指引》中有明確對杠桿率指標的要求，且各商業銀行必須從2012年1月1日開始實施。我國銀監會對杠桿率的要求比《巴塞爾協議III》高一個百分點，并且我國商業銀行的杠桿率普遍在4.5%以上，因此這一數據對我國銀行也影響不大。2011年4月出臺的《中國銀行業實施新監管標準的指導意見》提出包含資本充足率、杠桿率、撥備率和流動性比率四大監管工具的指標體系，引入了留存超額資本、逆周期超額資本等資本充足率指標，杠桿率、流動性覆蓋率和凈穩定資金比率等指標。在此基礎上，2011年8月，結合2008—2010年間銀監會發布的多項新資本協議實施監管指引，出臺《商業銀行資本管理辦法（征求意見稿）》，建立了一套多指標、多層次的監管體系，其實施將是中國銀行業跨入《巴塞爾協議III》階段的標志。該辦法規定，系統重要性銀行原則上應于2013年底前達標，非系統重要性銀行應于2016年底前達標，分別給予了2年和5年的過渡期。
　　以上銀監會頒布的指引文件等為我國商業銀行實施巴塞爾協議提供了法律保障和準備工作，我國銀行業也將根據“分類實施、分層推進、分步達標”的原則，分階段、有重點、有序地推進實施《巴塞爾協議III》。而《巴塞爾協議III》在國內的實施是一把雙刃劍，在給我國銀行業帶來巨大挑戰的同時，也能加速我國銀行業的成功轉型，使我國商業銀行在全球金融市場中更具有強大的競爭力。
　　三、《巴塞爾協議III》與我國商業銀行監管完善的方法
　　國際金融制度的改革和完善以及多邊國際金融監管制度的建立健全，都不是一朝一夕能夠完成的。在這種情況下，包括我國在內的國家在采用或借鑒巴塞爾協議構筑國內金融監管體系時，需要取其所長，避其所短，實行揚棄，只有這樣才能運用自身的金融監管制度維護本國金融業的機體健康和安全穩健。我國鼓勵商業銀行在條件成熟時執行巴薩爾協議，加之機構監管模式與微觀審慎理念在我國根深蒂固。與此同時，為了全方位地適應金融全球化帶來的金融競爭，我國金融業開始逐步出現了混業經營，允許金融創新，因而客觀上需要實行功能監管和采取宏觀審慎監管理念，監管理念決定著監管模式，以《巴塞爾協議III》的出臺為背景，為此可以從以下幾個方面來完善我國商業銀行的監管。
　　1.加快監管法制和完善監管手段建設
　　《巴塞爾協議III》更加重視監管的成本和效益，從監管當局監督、銀行自律、市場約束三方面對銀行業進行全方位的監管。目前我國對境內商業銀行進行監管的法律體系是以《中國人民銀行法》、《銀行業監督管理法》和《商業銀行法》為主體，配之以一系列法律、法規及部門規章。但在實際監管工作中仍存在一些問題，如監管效率不高、方式單一、且多數是事后監管，缺乏事前監控。所以應當盡快頒布一部統一完整的金融監管基本法，在金融一體化背景下為有效防范系統風險和維護金融業穩健，制定金融監管基本法的關鍵在于確定監管的基本目標和指導思想。應將維護金融業穩健作為金融監管的基本目標，確立以宏觀審慎的監管理念作為金融監管的指導思想。同時，確立改革功能監管模式的前進方向，建立健全我國銀行監管法制，全面推行風險管理；監管機制向多元化方向發展，發揮銀行自身管理和市場約束機制的作用；監管方式應體現規范量化和靈活性相結合；提高監管部門的監管水平和能力。
　　在具體的監管手段上，一是加強對態勢的跟蹤和應對。密切跟蹤新協議關于銀行業資本監管的最新動態，以及歐美銀行業應對過程中的實際做法，并及時研究，為形成具有中國特色的監管體系奠定基礎。二是制定可行的資本管理規劃。針對新協議的要求以及歐美銀行業的改革，盡快著手制定可行的資本管理規劃，通過規劃引領我國銀行業建立有效資本管理的短期和長期機制，督促其提高風險定價水平和資本使用效率，盡可能以最小的資本消耗獲取最大的經營效益，以有限的資本博取更高的回報，著力提升資本管理的能力、水平和資本質量。同時應鼓勵更多的銀行開發和使用內部評級模型，通過完善模型治理機制，使模型真正成為銀行進行風險預測、輔助風險管理決策、實施監管資本和經濟資本管理的工具。
