我國農業化肥污染防治制度初探

□ 寧清同，王麗香

（海南大學，海南 海口 570228）

我國農業化肥污染防治制度初探

□ 寧清同，王麗香

（海南大學，海南 海口 570228）

化肥是重要的農用物資，在我國農業生產中廣為使用，但其對土壤、水體等環境要素的污染和破壞作用不容忽視，對人體健康和糧食安全也存在著嚴重危害。我國目前防治農業化肥污染的法律制度存在較多缺陷：專門立法的強制性和權威性不足、可操作性不強、法律責任不明確等。為有效遏制化肥污染的繼續惡化，我國應當完善防治農業化肥污染的法律體系，健全相關的行政管理體制，建立化肥使用的環境動態監測制度，實施農家肥使用的激勵和引導機制，強化化肥污染的法律責任。

農業生產；化肥污染；污染防治

一、我國農業化肥污染的現狀及其危害

（一）我國農業化肥污染的概況

我國人口眾多，但可耕地面積有限，因此，促進農作物的增產增收，對確保國家的糧食安全有著重要意義。長期以來，化肥作為農業生產的重要物資，其對糧食增產增收的重要貢獻功不可沒。但是，逐年遞增的化肥施用量及化肥施用比例的不合理，導致過量的化肥根本無法及時有效地被農作物吸收。這些過量的未被利用的化肥，或殘留在土壤中，或通過徑流、淋溶等方式進入水體，造成了嚴重的環境污染，影響著整個生態系統的質量和平衡。

目前，我國的化肥年使用量已達4637萬t，占世界化肥施用總量的35%。按播種面積計算，平均每公頃化肥使用量達到400kg，是美國的4倍，是發達國家化肥安全施用上限（225kg/hm2）的2倍。［1］但是我國的化肥有效利用率很低，每年農用化肥的60%－70%進入環境。［2］有資料表明，中國氮肥當季利用率為30%－35%，磷肥和鉀肥分別為10%－20%和35%－50%，低于發達國家15－20個百分點。［3］不合理施肥，每年有超過1500萬t的氮流失于農田之外。［4］據國家環保總局統計，目前全國受污染的耕地約有1．5億畝，而被化肥污染的土地高達1．3X107ha。［5］我國5大湖泊、7個大型水庫多已處于富營養狀態，導致“藻華”頻發，影響漁業生產，有些地方甚至出現了水質性缺水。有關研究表明，在所有因素中，由于施用氮肥所導致的水質富營養化占40%左右。［6］

農業生產中的化肥污染具有以下主要特點：一是污染者眾多。絕大多數農業生產者都有實施了過量、不合理施用化肥的行為，化肥污染所造成的危害并非某個人或某些人所為，而是數量眾多的農業生產者，并且沒有任何機構監測化肥的施用情況；二是主體混同。農業生產者通常既是污染者和責任者，也是污染的受害者；三是長期累積或者說后果滯后。化肥污染所造成的危害，包括土壤肥力的下降或酸化與鹽堿化、水體污染、大氣污染等，通常要逐步積累多年才會表現出來；四是損害難以確定。由于農業化肥污染的危害往往與其他污染源交織在一起，在多大程度上是因化肥污染所致，危害究竟造成了多大的財產損失，還缺乏科學合理的鑒定和評估方法，故認定由化肥污染造成的實際損害難度很大。

