關于創新土地衛星遙感圖片執法檢查機制的思考

□ 李鐘浩

（延吉市國土資源局，吉林 延吉 133001）

關于創新土地衛星遙感圖片執法檢查機制的思考

□ 李鐘浩

（延吉市國土資源局，吉林 延吉 133001）

建立土地衛星遙感圖片執法檢查機制的意義在于進一步規范土地資源管理秩序。本文通過對創新土地衛星遙感圖片執法檢查機制的價值、現狀等的分析，提出了創新土地衛星執法檢查機制的相關措施，目的在于為我國建立良好的土地衛星遙感圖片執法檢查機制提供參考。并希望以此引導更多的相關行業人員將土地衛星遙感圖片執法檢查機制與其他整改措施結合，共同維護國土資源管理秩序。

土地衛星遙感圖片執法檢查機制；土地資源管理秩序；執法監察

一、創新土地衛星遙感圖片執法檢查機制的價值

衛星遙感圖片簡稱衛片，是指利用衛星遙感監測等技術手段制作的疊加監測信息及有關要素所形成的專題影像圖片。我們將一個地區的土地利用情況形成衛片，將該地區某同一個地域前后兩個不同時間的衛片進行疊加對比后，就可以發現該地域土地利用的變化情況。土地衛星遙感圖片執法檢查（以下簡稱衛片執法檢查）就是依據衛片對一個行政區域開展執法檢查，發現和掌握該行政區某一地塊的新增的建設用地和礦產資源開采情況，依法查處違法用地行為和違法采礦行為。衛片執法檢查作為一種新的執法手段，能夠為及時發現、制止和查處各類土地違法行為提供有力支撐，而且為更加準確地評價一個地區的土地管理秩序提供客觀、公正的依據。衛片執法檢查已經成為執法監察工作不可缺少的重要手段，是我國執法監察工作方式的創新，也是執法監察工作由被動走向主動的轉變，它在發現、查處和遏制土地違法方面發揮了很大的作用。

創新土地衛星遙感圖片執法檢查機制具有十分重要的現實意義和價值。首先，衛片執法檢查對違法用地看得清，找得準，可以做到全方位、最大限度地發現違法行為，它對土地執法巡查的有效補充極大地提高了違法用地的發現率，有效地提高了執法效率。其次，衛片執法檢查能使國家國土資源部和各省土地行政督察部門嚴格監督土地利用變化情況，對土地違法者起到強大的震懾作用，使一些地方政府在土地使用問題上不敢再存僥幸心里。同時，可以引起各級政府對土地管理問題的高度重視，而由政府領導掛帥或由政府出面組織部署，不僅可以增強地方政府依法管地、用地的自覺性，還可以在增強和提高全社會依法用地意識方面起到積極的推動作用。再次，通過衛片執法，能夠使國家在批地、供地等土地管理和利用方面出臺的新政策和要求落到實處；能夠促使地方報批用地的積極性、規范性和及時性有所增強。最后，通過衛片執法檢查，不僅促進了對違法用地的整改查處，而且還能夠促使地方政府著眼執法監管長效機制的建設。特別是對違法、違規用地情況嚴重的城市實施約談，由國家土地總督察與地方政府主要負責人面對面溝通情況，面對面的督察，提出預警，面對面商議整改和查處工作，對推動各地建立并完善共同責任機制起到了重要作用。

二、土地衛星遙感圖片執法檢查現狀及存在的問題

目前，土地衛片執法檢查工作已經大范圍地覆蓋了全國各個地級市和大中城市，土地衛片執法檢查的實際面積比以往有大幅度增長，從檢查的總體情況來看，土地使用中出現的違法、違規情況與過去相比已經有所下降，尤其是耕地的使用總體上趨于合理化。

為了進一步規范國土資源管理秩序，許多政府部門已經通過土地衛片執法檢查工作，嚴厲查處了違法、違章使用土地的行為，這在一定程度上規范了土地資源管理；同時，由于各地出臺的措施比較到位，相關部門對各地違規使用土地的違法行為，針對情節的輕重進行了處罰，對嚴重違規的違章建筑進行了拆除，對涉案人員嚴格按照法律規定進行了處置。將土地衛片檢查機制和相關法律規章制度有機聯系起來，使土地衛片檢查更加有效，有利地維護了國土資源管理秩序。各地還普遍建立了執法監管長效發展機制，比如：建立并完善共同責任機制、從重處罰機制、責任追究機制等，這些機制的同時使用，使違規用地的個人和企業有所收斂，使土地衛片執法機制獲得了更新的進展。

