我國農村社區公共服務體系建設研究

□逯惠艷

（中共吉林省委黨校，吉林長春130012）

我國農村社區公共服務體系建設研究

□逯惠艷

（中共吉林省委黨校，吉林長春130012）

農村社區公共服務體系建設已作為政府管理的重要內容提到了政府工作日程當中。本文闡述了農村社區公共服務體系建設的必要性；分析了目前農村社區公共服務建設方面存在的主要問題；提出了建設農村社區公共服務體系必須發揮政府的主導作用以及構建以政府為主導的多元化農村公共物品供給體系等對策和建議。

農村社區；公共服務體系；政府主導

農村社區公共服務水平的高低，是衡量一個國家和地區農村經濟社會發展和城鄉協調發展水平的重要標志，也是全面推進社會主義新農村建設的關鍵所在。農村社區公共服務是地方政府為滿足農村農業發展和農民生產生活需要，以政府為主提供的具有一定非競爭性和非排他性的公共產品和服務。黨的十六屆五中全會提出了社會主義新農村建設的目標，即“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”，其內涵不僅包括基本生活設施，而且涉及農村公共設施、公共事業、公共福利、公共服務等多個領域。具體來說有：義務教育、優撫救濟、社會保障、社會治安、文化、衛生、體育等社會事業，同時還包括供水、供電、道路等公共設施以及生態環境建設、環境治理、公共科技資源、法律與行政等多項公共服務。這些公共服務相互影響、相互制約，構成了農村社區公共服務體系。而在加快城鄉區域統籌發展的關鍵時期，建設農村社區公共服務體系就顯得尤為重要。

一、農村社區公共服務體系建設的必要性

（一）建設新型農村社區公共服務體系是統籌城鄉發展、解決“三農”問題的必然選擇

改革開放以來，經濟飛速發展，人民群眾的物質文化生活得到了極大改善，但與經濟發展速度相比，我國農民的生活質量和生產環境與之并不同步。廣大農民還沒有完全享受到改革發展帶來的成果。近年來，雖然國家不斷加大惠農力度，取消了農業稅，對農民進行直接補貼，實施了新型農村合作醫療、免費義務教育和最低生活保障制度等，但農村的基礎設施和公共服務設施還很差，諸多因素促成政府對農村的歷史欠賬太多，使得農村的發展嚴重滯后于城市的發展。而基礎設施落后還帶來了農村二、三產業發展的滯后，農民文化教育水平的滯后，農民就業難、收入增長難、看病難、上學難等一系列問題。目前，隨著經濟的發展，國力的增強，政府財力的增強，解決“三農”問題，改善農民生產條件和生活環境，提高農民的物質文化生活水平，已迫在眉睫，因此，建設新型農村社區公共服務體系是破除城鄉“二元結構”，實現城鄉互動發展，從根本上解決農業、農村、農民問題的必然選擇。

（二）建設新型農村社區公共服務體系是全面實現小康社會戰略目標的必然選擇

我國制定了2020年全面實現小康的戰略目標。而要實現這一目標，就必須解決好農民問題，通過建設新型農村社區，使農民享受到改革發展的成果，享受到與城市居民一樣的待遇；使農民的生活質量、生活理念有一個根本性的改變。小康目標的內涵很豐富，它不僅是人們生活水平的提高，而且包括教育水平、文化素養和文明程度的提高。這同樣要求加快新型農村社區公共服務體系建設，通過完善農村各種公共服務和文化教育設施，全面提高廣大農民的受教育水平，全面提升廣大農民的素質。

（三）推進農村社區公共服務體系建設是新時期農民的期盼

隨著經濟的不斷發展，人們日益增長的公共產品和公共需求同公共產品和公共需求供給不足的矛盾日益突出。近年來，農村居民在教育、醫療、環境保護等方面的需求大幅度上升，其公共需求逐漸由生存型向生存發展型升級，公共需求呈現出了增長迅速、主體多元、結構復雜、需求多樣的特點。廣大農民的法律意識、參與意識不斷增強，思想觀念、生活方式逐漸轉變，他們渴望像城里人那樣豐富多彩地生活，渴望有醫療、教育、社會保障等服務。因此，只有加快農村社區公共服務體系建設，讓廣大農民參與其中，才能建成農村服務和管理網絡，才能不斷提高農民的生活質量。