（二）農業化肥污染的環境危害

在農業生產中長期過量、不合理地使用化肥，會造成嚴重的環境污染和生態危害。主要表現在以下幾個方面：一是導致農田土壤質量的嚴重下降。長期過量、不合理地使用化肥，容易造成大量的營養物殘留在土壤中，導致土壤的物理、化學和生物學性質發生改變。其主要表現為加速土壤酸化和土壤板結。土壤酸化通常是由于化肥的長期使用而發生的。一方面與氮肥在土壤硝化過程中產生硝酸鹽有關，當銨態氮肥和許多有機氮肥轉變成硝酸鹽時，釋放出H＋（氫離子），導致土壤酸化；另一方面，一些生理酸性肥料，比如磷酸鈣、硫酸銨、氯化銨在植物吸收肥料中的養分離子后土壤中H＋增多，許多耕地土壤的酸化與長期施用生理性肥料有關。同時長期施用鉀肥的過程中，因作物選擇吸收所造成的生理酸性的影響，其KCl（氯化鉀）能使緩沖性小的中性土壤逐漸變酸。［7］土壤板結則更多地與化肥過量使用有關。大量的NH4＋（銨根離子）、K＋（鉀離子）和土壤膠體吸附的Ca2＋（鈣離子）、Mg2＋（鎂離子）等陽離子發生交換，使土壤膠體分散，土壤結構破壞，導致土壤板結。［8］土壤酸化、板結能導致土壤結構破壞，養分有效性降低，土壤酸化甚至引起植物原生質變性和酶的鈍化，致使農產品產量降低；土壤酸化還會使土壤交換態鋁和錳的數量增加，對農產品產生毒害作用。同時，土壤的板結也不利于通氣、透水、種子的萌發以及養分的轉化。［9］二是造成水體污染。由于長期過量、不合理地使用化肥，土壤中會有大量的化肥殘留物，它們會通過降雨或融雪水形成的地表徑流進入河流、湖泊等水體，污染水體。同時，還會造成水體呈富營養化，導致水中藻類迅速滋生，消耗大量的溶解氧，導致水體喪失應有的功能，破壞水體生態環境。此外，過量的化肥還會滲入20m以內的淺層地下水中，使地下水硝酸鹽含量增加。［10］地下水中硝酸鹽和亞硝酸鹽含量過高，對飲水人畜造成很大危害。［11］三是威脅糧食、農產品的安全。過量使用化肥極易使莊稼倒伏，而一旦出現倒伏，就勢必導致糧食減產；另外由于化肥的過量使用，土壤肥力下降也會影響糧食產量和品質；過量使用化肥還會使莊稼抵抗病蟲害的能力減弱，容易發生病蟲害，繼而會增加防蟲害的農藥用量，直接威脅食品的安全性。［12］四是破壞大氣質量。由于我國農業生產中的氮肥施用量特別大，約占世界總量的30%，但其利用率僅為30%左右，大量的氮素沒有被農作物吸收，而損失的氮素中有相當部分要以N2O（一氧化二氮）的形式排放到大氣中。農田氮肥所釋放的N2O氣體是一種“溫室氣體”，是促進全球氣候變暖的因素之一，且能破壞臭氧層，促進臭氧空洞的形成。［13］五是損害人體健康。在化肥的原料開采、加工生產過程中會帶進一些重金屬元素或有毒物質，以磷肥為主。長期施用化肥會造成土壤中重金屬元素富集。這些重金屬不僅不能被微生物降解，還通過食物鏈不斷在生物體內富集，甚至轉化為毒性更大的甲基化合物，最終在人體內積累危害人體健康。［14］此外，化肥大量流失可以使作物和水體中的硝酸鹽增加，但植物對硝酸鹽的利用，往往會受到許多環境條件的限制而不能充分加以同化，致使大量的硝酸鹽積累于葉、莖、根、花中。［15］硝酸鹽本身無毒，但它攝入人體后可被微生物還原為亞硝酸鹽，使血液的載氧能力下降，誘發高鐵血紅蛋白血癥，嚴重時使人窒息死亡。硝酸鹽還可在體內轉變成強致癌物亞硝胺，是誘發各種消化系統癌變的罪魁禍首，對人類的健康構成了潛在的威脅。［16］

二、我國防治農業化肥污染法律制度的主要缺陷

防治農業生產中的化肥污染需要多方面的措施，如提高農民的環境意識和文化水平，加強化肥施用技術的指導等，但最為重要的還是必須建立健全相關的法律制度。目前，我國涉及防治農業化肥污染的立法可分為如下三類：法律類有《環境保護法》、《清潔生產促進法》、《水污染防治法》、《農業法》、《農產品質量安全法》等法律；行政法規類有《基本農田保護條例》；部門規章類有《肥料登記管理辦法》、《化肥使用環境安全技術導則》及《農產品產地安全管理辦法》。上述法律法規對防治農業生產中的化肥污染發揮了一定的積極作用，但仍然存在較多不夠完備之處，這也是農業化肥污染較為嚴重的主要原因之一。

