創(chuàng)新執(zhí)政方式推動轉型升級
——以廣東等地為例

□陳家剛

（中共廣東省委黨校，廣東廣州510053）

創(chuàng)新執(zhí)政方式推動轉型升級
——以廣東等地為例

□陳家剛

（中共廣東省委黨校，廣東廣州510053）

近年來，執(zhí)政方式創(chuàng)新為轉型升級提供了體制機制保障。由于中國共產黨在當代中國政治體制中的獨特地位，執(zhí)政方式創(chuàng)新具有非常重要的價值，它是建構創(chuàng)新型國家的一項重要內容。中央和地方在執(zhí)政方式的三個重要層面即組織體制、介入方式和運作層面進行了一些創(chuàng)新性探索。不僅能夠為轉型升級提供體制機制保障，也有助于社會經濟快速發(fā)展并煥發(fā)生機和活力。

執(zhí)政方式；執(zhí)政能力；轉型升級；創(chuàng)新型國家

黨的十六大報告指出：創(chuàng)新是一個民族進步的靈魂，是一個國家興旺發(fā)達的不竭動力，也是一個政黨永葆生機的源泉。黨的十七大報告提出了建設創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略目標。這意味著創(chuàng)新將成為一項系統(tǒng)工程，創(chuàng)新的領域將涵蓋國家建設的各個領域。不管是經濟領域、社會領域還是文化領域、政治領域，創(chuàng)新都將成為國家發(fā)展的又一大推動力。全方位的、系統(tǒng)性的創(chuàng)新戰(zhàn)略可以幫助我們國家成功應對各種危機和挑戰(zhàn)。

在國家創(chuàng)新體系建設當中，執(zhí)政方式①執(zhí)政方式的概念，一般認為是“政黨控制公共權力的途徑、手段和方法”，從狹義上來說，是指政黨以組織的形式控制公共權力；從廣義來說，也包括執(zhí)政黨的黨員掌握和運用公共權力的方式。本文在廣義上使用這一概念。創(chuàng)新與黨建創(chuàng)新一樣，都具有非常重要的價值。執(zhí)政方式創(chuàng)新對于提高黨的執(zhí)政能力具有非常重要的意義。在當前危機頻發(fā)的現實面前，執(zhí)政方式創(chuàng)新是黨和政府正確應對危機的一條重要路徑和一項根本保障，它有助于各級黨組織和政府機關貫徹落實科學發(fā)展觀，提高科學執(zhí)政能力，增強社會管理能力，有助于構建和諧社會。

中國共產黨在執(zhí)政方式的三個重要層面即組織體制、干部選拔任用方式和權力運作層面進行了一些創(chuàng)新性探索。這對于我國政府推動經濟轉型升級，推動社會經濟持續(xù)發(fā)展，意義重大而深遠。

一、組織體制層面的創(chuàng)新

⒈深圳綜合改革。2009年5月，《深圳市綜合配套改革總體方案》獲得國務院批準。深圳將把黨委部門之間、政府部門之間和黨委與政府部門之間職能重復或相近的部門進行整合，完善大部門體制，做到決策相對集中，執(zhí)行專業(yè)高效，監(jiān)督有力到位。這是組織體制改革方面的創(chuàng)新舉措，有利于精簡機構，降低行政成本，提高行政效能。

⒉佛山順德區(qū)“黨政大部制”改革。2009年9月順德進行大部制改革。與各地“行政大部制”改革不同，順德改制直指除人大、政協(xié)之外的黨政工群全套系統(tǒng)：工會、共青團、婦聯(lián)、工商聯(lián)、殘聯(lián)等群團組織，以及由廣東省、佛山市垂直管理的工商、地稅、質監(jiān)、藥監(jiān)、公安、國土、規(guī)劃、社保、氣象局九個部門，一并納入機構整合范圍，原來的41個機構被一次性精簡到16個。其中，政府部門由29個調整為10個，機構精簡近2／3；設置黨委機構6個，全部與政府機構合署辦公。部門實行首長負責制，類似于國外的組閣；決定重大事宜則由四套班子負責人和16個一把手召開黨政聯(lián)席會議，取代原來的書記會、常委會甚至全委會決策，推動黨政決策和管理的扁平化。“黨政大部制”改革是對黨的傳統(tǒng)執(zhí)政方式的一次重大變革。

