海西建設背景下的地方公共政策創新

□鄭振宇 [福建江夏學院 福州 350108]

海西建設背景下的地方公共政策創新

□鄭振宇 [福建江夏學院 福州 350108]

建設海峽西岸經濟區需要加強地方公共政策創新。地方公共政策創新包括政策文化、政策體制、政策程序與機制、政策工具以及政策內容等方面創新。目前海西地方公共政策創新受制于多種因素的制約，必須科學設計地方公共政策創新的路徑，以推動海西跨越發展。

海峽西岸經濟區; 地方公共政策; 創新

隨著2009年5月國務院發布《關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見》（以下簡稱“《意見》”），海峽西岸經濟區（以下簡稱“海西”）戰略作為國家戰略的地位得以確認。2011年3月國務院更是批準了《海峽西岸經濟區發展規劃》。海西各地要貫徹執行并實現中央的意圖，離不開地方公共政策的持續推動。地方公共政策是地方治理的重要工具，總是在特定的環境下產生和發揮作用的。隨著環境的變化，地方公共政策必然面臨著創新的議題。特別是在海西建設的背景下，如何通過地方公共政策創新探尋海西快速崛起的路徑已成為了理論熱點和實踐焦點之一。

一、推進海西建設需要加強地方公共政策創新

在海西建設中強調要加強地方公共政策創新，主要基于理論基礎、比較借鑒和現實依據三方面因素考慮。

（一）理論基礎

地方公共政策創新的理論淵源包括美國經濟學家熊彼特的創新理論和新制度經濟學派的制度變遷理論等。熊彼特認為“創新”是生產要素的重新組合。他指出“創新”包括五種情形：產品創新、技術創新、市場創新、資源配置創新、組織創新[1]。盡管熊彼特的創新理論主要是關于經濟學的理解，但這里的“組織創新”也可以看成是部分的制度創新，包括地方公共政策創新。因為，現代政府的基本活動方式就是制定和實施公共政策，經濟社會發展依靠政府的政策驅動。而以道格拉斯·諾斯為代表人物的新制度經濟學派認為，制度創新指的是新制度安排替代舊制度安排或者一個新制度安排被構造的過程，這個過程所帶來的預期凈收益大于預期成本[2]。海西地方公共政策創新是各政策要素重新組合的過程，更好地滿足了政策環境新變化和新需求，能實現比舊政策更高的效益，因此是積極的不可阻擋的制度變遷過程。

（二）比較借鑒

自改革開放以來，我國一些區域經濟社會發展相對較快，與時俱進地進行公共政策創新是促其發展的重要經驗。為了贏得更多發展資源和要素，各個地方政府必須結合自身情況，不斷創新轄區內的政策體系和制度體系，以形成所轄區域的核心競爭力[3]。例如，改革開放以來廣東之所以取得了舉世矚目的成就，根本的原因在于廣東持續的“市場導向”型政策創新活動推動了廣東的經濟社會發展。浙江溫州是我國民營經濟比較發達的地區，除了溫州民間努力之外，溫州地方公共政策的創新為民營企業從弱小變成強大創造了條件。兄弟省份的經驗證明，福建各級地方政府應以海西建設為契機，解放思想，大膽探索公共政策創新的路徑，以加快海西發展。

（三）現實依據

海西的主體是福建省。改革開放以來福建經濟社會取得了長足發展，一個重要原因在于“政策引導，政府推動”。歷屆省委、省政府根據各個時期國際國內和省內的環境變化特點，適時對發展戰略和政策措施進行轉型和創新，先后提出“大念山海經”（1981年）、“發展外向型經濟”戰略（1988年）、 “建設海峽西岸繁榮帶”戰略（1996年）、“建設海峽西岸經濟區”戰略構想（2004年）等。這些政策目標明確，措施有力，對福建發展的推動作用明顯。近年來福建大力實施海西戰略，意味著地方政府的政策環境發生較大變化，公共政策功能也必須隨之調整和轉變。尤其在當前國際金融危機影響還未完全消除的形勢下，福建面臨著一些亟待解決的政策問題，包括經濟發展質量持續提升、民生問題亟待推進和完善、對臺優勢沒有充分發揮等。福建各級地方政府需要在中央大政方針前提下結合各地實際創造性地進行地方政策創新，才能確保海西戰略的有效實施。