（四）加強農村社區公共服務體系建設能夠推動基層民主發展，實現城鄉社會的有機融合

農村社區建設既有傳統社區的地域性、生產性和同質性等特點，也強調農村社區的功能，如公共服務職能，激發居民參與，整合社會資源，構建社區文化，倡導生態發展等，旨在實現與城市的平等對接，加強農民和基層政權的良性互動，為新農村建設提供重要平臺，為新農村發展提供基礎。農村社區公共服務體系建設能夠推動村民自治向居民自治的轉化，使基層民主自治更具廣泛性、適應性并充滿活力。因此，農村社區化將會更好地推進城鄉一體化，實現社會的有機團結和融合。［1］

二、我國農村社區公共服務體系建設存在的問題

近年來，我國農村社區公共服務建設已經在各地逐步展開，不僅擴大了公共財政覆蓋農村的范圍，也增加了財政對農業和農村發展的投入，但從總體來看，農村公共服務短缺的問題尚未從制度上得到根本解決。特別是與城市相比，農村社區的公共設施建設、義務教育、公共衛生、文化、體育和社會保障等都大大落后于城市，城鄉差別呈擴大趨勢；農村公共服務投資主體不明，供給不足，投入不多，城市與農村之間公共服務不均等現象仍比較突出。主要表現在：

（一）我國農村社區公共服務供給數量不足，服務體系不夠健全，質量不高

隨著農民收入水平的上升，人們已經不再滿足于過去吃飽、穿暖的“生存型”需求，而是逐漸提升為具有更高層次的“發展型”需求。然而，就目前城鄉社區建設的情況來看，公共服務供給遠遠不能滿足農村社區居民的需求。據統計，截止2010年底，全國40906個鄉鎮級行政區劃共有34121個文化站。［2］但一些公共服務的供給者在利益的驅使下還存在著腐敗的尋租行為，使得公共服務場所的質量出現了縮水現象，公共服務的功能由此也大打折扣。從總體上看，我國農村社區公共物品和服務供給的數量還相對不足，質量也較為低下，與廣大社區居民的需求還有一定的距離。

（二）我國農村社區公共服務供需結構失衡

農村社區公共服務的供給不僅在總量上短缺，而且在結構上也失衡。具體表現為，農村社區公共服務供給存在“兩重兩輕”現象：重“硬”輕“軟”、重“準”輕“純”。如看得見、摸得著的“硬”公共服務，關系到地方政府官員的政治利益，政府官員就比較熱衷，致使供給趨于過剩；而對一些“軟”公共服務，地方政府則缺乏積極性，往往會造成供給缺位。例如：在許多地方，農民仍然是求醫問藥難、求學求知難、享受文化生活難、渴盼科技服務難；有些地方還無法實現九年制義務教育，有的甚至出現了半文盲現象。據國家統計局的調查顯示，我國農村居民人均受教育年限為7．6年，比城鎮居民低3年。農村的小學和初中文化程度人口在總人口中占75%。而在4．8億農村勞動力中，小學文化程度和文盲、半文盲占40．31%，初中文化程度占48．07%，高中以上文化程度僅占11．62%，大專以上只有0．5%。

（三）我國城鄉社區公共服務供給差距巨大

在我國社區公共服務水平普遍偏低的情況下，城鄉內部發展也存在巨大差異，農村社區公共服務供給狀況明顯落后于城市，呈現出嚴重的城鄉二元結構局面。如我國城市低保制度的建立始于1997年前后，而農村低保則始于2004年前后，比城市晚了六到七年。此外，鄉村公路、供水、電話、電信的發展也相對落后。如在湖南省貧困縣城地區，有9279個村沒通自來水，占總村數的45%；有1164個村不通汽車，占總村數的5．6%；有107個村不通電話，占總村數的0．5%；有7303個村不通有線電視，占總村數的35．4%。［3］

