新時期我國地方效能型政府建設：問題、定位與進路

□何永珍

（中共遼源市委黨校，吉林遼源136200）

新時期我國地方效能型政府建設：問題、定位與進路

□何永珍

（中共遼源市委黨校，吉林遼源136200）

隨著我國行政體制改革的不斷深入，構建效能型政府已成為當務之急。在以科層制為核心構建起來的傳統公共管理模式之下，政府部門的行政運行成本之高、公共管理效能之低已經是不爭的事實，這一現象在各級地方政府部門體現得尤為明顯和突出。為此，需要進一步提高各級地方政府部門效能建設的能力及水平，切實按照“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效”的總體要求，緊緊圍繞著管理體制改革、運行機制創新、效能監督體系、自身能力建設等核心方面，多管齊下、多措并舉，全面、可持續地提高各級地方政府部門的行政能力水平、行政效率水平以及行政業績水平，從而推進地方效能型政府建設的進程。

地方政府；效能型政府；定位；進路

中共十七大提出要努力實現各級政府部門的根本性轉型，即從以往的以經濟為主體轉向以公共服務為主體。這一改革思路和要求在中共十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》以及《國務院機構改革方案》等諸多重要的綱領性文件中被進一步具體化和精細化。由此，我國全面開啟了新一輪自上而下的全局性行政體制改革的新篇章。在這一進程當中，各級地方政府部門無疑是重任在肩，同時也是責無旁貸。在這一新的背景和要求之下，建設效能型政府被已成為當務之急。這是各級地方政府部門進一步加快政府職能轉變的內在要求，也是進一步切實加強和不斷提高公共服務能力及公共管理水平的必然要求。

一、當前我國地方效能型政府建設的主要問題

隨著中國特色社會主義市場經濟體制的逐步建立，各級地方政府部門需要重新明確其角色和職責，進一步切實轉變地方政府職能和公共管理方式。即努力彌補市場缺陷，盡力規避“市場失靈”，同時高質高效地提供各種公共服務。也就是說，各級地方政府部門需要把工作的關注點和重心調整、轉移并落實到經濟調節、市場監管和社會管理等方面。不過，由于市場經濟發育尚不健全，加之政治體制改革相對滯后，致使各級地方政府部門的職能轉變一直沒有真正到位，這直接影響到了地方效能型政府建設進程并誘發了多種問題。歸結起來，主要有三個方面：

一是地方政府職能定位不甚明確。眾所周知，政府職能轉變與市場經濟改革不同步的問題一直存在。時至今日，各級政府部門越位、錯位和缺位等現象并沒有完全杜絕甚至是同時存續。盡管歷經多輪次行政體制改革的洗禮，但是各級地方政府部門管理職能的范疇過大和幅面過寬的問題仍未得到徹底改變。一些地方政部門仍然習慣于采取越位手段參與甚至直接介入到對企業和市場的管理過程當中，致使一些本應當是純粹的、自然而然的市場行為褪變為政府行為。這使得各級地方政府部門的行政管理成本和行政開支規模一直居高不下，公共管理效率低下、公共服務供給質量不高等現象都是其負面效應的具體表現。近些年來，一些地方政府部門企業化的不良傾向不減反增，甚至于一些地方行政領導的主要工作就是拉關系、跑項目、招商引資，由此各種名目、各類式樣的開發區層出不窮，地方政府部門的職能錯位情況已經十分嚴重，這不僅與市場經濟規則相背離，也與效能型政府建設的初衷漸行漸遠。同時，應當由各級地方政府部門切實承擔和履行的諸如提供公共服務、健全社會管理等職能一直沒有真正轉變到位。此外，由于對行政機構及其編制的設計與增減一直缺少全局性、法制性和系統性，使一些地方政府部門的設置及增減具有很大的盲目性、隨意性和短視性，導致地方政府部門之間職能交叉重復、職責趨同泛化，彼此之間奪權爭利、扯皮推諉等不良現象難以有效遏制。更為嚴重的是，其弱化了公共權力主體和公共利益主體應當切實負有的諸多責任，使地方政府部門的社會管理成本成倍增加，致使其公共行政效能一直處于低水平徘徊不前的尷尬境地。隨著國內外環境的巨大變遷以及國際競爭的日趨激烈，我國進一步切實提高政府效能，大力推進建設效能型政府已是當務之急。各級地方政府部門只有真正認同、真正理解和真正落實相關規則及規定，切實承擔和履行相關責任及義務，才能真正將依法行政、公正行政、透明行政的基本要求落到實處。