（一）專門立法的強制性和權威性不足

目前我國防治農業化肥污染的專門立法僅有環境保護部2010年發布的 《化肥使用環境安全技術導則》（以下簡稱《導則》），該《導則》規定了環境安全使用的原則、控制技術措施和管理措施等方面的內容。農業部發布實施的《肥料登記管理辦法》適用于肥料生產者，雖然在第24條對肥料種類作了一些限制性、禁止性規定，但其主要目的在于保障肥料生產的質量安全，且該《辦法》的主要內容是肥料的登記程序，包括申請、審批和管理，沒有關于農業生產中化肥污染防治的專門規定，故不是防治化肥污染的專門立法。林業部雖然在1985年頒布了 《關于加強林業專項化肥使用管理的通知》，但其內容實為化肥供應的管理，且只適用林業生產，所以也非防治農業化肥污染的專門立法。

《導則》在源頭控制技術措施方面，對化肥品種選擇、化肥用量控制、化肥施用方法及減少化肥流失的措施均做出了較為詳細的規定，但幾乎均為推薦性條款，措施是否被采用，在多大程度上被采用，完全取決于公眾的認識及意愿。在化肥環境安全使用管理措施方面，則通常是鼓勵性的規定，如“鼓勵農民從事生態農業生產方式”，“鼓勵將高化肥投入的產業 （如蔬菜生產）轉移到面源污染風險較低的地區”等，雖然也規定了“在飲用水水源地和污染負荷較大的地區，控制化肥的使用”，但其適用范圍較小，且僅為控制使用而非禁止。對于那些推薦性和鼓勵性的規定，農業生產者出于規避風險及利益回收期等方面的考慮，一般不會主動適用。

因此，《化肥使用環境安全技術導則》作為我國防治農業化肥污染的專門立法，其實只是一個部門規章且為環境標準，內容十分簡單，不僅立法層級低，且約束性條款太少，其強制性、嚴肅性和權威性嚴重不足，更大程度上是一個科學施肥的指導性意見，它難以為化肥污染防治提供有效的法律支持，更難以據此形成我國化肥污染防治的有效監督和管理。

（二）可操作性不強

我國《環境保護法》是綜合性立法，也是關于生態環境保護的最重要的立法，然而該法對化肥污染的防治只是規定了“合理使用”的原則性要求，沒有任何可操作的防治農業化肥污染的制度或措施。該法第20條規定，各級人民政府應當加強對農業環境的保護，防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、沼澤化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生態失調現象的發生和發展，推廣植物病蟲害的綜合防治，合理使用化肥、農藥及植物生長激素。此規定缺乏詳細的實施辦法和法律責任，僅具有指導意義。《清潔生產促進法》第22條規定，農業生產者應當科學地使用化肥、農藥、農用薄膜和飼料添加劑，改進種植和養殖技術，實現農產品的優質、無害和農業生產廢物的資源化，防止農業環境污染。禁止將有毒、有害廢物用作肥料或者用于造田。但是該法仍然沒有規定“科學地使用化肥”的基本要求，更沒有明確不合理使用化肥、施用有毒、有害廢物作肥料或者用于造田的法律責任。

在現行的污染防治單行法中，只有 《水污染防治法》對農業生產的化肥污染防治作出了規定。該法第48條規定，縣級以上地方人民政府農業主管部門和其他有關部門，應當采取措施，指導農業生產者科學、合理地施用化肥和農藥，控制化肥和農藥的過量使用，防止造成水污染。可惜該規定同樣沒有跳出“科學、合理地施用化肥”的原則性規定模式。《農業法》第58條規定：“農民和農業生產經營組織應當保養耕地，合理使用化肥、農藥、農用薄膜，增加使用有機肥料，采用先進技術，保護和提高地力，防止農用地的污染、破壞和地力衰退。”該規定基本沿襲了《環境保護法》的內容，既沒有提出農業生產者施用化肥的基本規范，也沒有規定防治化肥污染的具體規則。