二、地方公共政策創新的內容

地方公共政策創新是一種系統活動過程，它包括政策文化創新、政策體制創新、政策程序與機制創新、政策工具創新以及政策內容創新等內容,如圖1。

（一）政策文化創新

政策文化是公共部門進行決策的價值觀、理念、行為準則、作風與團體氛圍的總和，是公共政策的內在價值體現。一種公共管理行為的成敗,不僅取決于它所擁有的物質性要素,也取決于、甚至主要取決于它所擁有的精神性要素,即文化要素[4]。在政策文化創新中，政策理念創新是前提和基礎，沒有思想解放和觀念更新，地方公共政策創新就不可能啟動。而政策價值觀創新是核心和靈魂，為了確保公共政策的價值即確保公共利益的實現，政策制定者應樹立公正、公平和公開的正確價值觀。

（二）政策體制創新

政策體制創新是政策創新的內在要求和突破口，包括擴大政策主體的范圍和理順政策主體之間關系兩個方面的含義。首先，擴大政策主體的范圍。過去公共政策制定過程中政府“一言堂”的做法比較普遍，政策要實現科學化、民主化，必須擴大政策主體的范圍，包括社會組織、公眾等。其次，應注意理順政策主體之間關系。政府要明確自身在公共決策中的作用和功能，努力通過改革與創新提升科學決策能力；其他政策主體應劃清自身功能的范圍和邊界，處理好社會組織、公眾與政府之間的分工關系。

（三）政策程序與機制創新

一套規范的政策程序和有效機制才能保障政策創新不偏離方向，并促進政策創新的持續進行。首先，政策創新要有規范的程序保障?？茖W合理的政策程序基本上包括政策的問題界定、制定、實施、評估、監督和調整等主要步驟。其次，要創新政策的機制。一是建立公眾參與政策機制。擴大公眾參與的渠道，提供公眾參與的各種保障。二是建立政策信息溝通交流機制。通過信息主客體之間的交流和不斷反饋使政策能反映大多數人的合理利益訴求。三是建立政策的監督機制。監督不僅來自于行政內部的監督，還包括大眾和輿論等外部監督。

（四）政策工具創新

政策工具是公共政策走向科學化的重要技術支撐。我國公共政策水平長期以來并不高，一個重要原因是管理手段較為單一,缺乏管理方式方法的創新和現代化[5]。 因此，應加強對地方政策工具的創新力度。在全球化競爭態勢以及科學發展觀指導下，應從“命令—控制型”政策手段向“市場—思想政治教育型”間接政策手段轉變、從資源傾斜的工具性政策向完善市場法制的制度性政策創新。為了使政策工具使用更協調，還應在認真研究可能的影響因素基礎上有效篩選和整合政策工具。

（五）政策內容創新

政策環境是政策內容創新的外部決定因素。外部環境以及由此引發的政策需求發生了變化，政策內容也要及時創新。政策內容創新包括兩個方面：一是政策內容創新的導向。要以保障和增進人民福祉為政策內容創新的出發點，從傳統“長官偏好”導向轉向社會整體需求偏好導向,切實關注民權和民生問題。二是政策內容創新的重點。應以構建服務型政府為契機，重點強化政府的社會管理和公共服務職能，及時回應社會發展過程中出現的新問題和新矛盾，為公眾提供更加優質的公共產品和公共服務。