目前，國土資源管理秩序得到規范主要有三個因素的影響比較大。第一，我國對土地使用的宏觀調控取得了很大的成效，減少了土地違法現象的發生。比如2008年國家和政府實行的宏觀調控政策。2008年開端的政策可以概括為“兩防”政策，言外之意以防范為主。2008年中期，對于土地資源管理的宏觀政策已經轉變為“防控結合”。在這樣的政策指導下，我國的國土資源秩序得到了進一步規范，對違章土地的懲處也有了政策支持，對違法使用土地的各種行為的控制也取得了一定的效果。第二，不同地區的政府已經開始關注土地資源的合法使用問題，并將其納入政府的政績考核之中，地方國土資源管理局對上級的指示嚴格落實，加強土地衛片執法檢查，在遵循國家大方針政策的同時根據不同地區的特點靈活運用檢查機制，做到了“對癥下藥”，收到了良好的整治土地違規利用行為的效果。第三，政府對國土資源監管部門的管理人員在思想上加強了教育，使他們在土地規范利用問題上提高了思想覺悟，認真履行土地規范管理的職能，有效地維護了國土資源管理秩序。

盡管如此，土地執法監管還存在許多薄弱環節，土地違法、違規問題依然比較突出，在某些城市依然存在著諸多違法用地的行為。據調查，有全國有17個城市非法占用耕地的比例過高，使耕地面積范圍不斷縮小，尤其是一些城市的城區建設占用了大量的耕地。還有些城市并沒有向相關部門申報，就私自占用了其他類型用地，這種現象是對國家土地法規置若罔聞的表現，土地監察部門應該對這種行為進行嚴厲整治，否則國土資源管理秩序就會受到嚴重破壞，土地資源使用就會出現嚴重混亂現象。因此，建立和完善相關機制是維護國土資源管理秩序的重要環節。

三、創新土地衛星遙感圖片執法檢查機制的建議

（一）健全土地違法違規行為發現和違法曝光制度機制

進一步健全土地執法監察工作機制，通過 “天上看、地上查，網上管”的有機結合，做到及時發現、及時報告、及時制止、及時處理，有效遏制土地違法行為。利用衛星遙感影像高科技，完善土地違法行為發現機制。國家國土資源部每年應制作全國衛星遙感影像圖，結合年度土地變更調查和圖片，組織開展一次全國性的衛片執法檢查，地方政府要按照國土資源部的指示開展土地執法季度、半年或重點檢查，做到及時發現、及時制止。地方各級國土資源行政主管部門要根據當地土地利用和土地違法具體情況，合理劃分巡查轄區，有針對性地確定巡查次數和巡查重點并落實責任人，及時發現土地違法行為。縣級土地資源行政主管部門要積極采取措施，建立鄉（鎮）、村執法監察信息員、協管員制度，構建“橫向到邊、縱向到底”的執法監察網絡。建立網絡信息監管制度，實現土地管理業務機構與執法監察機構信息監管平臺的統一，將所獲取的監管信息在網絡上進行統一管理和在線應用，進行動態監管和及時查處。地方各級土地資源行政主管部門要設立舉報電話、舉報信箱、群眾信訪接待辦公室等并向社會公布，進一步拓寬土地違法行為發現的多種渠道。

進一步完善土地違法公開、曝光、公示制度，將典型違法案件公開、曝光工作制度化、定期化，市、縣國土資源土地行政主管部門每半年要向社會公開曝光一批典型違法案件，將發生兩次以上違法行為或違法行為性質惡劣、后果嚴重的單位或個人列入“土地違法記錄單”，通過金融業統一征信平臺向當地金融機構通報，并向社會公示。

（二）建立部門聯動和推進落實共同責任機制

地方各級國土資源行政主管部門要積極爭取當地市委、政府的支持，建立有關國土資源執法監管共同責任機制工作方案，組織協調計劃與發展改革委員會、城市規劃、建設、房產管理、城管綜合執法、交通公路、電力、水利、銀行等部門，明確落實部門之間的工作職責，形成綜合執法合力，共同遏制違法違規用地行為。地方國土資源行政主管部門要及時將建設用地審批的有關信息及時告知上述相關部門。

為查處土地違法行為，各地國土資源行政主管部門應主動與當地人民法院、人民檢察院、公安機關、監察機關協作配合，建立制止和查處國土資源違法、違規、違紀犯罪行為的聯席會議工作機制和工作制度，協調解決案件查處過程中遇到的問題，聯合預防和打擊各類土地違法犯罪行為。建立聯席會議工作制度，定期召開聯席會議，通報案件查處情況，研究土地違法形勢，能夠協調解決工作配合中存在的問題，制定預防和查處土地違法行為的措施。建立信息情況通報制度，每季度針對有關土地違法案件查處方面的信息進行書面交流，逐步實現信息聯網交換。建立案件調查協助配合制度，國土資源行政主管部門查處土地違法案件時，可邀請當地人民檢察院、公安機關、監察機關的工作人員參加案件的討論，以便有助于查處案件時能夠準確、及時、適度。