《基本農田保護條例》是相對比較細化的一部法規。但遺憾的是在化肥污染防治方面同樣沒有可操作的規定。該法第19條規定的“國家提倡和鼓勵農業生產者對其經營的基本農田施用有機肥料，合理施用化肥和農藥”，與前述所涉法律的規定如出一轍。該條例第22條規定，縣級以上地方各級人民政府農業行政主管部門應當逐步建立基本農田地力與施肥效益長期定位監測網點，定期向本級人民政府提出基本農田地力變化狀況報告以及相應的地力保護措施，并為農業生產者提供施肥指導服務，其側重點在于基本農田的地力保護與施肥效益，而非污染防治。該條例第23條要求：“縣級以上人民政府農業行政主管部門應當會同同級環境保護行政主管部門對基本農田環境污染進行監測和評價，并定期向本級人民政府提出環境質量與發展趨勢的報告”，該規定僅限于基本農田的環境污染監測和評價，雖然可以部分包括化肥污染，但由于既無在監測和評價前預防化肥污染的措施，也沒有后期治理化肥污染的要求，因而難以從根本上達到有效防治化肥污染的目的。《農產品質量安全法》和《農產品產地安全管理辦法》中關于化肥污染防治的規定與前述法律法規中的規定大體一致，沒有更為具體的、可操作的規定。《農產品質量安全法》第19條規定，農產品生產者應當合理使用化肥、農藥、獸藥、農用薄膜等化工產品，防止對農產品產地造成污染。《農產品產地安全管理辦法》第22條規定，農產品生產者應當合理使用肥料、農藥、獸藥、飼料和飼料添加劑、農用薄膜等農業投入品。禁止使用國家明令禁止、淘汰的或者未經許可的農業投入品。農產品生產者應當及時清除、回收農用薄膜、農業投入品包裝物等，防止污染農產品產地環境。

縱觀以上法律法規不難看出，現行立法雖然已經要求“合理使用化肥”、“科學、合理地施用化肥”、“科學地使用化肥”，其立法本意也是為了防止在農業生產中過量及不合理施用化肥，避免化肥污染的發生。但這樣的規定過于籠統，“合理”、“科學”的范圍過于寬泛，很難在實踐中予以界定、把握，實施起來自然難度很大，立法宗旨也就無法保障。

（三）化肥污染的法律責任不完善

明確并依法追究相關主體的法律責任，是有效防治農業化肥污染的必要手段，也是防治農業化肥污染法律制度的重要內容。但如前所述，我國目前涉及農業化肥污染防治的立法大多只是原則性或指導性的規定，除了《環境保護法》第41條和《農產品質量安全法》第46條鮮有化肥污染法律責任的規范，即使是已經有了的規定，通常也難以適用。

《環境保護法》第41規定，造成環境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。但由于農業化肥污染存在主體眾多、主體混同、長期累積等特點，在適用該法第41條時很難確定真正的責任主體。《農產品質量安全法》第46條規定，使用農業投入品違反法律、行政法規和國務院農業行政主管部門的規定的，依照有關法律、行政法規的規定處罰。但是，由于我國現行法律法規對化肥使用的規定多為“合理”、“科學”的原則性或指導性規范，禁止性或強制性規范極少，另外也由于過量或不合理施用化肥的超大群體性，故實踐中難以依據《農產品質量安全法》第46條之規定，追究化肥污染責任人的法律責任。

（四）缺乏施用農家肥的激勵機制

傳統的農家肥即有機肥雖然具有成本低、生態效益高、來源廣泛等特點，但目前我國仍缺乏鼓勵和支持農業生產者施用有機肥的實質性激勵機制，國務院雖然早在1988年12月就發布了 《關于重視和加強有機肥料工作的指示》，國家計委、農業部、建設部也于1991年7月頒布了《關于進一步加強有機肥料工作的通知》，但其內容多為倡導性規定，且主要針對有機肥料的生產、科研等領域，而對真正施用有機肥的農業生產者基本上沒有具體要求，更無實質性措施。2008年財政部和國家稅務總局聯合發布了 《關于有機肥產品免征增值稅的通知》也是僅僅惠及有機肥料的生產者。因此現行對有機肥料的鼓勵和支持措施有點本末倒置，也是違背市場經濟規律的，農業生產者沒有施用有機肥的愿望和需求，有機肥料的推廣應用就成了空中樓閣。相反，國家對化肥的使用卻規定了一些保護性甚至有鼓勵作用的措施，如限制農用化肥的最高價，對施用化肥生產的糧食也實行保護性收購等，加之化肥有著使用方便、見效快等特點，所以目前大多數農業生產者寧愿放棄有機肥而購買化肥施用。