　　2.制定科學可行的資本管理規劃
　　加強資本管理針對《巴塞爾協議III》所反映出的國際資本監管趨勢，建議盡快著手制定科學可行的資本管理規劃，通過規劃引領銀行資本管理的短期和長期機制。細分客戶、精細定價應該成為未來銀行經營中的重點；通過合理合法合規的創新，加大不利用或少利用資本的中間業務在盈利中的占比，才是銀行未來的發展方向。
　　3.保證監管的透明度和清晰度
　　為了使巴塞爾協議的實施能成為提升中國銀行業整體水平的一個重要契機，引導和督促國內銀行在合理投入資源的條件下，迅速接近和符合巴塞爾協議的要求，監管部門還應該注意要保證監管的透明度和清晰度。從監管的角度來看，巴塞爾協議的事實在很大程度上取決于監管判斷，而非明確的立法和行業內部規則，也就是監管目標的實現依賴于監管當局的主觀判斷，這無疑在許多領域中增加了監管當局進行自由裁量的空間，也在一定程度上說明了監管機構在監管過程中，清晰的目標、方法、步驟和程序對提高銀行體系的運行效率和監管效率都是非常重要的。
　　4．建立和完善商業銀行監管的約束機制
　　為了有效地對商業銀行進行監管，在嚴格監控商業銀行充足率的基礎上，建立和完善商業銀行監管的約束機制。一要注重外在約束和自我約束的有機統一。建立識別、衡量、監督與控制運作風險的管理系統，努力提高金融體系的安全性和穩固性；在強化國家外部監管的同時，逐步完善商業銀行內部控制自律機制。二要強化市場約束。通過收集、評價和發布商業銀行的經營和信用信息來影響其市場份額，以迫使金融機構提高資產質量，維持穩健運行；定期向公眾提供可靠的信息和關鍵數據，反映銀行真實財務狀況、經營活動、風險狀況和風險管理活動等方面的信息，由市場或客戶來約束其經營行為。三要實時監管。銀監會及其派出機構必須通過電子監控網絡系統實時、動態、全面地收集金融機構在業務處理過程中資產、負債變動情況、大額資金流動、資金清算及經營效益等業務運行中的信息，對商業銀行運行過程進行動態、實時、持續的全過程的監管。
　　5．加強監管機構之間協調，提高監管效率
　　目前我國銀行業的監管部門同其他有關部門，如稅務、財政、監察之間缺乏有效的協調，政策措施相互重疊或者相互抵觸的現象時有發生，重復監管和缺乏監管的現象也是屢見不鮮。與此同時，也造成不少監管漏洞，銀行能夠借助寬松的監管環境或利用不同類型的機構的監管差異來獲取利益，即為銀行提供了監管套利的可能性。由于監管機構之間缺少協調機制，致使對一些違規行為處于想管而不能管或管不了的被動局面。這在一定程度上使監管措施無法落到實處，降低了監管的有效性，導致金融秩序混亂。《巴塞爾協議III》尤其強調了這一點，在銀行資本充足約束中要求監管部門明確監管責任，加大監管力度，以抑制監管套利行為的產生。按照這一規定，我國今后在協調監管機構，提高監管效率等方面還要做出更大的努力。
　　6．加快銀行業轉型步伐
　　《巴塞爾協議III》將從根本上強化全球商業銀行的資本充足率，有助于維持長期的金融穩定和經濟增長。經過過渡性安排，銀行可以達到新標準，同時也能支撐經濟復蘇。入世以來，隨著我國金融體制改革的不斷深入，市場化步伐的逐步加快，商業銀行所面臨的經濟金融環境發生了深刻的變化。《巴塞爾協議III》實施后，金融監管和銀行經營都需要盡快適應，建立以資本和風險管理為核心的長效機制，繼續以改革開放為動力，提升銀行業安全性、盈利性和流動性，使我國發生金融危機的概率更低、抵御外部風險沖擊的能力更強、經濟和金融之間的良性循環更好。
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　　（責任編輯：袁凌