圖1 地方公共政策創新的內容框架

三、海西建設中地方公共政策創新的困境

目前海西地方公共政策創新受制于多種因素的制約。為了更好理解和把握政策創新，需要深入探討海西建設中地方公共政策創新的困境。

（一）政策創新的意識不強

海西建設是一項創新的事業，需要各級官員樹立強烈的創新意識。然而現實中不少地方干部思維定勢、拘泥于原有的條條框框現象比較嚴重。究其原因：一方面是由于干部的政策創新能力不足。政策創新是靠創新能力實現的。政策創新能力是在創新實踐中由干部相關的知識、經驗、技能與創造性思維綜合形成的。建設海西，是考驗地方政府和干部政策創新能力的一次重大挑戰。由于各種原因，目前不少地方干部特別是基層干部政策規劃和創新能力不足。另一方面，是由于目前我們還未真正形成鼓勵政策創新的寬松環境。創新本身是“自討苦吃，自加壓力”，但我們的干部選拔制度缺乏明確的鼓勵政策創新的導向機制。創新又是沖破既有的政策的限制，需要對創新有一種寬容機制，但目前干部創新某種意義上說仍要冒很大的政治風險。以上因素造成相當多的干部不敢和不愿進行政策創新。

（二）政策創新的系統性缺陷

當前,一些地方領導人沒有深入研究和有效細化來自中央和省委的科學決策，出臺的地方性政策不具有針對性和可操作性，行之有效而又相互配合的多元政策體系尚未建立和完善起來[6]，降低了政策整體功效。例如，有些地方只顧照搬上級決策，對自身優勢、發展定位和目標把握不夠清晰，找不到差異化方向；有些市縣的領導人好大喜功，政策執行起來急功近利、心浮氣躁，造成資源浪費、環境污染等問題；有的地方片面強調要有超前的謀劃，但是只是吊胃口；有的地方強調要敢闖敢試，但只局限于局部利益，地方保護主義嚴重；有些市縣在政策制定中出現新舊政策沖突或者政策本身模棱兩可，結果無法落實等等。

（三）政策創新的體制機制障礙

一是政策創新主體單一。公共政策創新中失敗的重要原因在于缺乏應該具有的合法性[7]。實現政策創新主體的多元化是增強政策合法性的重要途徑。但目前海西公共政策創新主要是由中央政府主導制定、地方政府部門貫徹落實的“自上而下”的政府主導型途徑實現，這種單一的政策主體模式不僅不利于調動基層的積極性，社會公眾對政策的認同和接受感也比較低，公共政策的合法性容易受到質疑。二是政策創新的運行機制不完善。當前缺乏有效的政策評估機制，包含評價政策創新效果的原則、標準、程序和方法等尚未完全厘清，不利于改進政策創新的績效。還缺乏有效的政策監督機制，包括信息公開力度還不夠、責任追究制度尚未完全建立等。三是政策工具殘缺不全。目前，海西發展剛起步，政策工具使用方面仍以傳統的行政手段和提供優惠政策等鼓勵性的政策工具為主，對限制性政策工具和間接性政策工具的運用不足。

（四）政策創新的變異行為

出于功利性等目的，地方政策創新會衍生出一些變異行為，對政策創新效率影響較大。一是領導的短期地方政策創新取向?；谡兛己撕蛡€人升遷前景的考慮,地方政府在長期目標和短期利益之間必然偏向于后者[8]。地方官員在選擇政策創新內容時主要是爭取各種項目布局、資金安排、資源配置等顯現政績，較少考慮要符合地方長遠發展需要以及民眾的真正需求。二是地方政府間的惡性競爭。為了謀取本地利益,地方政府間的惡性競爭使不少政策走調變樣，如在招商引資方面超出權限范圍隨意給予優惠政策或搞政策變通、或選擇性理解和執行政策、或非法對策合法化等。地方公共政策創新走入了“上有政策下有對策”的誤區，破壞了政策的整體性和完整性，損害了政策的權威性和有效性。

