我國城管行政執法體制的弊端與完善
——兼論《輕犯罪法》在日本城市管理中的作用

□ 王愛群

（大連大學，遼寧 大連 116600）

我國城管行政執法體制的弊端與完善
——兼論《輕犯罪法》在日本城市管理中的作用

□ 王愛群

（大連大學，遼寧 大連 116600）

我國城管行政執法部門在執法過程中暴力執法和暴力抗法事件頻繁發生，執法部門和市民之間的矛盾體現出城管制度的立法缺陷。為了避免社會矛盾的激化、有效合理地創造和諧社會，有必要對國外的相關制度進行研究，對我國城市管理制度進行整合。在日本，警察是城市管理的執法主體， 《輕犯罪法》使城市居民在嚴格的執法過程中形成了良好的守法意識，而執法者在管理過程中也有法可依，使執法效能倍增。本文通過分析日本 《輕犯罪法》在城市管理中發揮的作用，提出我國應當借鑒其立法模式與實踐經驗，由警察充當城市管理執法主體，對城市管理的執法機關、執法范圍、執法職能、執法手段進行統一立法。

城管；警察；輕犯罪法；行政執法

近年來，我國行政執法部門在執法過程中暴力執法和暴力抗法事件頻繁發生，執法部門和商販、市民之間的矛盾愈演愈烈，甚至釀成血案。一起執法事件，兩邊都付出慘重代價，一項城市管理制度，卻屢屢發生被管理者以死抗爭，執法者在受社會輿論譴責的同時還要面臨工作所帶來的人身危險，這讓我們不禁要去思考我國城市管理制度本身存有的缺陷。為了避免社會矛盾的激化、有效合理的創造和諧社會，有必要對國外的相關制度進行研究，同時對我國城管制度進行反思。

一、《輕犯罪法》與日本的城市管理

日本的城市管理是被世界廣泛認可的。在日本，雖然沒有城管執法，城市中卻沒有亂擺攤、亂貼廣告、亂停車、亂丟垃圾和隨地吐痰的現象。這樣井然有序的城市管理一方面靠的是國民的自覺，另一方面也是靠健全的法律和相關制度。其中，日本的《輕犯罪法》對規范市民行為、加強城市管理發揮著很大作用。

（一）日本《輕犯罪法》概述

日本的《輕犯罪法》于1958年5月1日制訂，1983年10月1日進行了修改。《輕犯罪法》全文共4條。第2條規定了屬于輕犯罪的類型：潛伏在無人居住的住宅、建筑物；攜帶兇器，攜帶作案工具；有勞動能力不工作的流浪者；公共場所野蠻言行打擾他人；破壞公共標示燈；亂停船妨礙水路交通；救災時不合作；不慎用火；使用爆炸物；投擲危害人體或物件的物體；夾塞插隊；妨礙安靜；學位、職務、資格等弄虛作假；謊報罪情、險情；虛假申報、不實記載；不盡救助或報告義務；暴露身體；乞討；偷窺；妨害公、私儀式；妨礙水路流通；吐痰和隨地大小便；隨便丟棄鳥獸死尸和垃圾；妨礙別人通行；共謀準備；私放動物；妨礙他人工作；擅闖禁地或他人耕地；亂立標牌；虛假廣告等。該法第3條規定，對于違反《輕犯罪法》者，可處以拘留或罰款。

《輕犯罪法》制定的目的是為了確定人們日常生活最低的道德標準，［1］根據這部法律，幾乎所有不文明的行為都可以通過法律來進行懲罰，在很大程度上約束了個人行為。

（二）《輕犯罪法》在城市管理中所起的作用

在日本，非法營業、非法停車等涉及到城市管理的工作都是由警察來執行的，《輕犯罪法》對于日本的城市管理和凈化起著很重要的作用。

⒈警察是城市管理的執法主體。因為城市管理的內容都是由《輕犯罪法》來調整的，所以可以說警察是城市管理的執法主體。由于健全的法律體系的約束和監督，日本警察執法時也不徇私情，違法必究，有效杜絕了徇私和暴力執法的問題。此外，因為教育因素和社會因素的影響，使日本人的守法意識很強，日本人對執法者的工作是相當配合的。例如，有店鋪將大量貨物擺設在路邊甚至是道路上，并且為了吸引路人放出高分貝音樂，制造噪音，這樣勢必影響行人通行、周圍鄰居的休息。對此情況，按照我國的管理方法，應該由交通警察管理其占道經營，由環保部門處理其噪音問題，但無論是交通警察還是環保部門進行處理時，店主如果采取暴力手段對抗執法人員，則由公安部門處理其打人事件。因此，一個不大的事情，需要三個部門派人進行處理，費時費力，效率不高。現在有一些城市為了防治暴力抗法事件，在市、區公安部門內部單列執法編制，抽調公安成立專職的城管保障隊伍。［2］而在日本的《輕犯罪法》立法模式下，可全部直接由警察進行處理。