（五）農業化肥污染的監管基本空白

1983年城鄉環保部發布了 《全國環境監測管理條例》，1991年國家環境保護總局又頒布了 《全國環境監測報告制度》，此外還出臺了各種具體的監測規范，如《近岸海域環境監測規范》、《地下水環境監測技術規范》等，我國基本上形成了較為完善的環境監測制度。但是對于農業生產的化肥污染卻沒有建立專門的監測網絡，也沒有相關的監管制度。《基本農田保護條例》第22條雖有 “縣級以上地方各級人民政府農業行政主管部門應當逐步建立基本農田地力與施肥效益長期定位監測網點”之規定，該條例第23條也提出了“縣級以上人民政府農業行政主管部門應當會同同級環境保護行政主管部門對基本農田環境污染進行監測和評價”的要求，農田環境污染雖然也可以包括化肥污染，但畢竟二者不可等同，農業化肥造成的污染遠不止農田，所以該條例規定的環境監測不屬于化肥污染的環境監測。而專門針對農業化肥污染的監督和管理則更是無從談起。

筆者認為，我國之所以至今未能建立對于農業化肥污染的獨立的監測、監督和管理體制，其主要原因可能包括：第一，長期以來我國防治環境污染的重點在城市地區和工業領域，農業和農村地區的環境污染一直較小，化肥污染的后果原來并沒有完全顯現出來，故包括化肥污染在內的整個農業和農村地區的環境監管都沒有受到應有的重視；第二，由于我國人口眾多，為保障糧食安全，始終將保證糧食增產豐收放在首位，而對因糧食生產過量或不合理施用化肥而造成的環境污染的監管，在很大程度上被有意無意地掩蓋或忽視了；第三，由于化肥污染的特殊性，在客觀上監管存在較大的難度。

三、我國有效防治農業化肥污染的法律對策

由于我國農業生產中長期過量或不合理地施用化肥，導致包括土壤、空氣、水體等環境要素出現了明顯的質量下降，已經對人們的身體健康和我國的糧食生產造成了嚴重的危害。即使現在立即采取防治措施，也難在短時期內有根本的改觀；如果不及時遏制化肥污染進一步的惡化或任其發展，就可能對我國的農業生態環境產生不可逆轉的深遠影響。為有效緩解當前我國農業生產中化肥污染的嚴峻形勢，健全相關的法律制度已刻不容緩。

（一）完善防治農業化肥污染的立法體系

法律制度的完善首先在立法，這是法治的基礎和執法、司法的前提，故完善相關法律體系乃是依法防治農業化肥污染的第一步。而法律體系的完善主要是專門立法和相關立法二個部分。如前所述，在《環境保護法》、《農業法》、《清潔生產促進法》等相關法律中，雖有關于化肥污染的規定，但條款極少，作為基本法的《環境保護法》亦如此。所以有必要對上述法律進行適當的修改，增加關于防治化肥污染的內容。

至于現行的化肥污染防治專門立法 《化肥使用環境安全技術導則》，因受其權威性、嚴肅性和強制性的限制，因此有必要重新立法。首先，應提高關于化肥污染防治專門立法的立法層級，至少要由國務院來制定《化肥污染防治條例》之類的行政法規，若由全國人大常委會頒布《化肥污染防治法》則更科學；其次，應制定更多具有約束力的條款，明確相關主體的權利、義務和責任；最后，應全面、系統地規定關于防治農業化肥污染的基本原則、管理體制、主要權利和義務、法律責任等。林業生產中施用化肥的污染防治可一并規定。筆者認為，在防治農業化肥污染的法治建設中，無論是專門立法還是相關立法都必須提高立法水平尤其是法律規范的可操作性。這就要求在制定相關法律規范時應盡可能具體、詳細，盡量少用或不用原則性、指導性、倡導性的語言，而且權利、義務和責任缺一不可。