（四）我國農村社區公共服務供給主體權責不明，效率低下

根據財政分權理論，中央政府主要負責全國性公共服務的提供，地方政府則負責地方性公共服務的提供。但實踐中，中央與地方政府在農村社區公共服務供給的責任劃分上不盡合理，鄉鎮政府的事權大于財權，承擔了許多應該由上級政府承擔的支出，這樣，無形中就將一部分本應由國家負擔的支出轉嫁給了農村居民。當前，為農村社區提供公共服務的事業單位、村民自治組織和民間機構等公共資源還未被充分調動，政府直接掌握的公共資源多被用于行政控制和各類達標活動或政績工程，有限的公共服務得不到合理利用，達不到幫助農民發展生產和改善生活質量的目的。

（五）對農村社區公共服務體系缺乏清晰的認識和規劃

我國關于農村社區建設的規劃還停留在原則和指導思想的層面，可操作性不強，缺乏具體細致的建設內容和順序，行政區劃往往不適合本地實際情況，造成了社區管理和服務因地域問題而產生不均衡的狀況。應該說，地方政府對農村社區公共服務的認知還處于初始階段，甚至有很多地方還處于空白狀態。大多數社區工作者對公共服務的認識還都停留在社區公共服務就是政府部門為社區居民提供服務所履行的職能與職責這一層面，片面地理解社區成員、社區各類組織、社區公共意識等物質性或意識形態因素來增強社區凝聚力的重要作用。社區公共服務項目商業性操作多，公益性操作少，社區公共服務發展的思路不清晰，缺乏長遠規劃和科學指導。另外，農村社區公共服務設施管理中的投資主體、經營管理、產權管理、財務管理等問題都未得到有效解決，其結果是出現了投入不足、產權不清、管理紊亂等現象，直接制約了農村社區公共服務水平和質量的提高。

三、構建農村社區公共服務體系的路徑選擇

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》（以下簡稱《十二五規劃綱要》）將“覆蓋城鄉居民的基本公共服務體系逐步完善”作為今后五年經濟社會發展的目標之一，這為構建科學的農村社區公共服務體系指明了方向。構建科學的農村社區公共服務體系是確保農村社區公共服務建設長期穩定發展的基礎，而科學的公共服務體系規劃又是確保這一體系有效性的關鍵。在新時期農村社區公共服務體系建設的關鍵階段，應該堅持基本公共服務均等化原則，依靠政府公共服務的強力支持，輔之以社會力量和相關政策的支持，著力建設以公共服務為中心的農村新社區。

（一）充分發揮政府在農村社區公共服務體系建設中的主導作用

1．重視農村公共服務體系建設，制定好農村公共服務發展規劃。要在思想上高度重視農村公共服務的長遠建設和發展，結合這一發展目標，明確各級政府在農村公共服務方面的職責和義務，建立中央、省、市縣、鄉和農村社區四位一體的農村公共服務體系。各級政府要制定與當地經濟社會發展規劃相銜接的農村公共服務體系建設規劃，并由上而下逐級細化，科學劃分各級政府公共服務的管理權限，以法律法規的形式規范中央和地方政府的權力范圍、權力運作方式、利益分配結構、責任和義務。要遵循責權配置相一致的原則，明確界定各級政府應提供哪些農村公共服務并賦予其相應的管理權力，真正做到財權與事權的統一。要制定和完善基本公共服務標準，各省級政府要有明確的考核規定，增強其針對性和可操作性。

2．界定農村公共服務的建設順序。要針對農村的實際情況，根據不同地區、不同階段發展水平的差異，合理確定公共服務覆蓋農村的優先順序，區分輕重緩急，突出服務重點，量力而行，循序漸進，從農民群眾最關心、最迫切、最直接的事情入手，在現有政策的基礎上，進一步提高新型農村合作醫療、免費義務教育和最低生活保障的標準。加強農村基礎設施建設，進一步擴大公共服務范圍，逐步形成與經濟社會發展水平相適應的農村公共服務發展格局。