⒉嚴格執法和完善的法律保障。有了《輕犯罪法》的制定及執行，再加上完善的法律約束、監督體系，促使城市居民嚴格自律，而執法者在管理過程中也因有法可依，并有法律監督，避免了暴力執法現象的發生，使執法效能倍增。警察會依法行使職權，比如在電線桿等公共設備或公共場所亂貼宣傳單，警察可依據《輕犯罪法》第33條將其逮捕。［3］涉及輕犯罪法的最高裁判所（最高法院）的判例最有名的是“販賣溫泉雞蛋案”：有3名男子在北海道阿寒國立公園有“禁止入內”標志的地方賣溫泉雞蛋。該案經過簡易裁判所、札幌高級裁判所和最高裁判所的三級審理，最高裁判所認為就販賣雞蛋的衛生、價格以及從維持販賣人本身的生計角度考慮，該行為沒有違法性，但是該行為違反了《輕犯罪法》第32條 “無正當理由擅闖禁止入內的場所或擅入他人的耕地”的規定，最終被認定為有罪。［4］這樣在我們眼中看似不起眼的小事，在日本卻經過了三級法院的審理（日本是三審終審制），可見其具備了完善的法律保障和嚴肅的執法手段。

（三）其他相關制度的完備與國民的自覺性

⒈相關措施的完備。在日本，如果在禁止營業的場所進行經營活動會受到處罰。所以沒有街頭的流動商販，但是對于臨時經營的商販，有關部門都給提供固定的場所，這樣就給與了臨時商販合法的地位。此外，在具體措施上，日本也能兼顧公益性和營利性，使城市管理問題得到了更合理和更長效的解決。比如張貼小廣告和傳單，因為法律規定在他人的建筑物上貼廣告是違法的，所以日本一般都是通過夾帶在報紙中的方式發行免費的印刷品，既解決了小商小販做廣告的目的，又有效解決了亂發廣告的問題；同時，日本在城市內還建立了許多活動廣告牌，上面貼著的或是社區的活動通知，或者是某些廣告信息，這些都是公益性，并不以賺錢為目的，將公益廣告和營利性廣告有效地進行了分流。

⒉國民教育和高度的自覺性。除了《輕犯罪法》等一些強制性規范之外，日本城市管理的另一個方面靠的是國民高度的自覺性。除了清理垃圾點和定期清理樹木的人員，日本沒有清掃街道的專職工作人員。日本人從小接受的教育就是不給別人添麻煩，愛整潔，不隨地吐痰、不亂扔廢棄物。有時候會看到一些義務勞動者在撿街上的紙屑、飲料罐等丟棄物，有的人在公共場所見到別人丟棄的垃圾會隨手撿起來扔到垃圾桶；即使在野外、山區等地方也不隨手丟棄垃圾；在外面散步溜狗的人，都會隨身帶著垃圾袋隨時清理狗排泄的糞便；在公共場所盡量不發出聲音打攪別人……。在日本的社會環境下，遵守所有的法律和社會規則是市民基本素質的體現。

二、我國城管制度的弊端

在我國，城管執法是隨著城市化進程的深化而建立起來的綜合性執法，它的初衷是解決以前存在的多頭執法、重復執法等弊端。實踐幾年來，城管執法取得了很大的成績。然而，暴力執法和暴力抗法等事件的不斷發生，反映出城管制度的弊端。如2007年6月11日，45歲蘇州市民趙菁擺攤賣報被查，報紙被沒收的她不愿也無力繳納200元的罰款，從城管局的三樓跳下摔成重傷；［5］2007年5月22日， 湖南武岡農婦殷小云在半小時內被城管和市場管理所相繼罰款，不堪被“欺負”的她和市管人員發生沖突，被帶到派出所后，感到屈辱的她用自己的背包帶結束了生命；［6］2009年11月27日的成都拆遷戶唐福珍與執法人員抗爭，自焚身亡……。［7］在處于弱勢的小商販屢屢成為受害者的同時，相對處于“強勢”的城管執法者也可能因為暴力抗法而受害；2006年8月11日，無照商販崔英杰用尖刀刺入北京市海淀區城管副隊長李志強的脖頸，崔英杰被判死緩；［8］2009年5月16日，沈陽小販夏俊峰由于在擺攤時被城管查處而其發生爭執，持刀將2名城管刺死，2011年5月9日，夏俊峰被判死刑。正如夏俊峰案二審辯護律師所言，“被殺的城管和殺人的小販一樣，都是城管制度的受害者”。