二、干部選拔任用層面的創(chuàng)新

⒈廣東：首次公選鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。2009年4月，廣東省委組織部在全省范圍選拔了150名優(yōu)秀村黨組織書記擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部，從優(yōu)秀大學生村官中招錄了150名鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員。省委組織部同時提出，從2009年起，省級機關招錄公務員，一般要有一半以上的職位面向具有兩年以上基層一線工作經歷的人員招錄，并逐年提高比例；到2014年，省級機關除個別特殊崗位外，原則上都從具有兩年基層一線工作經歷的人員中招錄。這在廣東省尚屬首次。從長遠來看，這項長期的省級機關干部培養(yǎng)規(guī)劃將是一場推動廣東省、市級機關干部隊伍再造的浩大工程，將為推動農村基層科學發(fā)展、促進社會和諧穩(wěn)定提供堅強的組織保證。［1］

⒉浙江：推行官員任用“票決”全覆蓋。2009年5月，十二屆浙江省委常委會第七十二次會議首次用無記名投票的方式表決通過了56名擬任干部人選。這是浙江省委常委會首次以“票決制”替代以往的“議決制”來決定干部任用。至此，浙江實現了省、市、縣三級黨委常委會干部任用“票決制”全覆蓋。［2］中國科學社會主義學會副會長藍蔚青認為，從實行票決制的實踐來看，這一制度較好地處理了發(fā)揮常委會核心作用和擴大黨內民主的關系，有利于加強民主集中制建設，有利于增強干部選拔任用的透明度，在一定程度上改變了“少數人從少數人中選人”的現狀，對抑制“跑官要官”的不正之風、防止用人上的失察失誤，起到了積極作用。

⒊深圳：嘗試公推直選機關黨委書記。2009年5月15日，深圳市第一個“公推直選”并差額選舉的機關黨委書記在深圳市民政局誕生。在當日的深圳市民政局黨員代表大會上，約200名黨員從26位候選人中直接選出9位機關黨委委員和7位紀委委員，這26人分別進行競選演說并接受現場黨員的質詢。共有75人次參與了推薦提名，最終共有26人成為候選人站到臺上演說。與以往最多差額20%不同，由于采取了“公推”方式，差額率分別達到了55．6%和74．1%。在書記的選舉中，更是第一次采取了差額選舉。“公推直選”采用黨組推薦、聯(lián)名推薦、自薦和黨員直接選舉的方式選舉機關黨委委員、書記、副書記、紀委書記，作為一種擴大民主的選舉方式。［3］

⒋南京：公推直選社區(qū)黨委書記，擴大黨內基層民主。2009年8月，南京市363個城市社區(qū)通過“公推直選”的辦法，票決選出了包括黨委書記、副書記和委員在內的社區(qū)黨委班子，這些社區(qū)覆蓋了南京市近半城區(qū)人口。本次“公推直選”共有4562人報名參加，其中，黨員群眾聯(lián)名推薦和黨員個人自薦共3083人，占67．6%。在通過資格審查的4167人中，競爭書記職位的1100人，占26．4%。［4］這些選舉方式都是對黨管干部體制的一次重大創(chuàng)新，通過增加民主因素，來提高選人用人的科學性、公信力，來確保黨管干部的民主性、科學性，是對黨管干部體制的健全和完善。

⒌中組部：完善干部選拔任用程序，強化對干部任用工作的監(jiān)督。2010年3月，中組部出臺了《地方黨委常委會向全委會報告干部選拔任用工作并接受民主評議辦法（試行）》，對地方黨委選拔任用干部的程序作出了進一步的規(guī)范。2010年3月，中組部同時頒發(fā)了《黨政領導干部選拔任用工作有關事項報告辦法（試行）》、《市縣黨委書記履行干部選拔任用工作職責離任檢查辦法（試行）》、《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法（試行）》，上述四項監(jiān)督制度相互銜接配套，更是對黨政領導干部選拔任用工作的事前和事后監(jiān)督作出了進一步的約束。