（五）政策創新的協調合作困境

海西地方政府內部關系沒有協調好，就會產生高昂的政策成本, 降低政策創新的經濟與社會效益。首先是省內同級政府間協調問題。一方面同級部門之間的權責不清和部門利益導致在一些涉及跨部門關系的政策創新上難以協調一致。另一方面是同級地方政府間的資源和利益爭奪，重復建設嚴重。比如福州和廈門兩地近期都致力于建設兩岸區域性金融服務中心，政策目標雷同，業務對象重疊，政策手段大同小異，彼此之間爭取臺灣金融資源的態勢明顯，亟待統籌協調。其次，海西區域不同行政隸屬的地方政府間合作問題。“海西”涉及閩浙贛粵4省的20個城市，由于行政隸屬關系的不同、地域文化不同、經濟發展不平衡等多種因素的綜合影響，海西內各地方的合作難度較大，如果不進行充分協調合作，容易走向大家都各自為戰的狀態，無法完全發揮海西整體區位優勢。

四、海西建設中地方公共政策創新的路徑選擇

地方公共政策創新是不斷突破困境、持續尋求公共政策與環境之間均衡的過程。在海西建設背景下，需要科學設計地方公共政策創新的路徑。

（一）加強政策理念創新

加強政策理念創新可強化地方公共政策創新的內驅力。一是堅持科學的發展精神與創新意識，大力弘揚改革創新的時代精神。著力破除當前害怕創新、創新觀念淡薄兩種觀念的阻礙，使政策創新活動始終保持正確的方向。二是樹立正確的政績觀。海西政策創新內容不是以項目、資金的多少為唯一標準，更重要的是必須以推進市場化改革目標為前提，按客觀規律辦事，克服短期行為。三是牢固樹立政策創新具有邊界和限度的理念。政策創新既有價值也有成本，既有寬度更有邊界和限度。海西各級地方政府必須進一步明確自身的職能和定位，有所為有所不為，從包攬市場、行政壁壘和地方保護主義等傳統做法向創造一個以市場和法制為紐帶促進公平競爭的制度環境邁進。

（二）提升政策創新能力

地方公共政策創新的關鍵在于提高公共政策主體的創新能力。一是強化創新思維力。面對日益復雜的政策環境，政策主體要嫻熟運用發散思維、收束思維、逆向思維等科學創新的思維和創造方法來完成政策創新活動。二是加強政策主體的知識提升和經驗積累。要通過培訓等方式不斷完善和更新公共政策主體的知識量，優化知識結構；要創造各種機會和條件增長公共政策主體的政策創新經驗，鍛煉認知政策的能力。三是加強政策創新的學習力。學習政策是用好政策的前提?？v觀《意見》全文，有不少政策屬于原則性描述，要聯系實際加以把握。海西政策主體可建立政策信息分享和政策學習聯動機制，認真學習、深入理解政策內涵，從中尋找政策機遇并加以創新。四是建立促進政策創新的政績考核導向制度。將政策創新納入政績考核指標，多用有政策創新意識、能夠出政績的官員，能夠形成政府官員提高政策創新能力的強大內動力，進而促進政策創新。

（三）健全海西公共政策體系

加快海西建設，實現中央賦予的目標，需要統籌協調各方面力量，健全海西公共政策體系。一是實現海西公共政策多元化轉變?？v向上，要完善包括宏觀、中觀和微觀系統完整的政策體系結構，并在此基礎上著重加強對宏觀政策的細化體系建設，發揮配套支持功能。橫向上，同級不同管理部門之間的目標、角度和利益可能產生沖突，也需要進行協調和銜接，以形成政策創新合力。二是科學合理界定政策次序?？v橫政策體系共同構成了海西政策的多元化狀態，這就產生了政策優先次序問題。必須根據海西的功能定位，結合各政策之間的內在聯系，區分輕重緩急，科學合理加以排列。三是著力完善海西政策運行體系?，F代公共政策創新實質是政策全系統、全過程的創新[9]。海西公共政策創新不僅要重視政策的制定環節，還要關注政策的執行、評估反饋、調整終結、監督等環節，形成健全的運行體系。執行階段應保證目標明確，責任到人；評估和監督階段主要通過多方評估主體尤其選擇社會公信度高的評估機構對政策創新的效果進行客觀公正的評估，接受社會監督，并做出相應政策調整。