（一）城管的職責范圍不明確

由于我國在城市管理綜合行政執法領域至今還沒有出臺一部全國性的城市管理綜合行政執法的獨立法律法規，城管到底該管什么，也沒有一個專門的機構來回答這個問題，只是原則上規定相對集中行政處罰權的工作由國務院法制辦總體協調，這樣的機制導致城管執法的合法性屢受爭議。城管部門的設立和執法的主要法律依據是國務院 《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發［2002］17號）和其他相關法律法規以及一些地方性法規。但是，城管執法的一個重要特征就是綜合性，城管似乎“無所不管”，執法職能與衛生、工商、規劃、園林、交管等政府部門均有交叉，而且這種執法范圍缺乏穩定性，在城管和其他部門的管理職能有交叉和沖突的執法領域沒有明確的界限。有學者認為，對于警察或者消防來說，他們很少會遭遇到沖突，因為他們的目標和職能都是清晰而且無可爭議的：警察維持治安，消防防治災害，這已得到了社會的普遍認同。而城管的目標是維持秩序，但秩序卻是很抽象而且包含極大價值沖突的概念，維持什么樣的秩序，社會并沒有一致的共識。這一條決定了事情本身就充滿著沖突，只是較早時這一沖突沒有凸顯而已，城管目標的不明晰，才是問題所在。［9］

（二）城管執法過程中法律意識和法律手段不明確

城管部門雖然有相對集中行政處罰權，但是它的法律地位不明確。城管人員的執法不規范，主要原因在于法律不規范。因此，城管人員在工作中實施的處罰程度不一致，處罰方式各不相同，影響了執法的公平和公正。

(2) 從實驗和數值角度研究了0Cr18Ni9不銹鋼材料實際的起裂斷裂韌度，針對I型裂紋緊湊拉伸測試，利用掃描電鏡斷面觀察和聲發射技術確定起裂載荷為23kN，根據不同方法所計算的J積分存在差異性。按照GB/T 21143標準計算的J積分的實際起裂斷裂韌度值JiGB為351.4kJ/m2，處于有限元計算的J積分范圍內。利用數字圖像相關方法測量的位移場計算得到的實際起裂韌度值JiDic(293.4kJ/m2)與有限元計算的J積分平均值JiFem(293.1kJ/m2)接近。

我國現行的涉及城市管理的法律法規雖然較多，但不系統，散見于其他的法律法規之中，許多法律法規條文又似是而非，可操作性不強，甚至相互矛盾，法律規范內部的協調性、統一性、配套性不能滿足行政執法的具體性和可操作性要求，導致城管行政處罰缺乏完善、準確的法律依據。面對這一難點，城管執法人員往往處于被動境地：對于明顯處于管理權限范圍內的違法、違規事項，如對其進行管理，又缺乏對應的處罰依據，如不對其進行管理，則又是行政不作為；同一行為同時違反兩個法律，涉及到數種不同的處罰時，究竟適用何種法律、何種處罰也成為棘手問題。此外，我國《行政處罰法》第24條規定：“對違法當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上行政罰款的行政處罰”。“一事不再罰”是行政處罰適用的基本原則之一，［10］（p205－206）但實踐中如何正確適用 “一事不再罰”原則更是很難把握和判斷。

（三）執法人員的素質有待提高

目前，我國的城市管理工作水平和質量還存在這樣那樣的差距和問題，城市管理人員的素質參差不齊，個別城管工作人員素質低下，作風惡劣，也是導致惡性事件發生的原因之一。［11］而我國針對城管部門工作人員沒有相關的專門考試和專業培訓制度。實踐中，不管城管人員的素質如何高，在執法中如果不采取強制措施，僅靠說服教育是根本不起作用的。所以有必要從完善制度入手，因為一個有序的社會是靠合理的制度來維持的。

三、完善我國城管制度的建議

我國的城管部門只是社會轉型期的一個過渡機構，這個部門面臨著重重危機：在執法過程中，存在著執法依據不足、執法程序不嚴、執法暴力傾向嚴重、執法責任不清、執法隊伍不強等諸多問題。筆者借鑒日本及其他城市的一些經驗，結合實際情況對我國城市管理提出以下建議：