3．深化農村綜合改革，提高鄉鎮政府的公共服務能力。要深化鄉鎮機構改革，優化基層資源配置，弱化鄉鎮經濟管理職能，強化社會管理和公共服務的職能，把鄉鎮政府的工作重點逐步轉移到為農村經濟發展創造良好環境、為農民提供更多的公共服務上來。進一步深化縣、鄉財政體制改革，合理下放財權，確保基層政府有穩定的收入來源，不斷提高鄉鎮政府的公共服務能力。

（二）政府應根據農村地區間的不同情況，采取不同的公共服務對策

在宏觀上，中央政府和地方政府應制定專門的、有關農村社區公共服務的法律、政策，建立農村社區公共服務領導機構，配備農村社區公共服務專業人員和農村社區公共服務的運行資金，研究農村社區公共服務發展理論，在全國范圍內或者一個地區對農村社區公共服務進行宏觀上的調控。中央制定相關的法律、政策，確定中央的領導機構和專業人員；地方要根據中央的安排確定該地區的法律、政策和領導機構，以協調農村社區公共服務的順利開展。在微觀上，在農村社區公共服務運行中，政府要根據不同的情況采取不同的對策，應該為貧困農村居民特別是欠發達地區的貧困農村居民提供強有力的有關生存的公共服務，保證這些地區的貧困農村居民能夠像其他一般農村居民那樣生活。在這部分公共服務上，要強調公民的權利和公平原則，政府對這部分公共服務的提供不能以這部分農村居民的貢獻和義務為基礎，而是一種政府行為，其資金來源不是通過收費等方式籌集，應把這部分資金開支列入中央政府和地方政府的財政開支。也就是說，這部分公共服務的模式是社會救助保障制度，市場在這個領域起不到調節作用，這類公共服務的運行完全由政府內部計劃調節，不引入市場競爭機制。

（三）構建以政府為主導的多元化農村公共物品供給體系

《十二五規劃綱要》提出，要“擴大公共財政覆蓋農村范圍，全面提高財政保障農村公共服務水平”，這為建立農村社區公共服務財政投入機制提供了可靠支撐。目前，農村社區公共服務建設出現財政困境的原因主要有兩個：一是事權與財權不一致造成的基層政府和農村社區公共服務的投入困境；二是農村稅費改革后基層政府尤其是鄉鎮政府財力大幅度下降。對此，應做好以下兩方面的工作：

⒈強化政府在農村公共服務中的投資主體地位。一要強化政府的投資主體地位，不斷加大對農村社區公共服務的投入力度。應按照中央的要求，建立健全各級財政對農村社區公共服務體系建設投入的穩定增長機制，真正做到財政新增教育、衛生、文化等事業經費主要用于農村，國家基本建設資金增量主要用于農村，政府征用土地出讓收益用于農村的比例明顯增加，保持農村公共基礎設施、社會事業發展和農民生活環境改善等方面的投入不斷增長。同時，還要重視制度化建設，將公共財政用于農村社區公共服務的支出以法律形式加以確定，明確各級政府在農村社區公共服務供給方面的財權和事權，建立一個有利于新農村建設的長效投入機制。二要加大財政對農村的轉移支付力度，增強基層政府的公共服務能力。財政資金轉移支付應當重點向縣鄉級政府傾斜特別是向欠發達地區的縣鄉政府傾斜，著力解決縣、鄉財政困難，增強基層政府為農村社區提供公共服務的能力。進一步完善轉移支付制度，增加一般性轉移支付，規范專項補助。中央財政目前正在增加對地方困難縣、鄉的補助，省、市地方政府也要進一步加大對基層的轉移支付力度，逐步增加基層財力，確保農村基本公共服務的有效供給。三要建立城鄉一體的公共服務供給機制，逐步實現農村公共服務均等化。在現階段，重點要在建立城鄉統一的義務教育體制、加快建立新型農村合作醫療制度、在全國范圍內初步建立農村最低生活保障制度、探索建立符合農村特點的養老保障制度、建立農民工基本公共服務供給制度等方面有所突破，以真正實現公共服務城鄉一體化，推動農村經濟社會的可持續發展。