（三）建立對土地違規利用城市的通報及相關負責人約談的長效機制

對個別城市存在的嚴重的違規使用土地的行為必須進行通報，同時約談相關部門的負責人。通報能夠使相關部門負責人充分認識到自身對本地區土地資源管理行為的不當，并引起政府負責人的重視，因為嚴重違規使用土地行為已經影響了地方政府的政績。此外，必須組織領導班子會議進行商討，制定整治地方土地違法使用行為的各項措施。還要對政府部門的領導和土地資源管理的負責人進行約談，使其認識到自己在領導和管理方面存在的不足，從根本上維護國土資源管理秩序，完善土地衛片執法檢查機制。在思想上引起高度重視，然后逐步在行動上加以落實。通報以及約談是很有效的督促方式可以督促土地違規嚴重的城市積極開展整改工作，遏制違法、違規使用各類土地的現象的出現。在土地衛片執法檢查總結會議上，要對這些城市的整治情況進行總體的概括，表揚進步較大的城市，對于沒有改進的城市以及未有效遏制土地違規行為的城市，要提出批評并給予一些參照意見，使違規土地整改產生一定的效果。這一工作必須做到常態化、制度化。

（四）進一步規范對違規、違法使用土地的整改查處工作

整改查處工作要嚴厲規范。既要查處具體事件，同時也要追究相關責任人，針對違規土地使用行為，盡量走法律程序處理，要在法律準許的范圍內進行立案處理，明確與此事件相關的責任主體。已經判定對責任人或者責任單位進行處罰的，就必須真正去執行。在立案查處的過程中，應該按照制度進行真正的落實，對于個人或企業的處分，要嚴格按照法規進行執行，不能有半點的違規。整改查處的整個過程完成后，對于那些沒有上報就已經使用土地的項目，要對責任人或責任企業進行處罰，如果用地符合制度范圍，可以對要求的手續進行補辦，手續需要各項費用以及相關費用，企業或個人應該付出要求的最高額度，以示處罰；不同地區也要根據本地區內土地使用的情況做好查處工作，要積極主動，不能消極被動，不能等到國土資源管理秩序已經出現嚴重失衡的狀態再進行整治，要盡最大努力將違規用地的行為遏止在萌芽狀態。

國家土地監察部門下屬各地分理處的人員應該根據既定的時間做好驗收工作，對整改的效果進行總結分析，對于那些沒有將整改策略落到具體行為上，同時沒有取得任何成效的地區，要給予批評，并嚴令地方土地監察部門進行二次整治，將違法使用土地的行為徹底清查并執行處罰措施，以此不斷強化對違規違法使用土地行為的整改查處力度。

對于土地違規行為的防范和打擊，在土地衛片執法檢查中應該有針對性。通過檢查要有所收獲，將不同原因的土地違規使用行為進行一定的分類歸納，找出整改不力的深層原因。

對于違規違法使用土地的行為必須強化防范和打擊力度，出了問題該處罰的處罰，該移送司法機關處理的堅決移送司法機關處理，決不手軟。

［1］甘藏春．在國家土地督察北京局例行督察試點工作匯報會上的講話［J］．國土資源通訊，2009，（08）．

［2］趙同剛．加強衛生監督執法規范執法行為努力做好衛生監督稽查工作——2006年在全國衛生監督稽查工作會議上的講話［J］．中國衛生監督雜志，2007，（02）．

［3］曾培炎．堅持不懈推進環保執法工作——在環保專項行動電視電話會議上的講話［J］．環境保護，2007，（09）．

（責任編輯：牟春野）

Reflections on the Innovation of Enforcement and Inspection Mechanisms of Land Satellite Image

Li Zhonghao

The significance of the land satellite image of law enforcement inspection mechanism is to further standardize the order of the land resources management．This article through the analysis on the value and current situation of innovation of enforcement and inspection mechanisms of land satellite image，put forward related measures on innovation of enforcement and inspection mechanisms of land satellite image，in order to establish a good land satellite remote sensing image inspection of law enforcement mechanism to provide reference．And we hope to guide more relevant industry personnel will land satellite remote sensing image inspection of law enforcement mechanism and other reform measures in combination， to jointly safeguard the management order of land resources．

enforcement and inspection mechanisms of land satellite image；land resources management order；law enforcement

F301．22

A

1007－8207（2012）11－0084－03

2012－09－05

李鐘浩 （1962—），男，吉林延吉人，吉林省延吉市國土資源局工作人員，研究方向為土地行政管理。