（四）完善政策創新的機制和工具

一是構建政府、社會和民眾三者互動的政策創新主體機制。首先，擴大海西公共政策主體范圍，包括中央、海西各級地方政府、有關社會組織和公民個人等，形成以政府為主導的多元主體參與海西政策創新的格局，保護和調動各方積極性。其次，著重擴大民眾的知情權和參與權，增強政策的合法性基礎。當前要進一步完善有關行政公開制度、公示制度和社會聽證制度等，增加政策創新過程的公開化、透明化，接受公眾的監督，減少政策創新的阻力。二是運用多元的政策工具。針對海西建設的復雜性特征，構建起包括激勵性政策、引導性政策、限制性政策、協調性政策等在內的綜合政策支持系統[10]，并靈活運用，發揮政策工具的整體功效。三是加快政策創新法制化進程。政策創新活動應在法律法規的規范下有序進行。建議制定《促進海西政策創新辦法》，對政策創新的目的、原則、政策參與主體、工作職責、基本程序、保障措施、監督機制等方面做出明確的規定，規范海西地方公共政策創新活動。

（五）促進政策創新中的協調

在區域間競爭日趨激烈的時代，海西地方政府間只有加強內部協調與合作，才能降低創新成本，提升區域的競爭實力。一是建立高層次的協調機構。中央層面可成立諸如海西開發規劃委員會之類的領導機構，對海西合作給予一定的指導與必要的監督；地方層面成立由閩浙贛粵四地共同組成的如海西建設協調委員會之類的機構，共同制定區域合作政策，尤其是加強在政策協調和監督方面的職能，約束地方政府間的惡性競爭行為。二是搭建協商對話平臺?？梢酝ㄟ^定期或不定期開展諸如綜合型的“區域高層論壇”、“4省20市首長對話”以及專門型的“聯席會”、“專題會”等協商對話渠道，加強地方政府間的對話與協商，達到合作共贏的目的。三是建立信息資源通報共享制度。海西地方政府間要積極推進信息交流平臺建設，實現信息資源的互通與共享，確保行動的協同。

圖2 海西建設中地方公共政策創新的路徑框架

[1]阮青. 熊彼特的創新理論[EB/OL].（2006-06-05）.http://www.china.com.cn/xxsb/txt/2006-06/05/content_6230624.htm.

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[3]嚴榮. 公共政策創新及其邊界[J]. 黨政論壇, 2005,(9): 17.

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[6]王瑞華. 海西建設的公共政策途徑[J]. 山東理工大學學報（社科版）, 2008, (3): 28.

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[10]葉大鳳. 區域經濟合作中的公共政策缺失與對策[J]. 桂海論叢, 2008, (6): 70.

On the Innovation in Local Public Policy under the Background of Developing the West-strait Economic Zone

ZHENG Zhen-yu
(Fujian Jiangxia College Fuzhou 350108 China)

The construction of the west-strait economic zone needs to innovate in local public policy. The innovation in local public policy includes policy culture, policy institution, policy procedure and mechanism, policy instrument and policy content, etc. It is subjected to a variety of factors currently. We must design scientifically the path of the innovation in local public policy in order to develop the west-strait economic zone.

the West-strait Economic Zone; local public policy; innovation

D63-3

A

1008-8105(2012)02-0080-05

2011 - 11 - 09

2011年福建省教育廳人文社科項目（JB11321S）.

鄭振宇（1978 - ）男，管理學碩士，福建江夏學院公共管理系教師.

編輯 張 莉