（一）將城市管理改為警察的執法工作范圍

有人提出我國應該制定《輕犯罪法》。事實上，我國《治安管理處罰法》已基本涵蓋了日本《輕犯罪法》的立法目的和基本內容，無須另行立法。筆者認為，我國應參考日本《輕犯罪法》的立法模式，明確執法權的歸屬問題。

2012年8月1日，湖北省武漢市漢陽區 “城管武裝部”正式成立，引發了社會的爭議。［12］深圳政協委員楊立勛也曾建議深圳組建城管警察。但是，鑒于《立法法》和我國法律的有關規定，深圳市沒有徹底更改執法主體的立法權，不能制定將城市管理的執法權全部交給公安機關的相關地方性法規及文件。因此，筆者認為，解決這一問題的最好辦法就是由有立法權的機關制定城管執法的統一法律，將城市管理的執法權交給公安機關，明確警察城管執法范圍、執法職能和執法手段。這樣使執法機關有法可依，既可以防治暴力執法和暴力抗法的發生，也可以使市民意識到違反城管法律的嚴重性，促使市民嚴格自律。一些違法行為不是由城管部門來管理，而將受到治安管理處罰，比如根據城市管理的相關條例，一些發送小廣告、攤販占道等違法行為本身不能被拘留，但如果多次違法且屢教不改，就涉嫌擾亂公共秩序，公安機關可以直接介入，按照《治安管理處罰法》的規定可以進行警告、罰款和拘留。

（二）加大行政處罰力度，嚴格執法

目前我國城市管理的法律依據散見于幾十部法律法規之中，因而在實際管理中，時常出現有法難依和法律法規相沖突的現象。由于各城市沒有立法權，在城市管理中只能依據相關條例和一些地方性的規定來進行，對城市管理中不斷出現的新情況、新問題，導致城市管理在現有政策法規沒有涉及時缺乏可行依據。為了切實做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，應從以下幾方面入手：

⒈加大處罰力度，加強管理工作的權威性。在日本，違反《輕犯罪法》的規定，要受到罰款、拘留等處罰，還要有輕犯罪的犯罪記錄；而在香港，若在大街上亂丟廢紙、隨地吐淡，一經發現，告到法庭判決，處罰金額可達萬元。但我國各城市的很多規定和罰則不明，而且有的明顯不適應實際情況，對于一些違法行為也缺乏威懾力。所以對于一些陳舊的規定應當適時修改，擴大條例的適用范圍，加大處罰力度。

⒊加強部門監督和群眾監督。應建立健全城市管理目標責任制，切實做到權責分明、問責有據。充分發揮部門監督、社會監督、群眾監督和新聞輿論監督的作用，通過政務公開、市民投訴、市民聽政、新聞輿論曝光等方式，對城市管理工作和違反城市管理的行為實施有效監督舉報提醒，對于違法行為，群眾可撥打熱線電話舉報，相關部門應給予有效的、迅速的答復。

（三）給小攤販提供合法經營場所

目前城管工作中問題最多的是流動小商販與執法人員的沖突。完善城市管理制度，解決商販和城市管理之間矛盾的根本辦法是承認流動小販作為商主體的合法地位，實行統籌安排，統一規劃，提供規范性經營場所或公益性經營場所，從根本上解決小攤販占道和非法經營的問題。

崔英杰故意殺人案中，他的辯護律師曾經提出質疑：“我們的法律、我們的城市管理制度究竟是要使我們的公民更幸福還是要使他們更困苦”。水可疏而不可堵，政府如果能夠拋棄“嚴防死守”的僵化做法，切實從執政為民的思想出發，合理規劃設置既方便群眾，又使“弱勢們”能夠有經營的市場，城市就能夠真正的和諧。在日本，對于飲食業有嚴格的管理，但是如果有節日活動，一些臨時小攤販可以在固定時間、固定場所內從事經營活動。當然，在經濟上政府似乎有一些損失，但眼光放長遠一點就可以看到，和諧帶來的是一個城市品位真正的提高。法諺有云：立良法于天下者，則天下治。“和諧社會環境優先”，也只有在一個和諧的城市，城管和無證小攤販都將得到真正的解放，這才是解決城管和無證小攤販之間矛盾的唯一途徑。

（四）提高公民守法意識

在日本，公民的守法意識很高，對于違反法律甚至是不道德的行為，都會認為是可恥的。而在我國，從司空見慣的隨地吐痰、亂扔垃圾，屢禁不止的非法廣告、非法停車、非法小攤販，到社會輿論對違法行為的冷漠、對行政執法人員的謾罵和偏見，說明了一個問題，那就是公民的守法意識淡薄。英國學者哈特將守法的動機分為：一種是出于自愿去接受和維護法律，并以法律規則作為自己行為的指導；一種是通過觀察或實踐發現如果不遵守法律可能會受到懲罰，因而被迫服從法律。［13］我國公民的守法意識普遍傾向于第二種。