二是地方行政機關運作亟待規范。作為行政體制改革的重要組成部分之一，近些年來一些地方政府部門制定了各種各樣的工作制度、辦事指南和管理規范等，這些規定在日常的行政流程當中，由于針對性、可行性、規范性相對欠缺，加之相關人員的權限比較大，致使發揮關鍵作用的往往是一些所謂的“潛規則”。換言之，“官本位”思想的長期存續對地方行政機關的實際運作形成了重要影響，并且滋生和助長了官僚主義、長官意志等諸多不良風氣，加之一些地方公務員的公共服務意識十分淡漠，使正常的行政工作秩序和公共服務流程屢被擾亂。時至今日，地方行政機關的工作作風還是依靠紅頭文件和領導批示，造成了地方政府公共管理效能遲遲難以提高，對行政環境、投資環境、社會環境等諸多方面的持續的法制化、規范化、公正化形成了較大的負面影響和阻力。此外，由于制度設計和制度安排上的一些缺失，使地方政府的行政決策隨意性較大以及行政執行裁量權過大等問題一直沒有得到徹底根治。一些地方政府的公信力比較差，既沒有真正履行好其對轄區內各類企業的承諾，也沒有很好地兌現全心全意為人民服務的根本宗旨，這不僅會對整個社會信用體系的建立健全產生消極影響，還會對地方政府乃至整個政府系統的行政效能發揮形成較大的制約作用。

三是地方政府管理方式急需轉變。“重事前審批，輕日常管理”，這是我國政府管理方式的一大通病。由于管得過雜、過細且習慣于采取傳統的管理方法，既增加了地方政府及其公務員誘發腐敗的機會，還提高了全社會的治理成本。近年來，我國在大力建設信息化政府，不斷推進辦公自動化方面進步明顯，地方政府的行政辦公條件和模式發生了巨大改變，極大地推動了地方效能型政府建設。但各地方政府及其公務員對現代化行政辦公設備的使用意識和應用能力參差不齊，一些地方政府的公務員尤其是領導干部仍然固執于傳統的行政辦公方式，導致職務消費難以得到有效扼制，日常的行政開支一直居高不下，相對有限的地方財政收入與規模龐大的地方政府人員之間的矛盾不時突顯，使亂攤派、亂收費等違法亂紀現象至今屢禁不止，一些地方政府部門還慣于巧立名目大搞部門創收。這不僅嚴重侵奪了公共利益，還極大地損害了政府形象，進一步增加了行政成本和社會開支。此外，個別地方政府仍然抱有比較強烈的、急功近利式的政績觀念，熱衷于建設形象工程，習慣于大搞形式主義，極大地耗費了寶貴的人力、物力、財力和精力，導致基層社會和基層公務員的負擔比較沉重。

二、新時期我國地方效能型政府建設的基本定位

地方效能型政府是指各級各類地方政府公務員在實踐公共管理活動和提供公共服務的過程中，其所設定的行政目標、履行的行政職能、做出的行政業績、展現的行政效力、獲取的行政結果等與諸多行政管理要素之間的比對關系，即各級各類地方政府部門的行政投入與行政產出的最終比率關系。可以看出，地方效能型政府建設是一個包括了諸多要素和環節的巨大的系統工程，其中作為建設主體的地方政府公務員是主要因素之一，其是使地方政府效能發揮到最優程度的關鍵所在。為此，地方政府公務員必須在實踐公共管理活動和提供公共服務的過程中，真正樹立起“行政成本”與“行政效能”的基本理念，努力實現地方政府職能與地方行政目標的相統一，地方政府效能與地方行政管理要素的相對接，從而真正實現民主行政、公正行政、廉潔行政和高效行政。