三、權力運作層面的創(chuàng)新

⒈試點縣權公開，規(guī)范權力運作。2009年3月10日，中共中央紀律檢查委員會、中共中央組織部確定成都武侯、江蘇睢寧、河北成安為“縣委權力公開透明運行”試點縣區(qū)。一年半之后，3個試點縣區(qū)各自拿出了一份“縣委書記權力清單”。2010年11月中旬，中紀委、中組部聯(lián)合發(fā)布《關于開展縣委權力公開透明運行試點工作的意見》，在全國范圍內推動“縣權”改革的試點。［5］縣權公開的基本思路是：以限權為起點，以公開為手段，以事項透明、流程透明、責任透明為“分解動作”。這一改革雖然剛剛起步，但卻標志著基層政權改革已步入深水區(qū)。因為它意味著改革已經不再局限于“行政權力”，而是延伸到了“黨委權力”。它有利于避免因基層政權權力過分集中而導致的各種問題。

⒉創(chuàng)新干部監(jiān)督制度，規(guī)范干部履職行為。干部監(jiān)督制度創(chuàng)新是近年來干部管理制度創(chuàng)新的重點之一。這些創(chuàng)新主要可以分為兩類：一類是綜合性的監(jiān)督政策創(chuàng)新。如《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》（2010）、《中國共產黨巡視工作條例（試行）》（2009）、《國有企業(yè)領導人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》（2009）以及《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》（2009）等。另一類是專門性的監(jiān)督政策創(chuàng)新。如《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經濟責任審計規(guī)定》（2010）、《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》（2010）和《關于對配偶子女均已移居國（境）外的國家工作人員加強管理的暫行規(guī)定》（2010）等。這些政策創(chuàng)新有助于規(guī)范各級黨政干部的履職行為，推進科學執(zhí)政，民主執(zhí)政。

⒊創(chuàng)新信訪工作制度，維護社會和諧穩(wěn)定。2009年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳同時轉發(fā)了三個文件：《關于領導干部定期接待群眾來訪的意見》、《關于中央和國家機關定期組織干部下訪的意見》以及《關于把矛盾糾紛排查化解工作制度化的意見》。這三大文件的出臺既反映了當前社會問題尤其是基層社會問題日益突出，也凸顯了當前信訪工作對于維護社會和諧穩(wěn)定局面的重要性。信訪工作制度創(chuàng)新有利于領導干部切實做好信訪工作，為基層群眾分憂解憂，化解可能影響社會穩(wěn)定的風險。

四、執(zhí)政方式創(chuàng)新的空間與方向

中共廣東省委十屆八次全會《關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》指出，改革開放是加快轉型升級、建設幸福廣東的不竭動力。要堅持解放思想、先行先試、協(xié)調推進，率先形成有利于科學發(fā)展的體制機制，建立健全幸福廣東指標體系，加快完善內外聯(lián)動、互利共贏、安全高效的開放型經濟體系，形成廣東科學發(fā)展體制機制新優(yōu)勢。近年來的執(zhí)政方式創(chuàng)新已為轉型升級積累了一定的體制機制保障。但當前的創(chuàng)新還存在著范圍和程度等方面的局限。為執(zhí)政方式創(chuàng)新應該在一些領域繼續(xù)深入推進。

⒈組織層面：深入推進黨政大部制改革，建立高效政府。黨的十七大報告指出，加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調配合機制。按照這一要求，應精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調機構及其辦事機構，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題。統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機構設置，減少領導職數，嚴格控制編制。順德黨政大部制正是對十七大精神的貫徹與落實，不僅機構整合力度大，而且統(tǒng)籌了黨政群部門，更有利于解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題，更有利于降低執(zhí)政成本，提高執(zhí)政效率。中共廣東省委十屆八次全會通過了《關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中指出：要深化大部門體制改革和行政審批制度改革，健全行政運行程序和流程，推進行政績效管理，降低行政成本，提高行政效能。所以，順德大部制模式應該繼續(xù)深化推廣，在更廣闊的范圍內建設高效政府、廉潔政府，為轉型升級提供更良好的行政環(huán)境。