（二）強化農業化肥污染的行政監督和管理

我國現行法律在環境保護行政體制上存在著監測職能、保護職能、行政許可、收費職能和統計調查職能等方面的交叉和重疊，［17］甚至存在真空地帶，因此極易導致職能部門之間因職責劃分不清而互相推諉或者爭相管理的現象，或者出現監管漏洞。這對農業生產中的化肥污染防治是非常不利的。因此，有必要明確相關職能部門的職權范圍，避免在化肥污染防治中產生權力真空或者重疊。

我國化肥污染防治的監督和管理應堅持綜合防治、統一監管、分工負責的原則，即各級人民政府對化肥污染防治實行統一領導；環境保護部門對化肥污染防治實施統一的監督管理，包括對化肥污染的調查、監測和處理；農業行政主管部門根據其職責范圍對農用地的化肥使用情況進行調查、監測、評價，對化肥使用標準的實施進行引導和監管，監督和促進對農家肥的優惠措施的落實；土地、水利等主管部門在其職權范圍內配合環境保護部門對化肥造成的土壤或水體污染情況進行調查和處理。

由于化肥污染的特殊性，如結果的滯后性、主體的群體性和混同性、與其他污染的交叉重合性等特點，所以只有對化肥使用及其污染后果，包括使用數量、種類、時間、使用區域、化肥殘留量、污染種類、污染程度等進行全面、及時的監督和檢測，才能有效地對化肥污染進行預防和治理。我國目前雖然制定了《全國環境監測管理條例》和《全國環境監測報告制度》，但因其是由縣級以上環境保護部門對環境要素進行監測，目的在于掌握和評價環境質量，以致客觀上難以對化肥使用情況進行監測，主觀上也對此有所忽視，所以有必要建立專門的化肥使用環境監測制度。化肥使用環境監測宜由農業行政主管部門和環境保護行政主管部門聯合進行，因為農業行政主管部門對農業生產中的化肥使用情況較為熟悉，對化肥的不合理或過量施用進行調整和控制也需要其密切配合。農業行政主管部門主要監測本轄區內的化肥使用情況，環境保護行政主管部門主要監測因施用化肥造成的污染。各級人民政府應當根據監測結果，在自己的管轄范圍內采取必要的防治措施，如減少化肥施用量、改進化肥施用方式等。

（三）建立健全生產和施用有機肥的激勵引導機制

有機肥，在農村主要指含有大量生物物質、動植物殘體、排泄物、生物廢物等物質的緩效肥料，常用的農家肥主要包括人糞尿、廄肥、堆肥、漚肥、餅肥、草木灰、石灰、老墻土等。［18］在農業生產中提倡施用農家肥以代替化肥，是從源頭上杜絕化肥污染和實現農業可持續發展的最根本、有效的方法之一。但是，由于化肥施用方便、見效快捷，也因為受到重數量、輕質量的經濟增長方式和“高投入、高產出”發展理念的影響，農業生產者會更愿意選擇化肥甚至可能通過增加單位化肥的施用量以提高產量。因此，為了逐步提高農家肥在農業生產中的施用比例，甚至以農家肥代替化肥，大力發展生態農業，轉變農業增長方式，必須建立健全施用農家肥的激勵引導機制。

激勵引導機制應當是全方位和全過程的，包括土地、人員、技術、資金、產品等各方面，以及生產、存儲、收購、運輸、銷售等各環節。就目前狀況可以采取以下措施：⑴對生產或使用農家肥需要資金的，可以按產量或種植面積提供無息或貼息貸款；⑵對使用農家肥的生產者按照面積給予一定數額的財政補貼，尤其是對在基本農田中使用農家肥的，政府應制定綠色補貼規劃，由基層環保部門定期對基本農田的土壤環境狀況進行檢測，根據檢測結果對基本農田的承包經營者進行補貼；［19］⑶對完全使用農家肥生產的農產品給予一定的價格補貼，或者以較高價格實行保護性收購，以維持其銷售價格，同時又能鼓勵居民購買；⑷對農家肥的生產、運輸、銷售企業給予稅收減免優惠；實施檢測和認證制度，以提升產品的品牌知名度和美譽度，提升產品的附加值；⑸對完全使用農家肥生產的農產品，有關政府部門應主動為其辦理有機食品、綠色食品的認證，發放認證標志，且不應收取任何費用。