從總體定位的角度而言，推進地方效能型政府建設，就必須從切實理順公共管理流程和不斷提高公共服務能力的新思路、新角度著手，建立健全地方政府公共權力運作的新機制，努力形成行政決策集中、行政執行高效、行政監督有力、行政成本集約的新格局與新局面，不斷夯實地方效能型政府建設的基礎。通過不斷建設能夠真正引領經濟社會可持續發展以及廣受社會公眾認同的公共行政業績的地方政府效能，從而為地方政府執政能力建設提供持續的制度保障。

從具體定位的角度而言，推進地方效能型政府建設，就必須實現建設目標、建設理念、建設主體、建設客體、建設手段、建設內容等諸多要素及環節的無縫對接，努力發揮建設主體的能動性和積極性，突出以人為本、以民文本的基本價值理念。為此，需要特別注意三個方面：其一，衡量地方效能型政府的標準問題。如前所述，行政效能涉及到諸多方面和內容，因此衡量地方政府行政效能大小的標準顯然不是唯一性的和單線性的。要綜合衡量地方政府實現行政目標的程度、發揮行政職能的程度、做出行政業績的程度、展現行政效力的程度以及獲取行政結果的程度，將經濟社會發展、組織自身發展和公眾滿意程度有效銜接起來，從而使社會性的價值判斷能夠真正引領和影響到地方效能型政府建設。其二，認識到地方效能型政府建設的多層次交叉問題。由于公共管理活動的性質和界域有所不同，公共服務的品類和對象有所差異，因此推進地方效能型政府建設顯然不能采取一刀切、一條線的原則。要從宏觀性政府效能和微觀性政府效能相結合的角度，在牢牢把握全局性政府效能不斷實現可持續提升的同時，努力實現局部性政府效能的不斷調整和創新。其三，必須對地方效能型政府建設進行綜合性評價。地方政府管理的龐雜性、系統性和特殊性，決定了地方政府的行政效能會具體體現在每一種行政職能、每一項行政工作和每一個行政環節當中。這意味著對地方效能型政府建設的評價必須是綜合性的，主要涉及到地方政府的行政目標是否切實可行、機構設置是否科學合理、組織調配是否順暢有效、政策舉措是否正確得當，以及行政效果是否積極明顯等等。

三、推進我國地方效能型政府建設的主要進路

伴隨著我國經濟社會的可持續發展進程，針對地方政府的公共權力過于集中、公共利益相對淡漠、行政效能普遍偏低等一系列棘手問題，必須合力而為，合理而為，多措并舉，多管齊下。具體而言：

第一，切實加快地方政府職能的轉變。按照科學化、規范化和法制化的基本原則，遵循精簡、統一、效能的總體思路，努力推進地方政府機構及人事改革進程，依法明確地方政府制定公共政策的主要依據以及開展公共管理活動的邊線界限。地方政府部門必須真正樹立起凡屬市場范疇的事務必需以市場法則為準繩予以解決，凡屬法律范疇的事務必需以法律途徑為抓手予以處理，凡屬社會范疇的事務必需以公共利益為依歸予以對待的價值理念。為此，一是要在促進地方政府行政決策的科學化和民主化、完善行政問責機制的同時，建立健全地方政府的責任管理機制；二是要實現地方政府工作重心和重點的逐步轉移，將其定位在依法借助公共權力、合理利用公共資源、切實加強公共事務管理、努力提高公共服務水平、進一步增進公共利益、促進我國經濟社會可持續發展上；三是要在推進行政審批制度改革、依法確定行政審批事項的同時，進一步簡化行政審批流程，明確行政審批標準，革新行政審批方式，以有效提高各級各類地方政府的公共管理水平和公共服務能力。