城管執法對象中大多屬于法制觀念淡薄、法律知識缺少的人群，這些人中有很多人知道做假證是違法的，可未必知道發送小廣告是違法的；知道偷盜搶劫是犯罪，但未必知道流浪乞討是非法的。因此，建立市民新的價值取向，用現代城市文明準則規范市民的行為方式，才能減少同執法相對人之間的隔閡與誤解。而提高公民守法意識的最根本的辦法就是制定符合規律、符合正義和公眾利益原則、形式科學“良法”，［14］只有“良法”，公民才能自愿去接受和遵守，執法難的問題也就能迎刃而解。

綜上所述，日本的《輕犯罪法》使城市居民在嚴格的執法過程中形成了良好的守法意識，并能自律，而執法者—警察在管理過程中也因有法可依，使執法效能倍增。我國可借鑒其經驗，讓警察成為城市管理行政執法工作的主體，加強執法部門的權威性，并加大處罰力度；與此同時，從“執政為民”的思想出發，合理為小攤販提供合法經營場所，從根本上解決非法占道經營等現象；此外，要從制定“良法”出發，提高市民守法意識，營造一個整潔亮麗、秩序井然的良好城市環境和社會環境。

［1］（日）植松正．街の浄化と軽犯罪法［J］．時の法令，通號435，（43－47），1962－09－03．

［2］廣州市擬組建城管公安機構 打擊暴力抗法行為［N］．南方都市報，2006－12－21；武漢將派專職警察進駐城管部門 防止暴力抗法［N］．長江商報，2007－04－28．

［3］2006年10月4日的事件：長野縣兩名男子因為在電線桿上張貼傳單而被捕．長野縣警察．最新事件？事故文件［EB/OL］．http：//www．police．pref．chiba．jp/trouble/newest/index．php？sl＿year ＝2006＆sl＿mon ＝10＆sl＿mday＝04，2012－06－07．

［4］在國立公園特別地域賣雞蛋與輕犯罪法的適用［J］．最判昭和48－11－26，時の法令，通號855，（44－50），1974－04－23．

［5］蘇州女賣報工不滿兩百元最高額罰款從城管局跳樓 ［N］．新京報，2007－06－11．

［6］湖南農婦派出所自殺 官方否認200多警力搶尸 ［N］．南方都市報，2007－05－31．

［7］寧波女企業家自焚抗拆續：狀告城管執法行為違法［J］．瞭望東方周刊，2011，（16）．

［8］北京市第一中級人民法院刑事判決書（2006）一中刑初字第3500號．

［9］城管執法弊端凸顯 制度去留成討論焦點［N］．南都周刊，2007－05－14．

［10］羅豪才．行政法學［M］．中國政法大學出版社，1999．

［11］周興福．文明執法——城管執法的新課題［J］．城市管理（上海城市管理職業技術學院學報），2006，（02）．

［12］何三畏．試看“城管武裝部”的未來［J］．南方人物周刊，2012，（27）．

［13］（英）哈特．法律的概念［M］．張文顯等譯．中國政法大學出版社，1996．

［14］李桂林．論良法的標準［J］．法學評論，2000，（02）．

（責任編輯：張雅光）

Drawbacks and Improvements of the Administrative－Law－Enforcing System of China＇s Urban Management——and Roles of Light of Crime Act in Japan＇s Urban Management

Wang Aiqun

In our administrative law enforcement，violent law enforcement and violent resistance to law cases frequently occurred；the contradictions between law enforcement department and the public show the legislative defect in our urban management system．In order to avoid the intensification of social conflicts and effectively create a harmonious society，it is necessary to study the relevant systems of foreign countries，thus to improve our urban management system．In Japan，police is the law enforcement subject in urban management．And the light Offence Act makes residents developing a good awareness of law abiding and self－discipline in strict law enforcement，as well as enabling law enforcer has legal basis in the management process and then improving effectiveness．By analyzing Japanese Light Offences Act＇s role in urban management，the article suggested that our China should learn Japanese legislative mode and its practice experience：making police acts as enforcement subject in urban management and uniformly legislating on urban management law enforcement agencies，scopes，functions and means．

urban management；police；light offence act；administrative enforcement of law

D922．112

A

1007－8207（2012）11－0095－05

2012－09－07

王愛群 （1972—），女，內蒙古呼和浩特人，大連大學法學院講師，法學博士，研究方向為民商法。