⒉人事方面：深化干部管理權力民主化，推進科學民主選人用人。黨的十六大報告指出，要擴大黨員和群眾對干部選拔任用的知情權、參與權、選擇權和監(jiān)督權。黨的十七大報告提出，規(guī)范干部任用提名制度，完善體現科學發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系，完善公開選拔、競爭上崗、差額選舉辦法。擴大干部管理工作的民主化，增強民主推薦、民主測評的科學性和真實性。加強干部選拔任用工作全過程監(jiān)督。這意味著干部管理權力的民主化也是一大發(fā)展方向。實際上，干部選拔任用的公示制度、民主測評制度、舉報監(jiān)督制度等已經逐步建立并實行，這也是干部管理權力運行民主化的重要體現?，F在重要的是如何在干部選拔任用表決中體現黨員和人民群眾的參與權和選擇權。所以，未來的制度創(chuàng)新將以擴大參與和強化選擇權為重點，無記名投票以及即時唱票等制度的實施和推廣將成為首要選擇。這不僅能夠為轉型升級提供更多、更優(yōu)秀的人才，也能夠為轉型升級提供更加充裕的人力資本。

⒊權力運作層面：推進權力明晰化，建設陽光政府。黨的十六大報告指出，認真推行政務公開制度。加強組織監(jiān)督和民主監(jiān)督，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。而政務公開的首要內容應該是權力公開。黨的十七大報告指出，確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行。近年來，盡管政務公開已經大大推進，黨務公開也已經提上議事日程，①《關于黨的基層組織實行黨務公開的意見》的出臺和黨委新聞發(fā)言人制度等，都是黨務公開的重要進展。但是權力公開還是需要通過制度創(chuàng)新予以深化推進的重要領域。縣權改革仍需深化。權力公開首先要明確權力，然后再將明晰的權力公布于眾，不僅要讓“每個機構、每個崗位都明確自己的職能，知道自己該干什么，不該干什么，可以干什么，不可以干什么”，［6］還要讓群眾明白無誤地理解權力清單的內容，知道其邊界所在。權力公開的制度創(chuàng)新將是一項系統(tǒng)工程，它有利于強化對黨政干部的監(jiān)督與管理，有利于黨政干部形成明確的權力與職責意識，知道有所為有所不為。黨政干部的權力有邊界，行為有邊界，才會廉潔奉公不損公，執(zhí)政為民不擾民。

總之，中央和地方各級黨組織都在執(zhí)政方式創(chuàng)新方面作出了重要探索。這些創(chuàng)新為轉型升級提供了體制機制保障。為了更好地推動轉型升級，執(zhí)政方式創(chuàng)新應該在一些領域繼續(xù)深入推進。一個更加高效、民主、透明的政府，將會有力推動轉型升級，建設幸福和諧美好的社會。

［1］周志坤．廣東首次公選鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，中國村官上升通道全面打開［N］．南方日報，2009－04－29．

［2］浙江改變“少數人選人”官員任用“票決”全覆蓋［N］．人民日報，2009－05－21．

［3］深圳嘗試公推直選機關黨委書記［EB／OL］．http：／／www．chinanews．com．cn／gn／news，2009－05－20．

［4］吳志剛．南京社區(qū)黨委“公推直選”試驗調查［N］．東方早報，2009－09－15．

［5］王維博．縣權改革：管住縣委書記［N］．中國新聞周刊，2010－12－16．

［6］陳朝宗．權力制約與權力監(jiān)督的制度創(chuàng)新研究［J］．福建行政學院學報，2008，（05）：38．

（責任編輯：牟春野）

On the Innovation of Governance，and Promoting the Transformation and Upgrading——As Guangdong and Other Places for Example

Chen Jiagang

In recent years，the innovation of governance supplies system and mechanisms protection to the transformation and upgrading．Since the Communist Party of China in the contemporary Chinese political system is in the unique position of ruling style，innovation has very important value，it is construction innovation country is one of the important content．Central and local governments in the ruling way three important aspects of the organizational system，intervention and operation level undertook a few exploration of innovation．Can not only provide system safeguard mechanism of transformation and upgrading，also contribute to the rapid development of the social economy and fresh vigor and vitality．

governance；ruling ability；upgrade；innovative country

D63－3

A

1007－8207（2012）11－0018－04

2012－07－13

陳家剛（1979—），男，安徽霍邱人，中共廣東省委黨校（廣東行政學院）行政學教研部副教授，法學博士，研究方向為執(zhí)政方式、人大制度、公共政策。

本文系國家社會科學基金項目“公共政策制定過程中的民意表達途徑研究”的階段性成果，項目編號：09CZZ020。