第二，借力市場競爭等新機制的作用。一些發達國家的公共管理實踐表明，將市場競爭等諸多新的機制引入到公共服務領域當中，不僅可以實現更加科學合理地利用公共資源的根本目的，還能夠極大地促進地方效能型政府建設。近年來，我國一些地方政府通過鼓勵和引入私營部門等新興市場力量，運用諸如招標、拍賣、承包、代理等市場方式介入公共服務領域，不僅取得了比較明顯的經濟和社會效益，還減少了行政開支，提高了行政效能及效果。在此，需要注意兩個方面：一方面，提供優質高效的公共服務必須與建立健全市場監管機制相結合；另一方面，努力發揮社會中介組織的積極作用是一個重要方向，由此可以較好地實現地方政府職能的逐步剝離、轉移和歸位，解決其錯位、越位和缺位的頑疾。

第三，推行扁平式組織結構新模式。引入和建設企業式的政府體制，將企業化的扁平式組織結構模式植入到地方政府管理體系當中，這已經被一些發達國家的政府機構證明是一種能夠推進效能型政府建設的有效方法。這就需要對我國長期以來實行的地方政府組織體系的層級架構予以大幅度的調整和整并，通過采取扁平式的政府組織層次，盡可能地減少行政組織層級，縮小其彼此之間的溝通距離和環節，從而有助于充分調動廣大基層政府公務員的工作積極性和主觀能動性。此外，通過推行和建立扁平式組織結構的新模式，還可以將企業化的人事制度引入到地方政府部門內部，從而建立起新型的地方政府人力資源開發機制，形成公正的人才選拔錄用機制、科學的績效管理評估機制、公平的獎懲機制和良性的公共責任機制。通過建立健全扁平式組織結構的新模式，還可以進一步優化地方政府的組織架構及工作手段，更好地實現其辦公自動化、管理信息化、服務現代化的目標，最大限度地提高地方政府的實際效能。

第四，進一步強化和落實績效管理。長期以來，我國地方政府部門及其公務員受困于過于嚴密的組織架構和繁瑣沉重的日常事務的雙重壓力，導致地方政府的行政開支過高、公共服務成本偏大，其行政效能難以得到有效提升，廣大基層政府公務員也因此喪失了應有的能動性、創造性和積極性。更為嚴重的是，官僚主義和形式主義不時泛起，腐敗現象有所抬頭，不僅加重了社會負擔，也加劇了地方政府部門與社會公眾的對立情緒和摩擦可能。通過實施績效管理，采取放松政府管制的方式，能夠在一定程度上改變上述情況。這就需要地方政府部門在依法明確其基本職能和職責的基礎上，確定行政組織及其公務員的具體績效指標，據此對其所完成的行政工作情況予以測度及評估，并形成客觀準確的綜合評價。需要指出的是，應當將建立健全社會核算體系與全面落實績效管理機制有效結合起來，尤其是將公共服務質量和公眾滿意程度等方面納入到地方效能型政府建設的視野當中。

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［5］張巖鴻．地方政府效能建設的實踐路徑及策略選擇［J］．特區實踐與理論，2009，（03）．

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（責任編輯：張雅光）

The Construction of Local Effective Government in China in New Period：Questions、Positioning、Approaches

He Yongzhen

With the continual development of the administrative restructuring，it has been put on the agenda and has gradually become imperative that we should construct an effective government．Under the traditional public administration uses bureaucracy mode as the core，the phenomenons of administrative operating cost is high while public management efficiency is low have been indisputable facts．This is obvious and outstanding in local levels．Therefore，there is a need for the local government departments to improve the ability and level of efficiency construction．More importantly，according to the basic spirit and overall requirement—code of conduct、coordinated operation、fairness and transparency、honesty and high efficiency，the government departments should closely revolve around the cores，such as the reform of the management system，the operation mechanism innovation，efficiency supervision system，own ability construction and sustainable improve the administrative ability level，administrative efficiency level as well as the administrative levels of performance of the local levels by multi－pronged approaches．Thus，the process of constructing local effective government can be promoted effectively．

local government；effective government；positioning；approaches

D630．1

A

1007－8207（2012）11－0014－04

2012－09－25

何永珍（1966—），女，吉林遼源人，中共遼源市委黨校講師，研究方向為公共管理理論與方法。