（四）改革施用化肥的保護制度

很長時期內，我國為了解決基本的溫飽問題，急于提高糧食產量，一直對農業生產者施用化肥規定了一定的保護措施，主要是對化肥的銷售實行最高限價制度，國家對化肥企業也是持鼓勵態度。這在解決基本溫飽之前有其合理性，然而在走向小康社會的今天卻顯得有點不合時宜，因為其既不符合居民追求高質量生活水平的需求，更與生態環境保護的目標背道而馳。所以，改革施用化肥的保護制度應當提上議事日程。筆者認為，應取消對化肥銷售的最高限價以及其他鼓勵性措施，從而通過市場機制引導農業生產者轉為使用農家肥，取而代之的是，可以對有機肥的銷售實行最高限價制度，以及對有機肥生產、運輸、銷售等企業給予更多制度上的優惠。

（五）明確農業化肥污染的法律責任

立法中規定的一系列禁止性或強制性義務條款需要在法律責任中得到相應的體現，［20］法律規定的義務才有切實的保障。明確農業化肥污染的法律責任，應當充分考慮化肥污染的特點，并結合污染造成的實際后果包括財產損害、生態損害等。責任形式可以多樣化，如可以強制責任人施用農家肥。責任種類主要是民事責任和行政責任，個別情況下可以考慮刑事責任。

追究化肥污染的民事責任首先應當建立具體可行的化肥污染損害評估制度，因為民事責任的一般要件之一就是損害，主要責任形式即賠償損失，確定損害是承擔民事責任的前提。筆者建議，可由環境保護部門和農業生產部門聯合設立的化肥施用監測機構負責化肥污染損害的評估。評估的主要依據包括化肥施用的方式方法、施用量、土壤或水體或空氣中的化肥殘留量或相關元素含量、土壤肥力的變化狀況等。

化肥污染的行政責任主體一般是因玩忽職守導致化肥污染發生的相關主管部門及其責任人員，而民事責任主體可能包括因不合理施用化肥導致發生環境污染，且主觀上存在過錯的化肥使用人；或因施用質量不合格的化肥導致發生環境污染，且主觀上存在過錯的使用人、生產者、運輸者、銷售者等。但是，由于化肥在農業生產中的特殊需要，在目前還不能完全被有機肥取代的情況下，化肥污染只有達到一定程度時農業生產者才需要承擔賠償責任，否則不利于農業生產。個別情況下，因故意造成重大化肥污染事故的，可以考慮追究3年以下有期徒刑等刑事責任。此外，農村生產者放棄使用農家肥又不加以適當處理，結果導致污染環境的，也應當承擔法律責任，這雖然不是直接的化肥污染責任，但卻是有利于促進農家肥使用的法律責任。

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（責任編輯：王秀艷）

China＇s Pollution Control System of the Agricultural Fertilizer

Ning Qingtong，Wang Lixiang

Chemical fertilizer is important agricultural materials，it is widely used in agricultural production of our country，but its effect on soil，water and other elements of the environment pollution and destruction cannot be ignored，on human health and food security has serious harm．China＇s current agricultural fertilizer pollution prevention legal system has many defects，legislation of compulsory and authority is insufficient，operability is not strong，the legal responsibility is not clear．For the effective containment of fertilizer pollution continues to deteriorate，China should improve the prevention and control of agricultural chemical fertilizer pollution legal system，perfect the relevant administrative system，build chemical fertilizer to use environmental dynamic monitoring system，the implementation of farmyard manure used to motivate and guide mechanism，aggrandizement fertilizer pollution legal liability．

agricultural production；pollution；pollution prevention

F301．24

A

1007－8207（2012）11－0074－06

2012－09－07

寧清同 （1963—），男，湖南攸縣人，海南大學法學院副院長，教授，法學碩士，研究方向為民法、環境與資源保護法；王麗香 （1976—），女，海南臨高人，海南大學法學院教師，研究方向為環境與資源保護法。

本文系中國行為法學學會2010年法學課題 “環境保護立法的新問題研究”的階段性成果，項目編號：2010學研103．