⒉增加農村社區公共服務的多元供給主體。政府壟斷供給農村公共服務也存在“政府失靈”的問題，因而有必要進行供給主體的多元化創新，發揮社會領域多元主體的作用。社會領域供給主體主要有以下三種形式：首先是私人盈利組織。政府應允許一部分以盈利為目的的民營資本進入公共服務供給領域，在經濟和技術具備可行性的條件下，私人盈利組織就會有動力提供農村公共物品和服務，尤其是一部分準公共物品，如農村職業教育、農村水利灌溉系統、農村醫療、農村道路電網建設等，都可以通過收費的方式實現排他并可能盈利。其次是民間互助互益供給模式。這種供給模式適合區域性公共物品的供給，村民往往按照居住村落和血緣關系形成互助互益群體，共同出資修建小范圍內的公共物品，如農田水渠、水井等。由于出資是建立在互助、自愿的基礎上，那些不出資的人就很容易被排除在使用范圍之外。最后是民間公益性組織。有越來越多的民間非盈利性組織在道德動力的驅使下，自愿供給農村公共物品和服務，彌補了政府提供公共服務的不足。

（四）強化監督，切實加強農村社區公共服務資金、項目的績效管理

1．建立以公共服務為導向的縣鄉政府績效考核體系，不斷提高農村社區公共服務管理水平。應改革縣、鄉政府的績效考評機制，盡快建立縣鄉政府政績考核體系，科學確定政府績效評估的內容和指標體系，將社會發展指標、基本公共服務指標納入干部政績考核體系之中，以形成正確的政績導向，促使地方政府把工作重心由注重GDP和投資項目轉為重視農村公共服務管理，提高管理水平。

2．建立農村社區公共服務自下而上的決策機制，增強農村社區公共服務決策的科學性和有效性。應改革過去自上而下的決策機制，完善農村社區公共服務投資決策程序，建立起自下而上的、能真正體現農民需求意愿的決策機制和需求表達機制，將公共服務的選擇權交給需求者，讓農民參與到決策中來，在執行過程中形成政府與農民共同決策的模式。對于擬建的公共服務項目要進行充分的論證和可行性分析，或交村民代表大會、村民代表會議進行民主表決，讓農民充分表達自己的意愿。

3．強化對農村社區公共服務資金、項目的監督和管理，提高農村社區公共服務的質量和效率。農村社區公共服務短缺、低效甚至出現公共資金擠占、浪費現象，主要就是透明度、公開化不夠，缺乏必要的監督和制約。因此，要完善農村社區公共服務資金的使用和管理制度，對公共資金的使用情況進行全過程的管理和監督，增加資金使用的透明度。要建立責任追究制度，對資金使用情況進行有效約束，及時查處在公共服務方面損害農民利益的行為和相關人員。發揮財政、審計等部門的監督作用，確保公共財政資金的合理使用，做到專款專用，提高資金使用效率。同時，針對財政轉移支付資金和支農資金多部門、分散管理等問題，必須加強部門整合、資源整合和項目整合，合理有效地配置公共資源，發揮公共財政資金的整體功能和規模效益，以形成支持農業和農村發展的整體合力。

［1］項績權．農村社區建設：社會融合與治理轉型｛［J］．社會主義研究，2008，（02）．

［2］縱觀“十五”以來全國群眾文化業發展情況［EB／OL］．文化部網站，2008－08－25．

［3］中國網新聞中心［EB／OL］news．china．com．cn 2012－09－06

（責任編輯：高靜）

Public Service System of Rural Communities of China

Lu Huiyan

Rural community building has been on the government agenda as an important public service．This paper discusses the necessity of the public service system in rural communities；analysis of the main problems of the rural communities in the public service building；and suggests that we must play the leading role of government in the construction of public service system of rural communities，as well as build the a government－led diversification of rural public goods supply system．

rural communities；public service system；government－led

C916．2

A

1007－8207（2012）11－0010－04

2012－04－20

逯惠艷（1968－），女，吉林長春人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）應急管理教研部副教授，研究方向為公共管理。

本文系吉林省社科基金項目“新時期農村社區公共服務建設問題研究”的階段性成果，項目編號：2011B307。