群體性突發事件處理與信息公開

□ 王勇

（中央黨校，北京 100091）

群體性突發事件處理與信息公開

□ 王勇

（中央黨校，北京 100091）

群體性突發事件是一種復雜的社會現象。當前，我國群體性突發事件時有發生，給社會穩定帶來了極大的挑戰，因此，如何預防與處置群體性突發事件就顯得尤為重要。本文首先對群體性突發事件進行界定，并以對信息社會到來的分析作為鋪墊，闡述了處理群體性突發事件以及公開相關政府信息應該堅持的原則，繼而提出相關建議。以期引起人們對群體性突發事件及相關信息公開問題的重視。

群體性突發事件；政府信息公開；信息公開原則

一、群體性突發事件的界定與信息社會的到來

全球信息化是隨著社會經濟的發展悄然興起又迅速席卷全球的。人類的發展進入了信息社會時代，信息社會就是信息和知識將扮演主角的社會。［1］（p6）在信息社會，信息就像空氣和水一樣，不可缺少，在社會經濟生活中起到至關重要的作用。信息的價值只有在流動中才能體現出來，而流動起來的前提就是要將信息公開于社會。因此，政府在處理群體性突發事件中，及時公開信息，意義更為重大。

群體性突發事件主要是指某些利益要求相同或相近的群眾或個別群體、組織，在其利益受到損害或不能得到滿足時，為達到解決問題的目的，受人策動，經過醞釀，采取非法集會、游行，集體上訪，罷課、罷市、罷工，集體圍攻沖擊黨政機關、重點建設工程和其他要害部門，阻斷交通，集體械斗甚至采取打、砸、搶、燒等方式，造成社會秩序混亂，嚴重危害社會公共安全的突發性行為。

群體性突發事件的表現形式多種多樣。根據公安部的列舉，以下形式比較常見：人數較多的非法集會、游行、示威；嚴重影響社會穩定的罷工、罷課、罷市；非法組織的較大規模的聚集活動；聚眾圍堵、沖擊黨政機關；聚眾堵塞公共交通樞紐、交通干線，破壞公共交通秩序或者非法占據公共場所；聚眾哄搶國家倉庫、重點工程物資以及其他公私財產；較大規模的聚眾械斗等。［2］（p379）可以說，以上群體性突發事件有90%以上是因為群眾利益受到損害而引發的，而群眾利益受到損害主要是由某些地方的政策制定者和執行者造成的。從這個角度講，這些群體性突發事件的性質屬于人民內部矛盾。

盡管群體性突發事件大多是人民內部矛盾，但是，在一些群體性突發事件中，干部與群眾往往會發生激烈對抗。究其原因，固然與群體性突發事件的“去個性化”現象有關（即在群體性突發事件中，由于其本身是一種特殊的環境，身處在這種環境中，很多人常?！吧聿挥杉骸保嗟氖桥c對事件的處理不當有關。

處理群體性突發事件的方式、方法可謂多種多樣，但是，無論采取何種方法，其間，政府對有關問題及時發布信息是非常重要、不可或缺的環節。然而，讓政府及時公開信息，這看起來似乎簡單的事情，卻是很難做到的。

政府不能夠及時、全面、準確地公開政府信息，這是基于政府的穩定偏好，在我國尤其如此。在我國的法律傳統中，缺少的是權利觀念，而更多的是義務觀念。所以，在長達數千年的中國歷史上，暗箱操作、封閉信息是政府官員的一貫行為。即便是在新中國建立后的一個時期，法律虛無主義仍盛行，我國現行憲法條文關于公民基本權利的原則性宣言并不見得與西方的章句相去多遠。［3］（p9）在這種傳統及文化背景下， 讓政府公開信息是非常困難的。

然而，放眼世界，政府封鎖信息的時代已經一去不復返了。早在1766年，瑞典就出臺了《出版自由法》，該法確立了政府文件公開的原則，這是政府公開信息的立法先河，瑞典也因而成為世界上最早立法規定政府信息公開的國家。第二次世界大戰以后，市場經濟發達國家掀起了制定專門的政府文件公開法或政府信息自由法的立法高潮，至本世紀初，美國、法國、英國、荷蘭、丹麥、加拿大、澳大利亞、新西蘭、南非、意大利、俄羅斯、希臘、葡萄牙、愛爾蘭以及亞洲的日本、韓國、泰國等都先后進行了這方面的立法。

事實上，政府信息公開法律制度的出臺是社會發展到一定階段的必然產物。目前，在處理群體性突發事件中，鉗制輿情不僅會招致民眾反感，更會因信息封鎖在互聯網時代的無效性而引致謠言叢生，真相難辨，幾乎必然地激發和擴大群體性沖突。所以說，在我國，這不僅僅是一部法律的制定與運用問題，而是現實處理方法的必然要求。

二、群體性突發事件的處理與信息公開的原則

（一）及時處理，尋求合作，準確、全面地公開相關信息

19世紀的古典行政法是以“個人本位”為人文精神的，因此，政府與公民間的行為關系是一種命令與服從關系（大陸法系國家）或命令與控制關系（英美法系國家），行政行為是行政機關作為主權者對公民所作的最終命令。［4］所以，當時行政的目標就是管理，采用的手段是強制性的。20世紀以來的行政法是以 “社會本位”為人文精神的，公共利益與個人利益關系上的價值判斷是相互一致的。因此，政府與公民之間的行為關系是一種服務與合作的關系，行政行為是行政機關在公民的參與下所作的一種服務行為。［5］所以，行政的目標是服務，采用的手段更多是合作的方式。在此過程中，公開政府信息是合作的基礎。

群體性突發事件往往具有很強的突發性，常常是在意想不到的時間和地點突然爆發，來勢迅猛，影響巨大，對社會心理會產生強烈的震動，迫切需要黨和政府立刻采取果斷措施進行處理。但是，仔細分析群體性突發事件我們發現，這些事件從違法程度上看，大多屬于一般性違法，尚不屬于犯罪。之所以出現這些違法行為，是在群眾法律意識不強或因他們提出的問題長期不被重視、久拖不決而出于無奈的情況下發生的，往往不具有主觀故意性。所以，絕大多數群體性突發事件應視為治安性事件。至于在有些事件中出現的少數人的打、砸、搶、燒等嚴重違法犯罪行為，可以按照刑法的規定追究其刑事責任。但決不能因為有少數人出現犯罪行為而把整個群體性突發事件都定性為刑事案件，否則，只能進一步激化矛盾，也無助于矛盾的解決。所以，在處理群體性突發事件中，就如同處理一般的行政案件一樣，應該公開有關的信息，尋求合作。

在實踐中，針對群體性突發事件，如何及時、準確地公開政府信息是極為重要的，它對及時化解社會矛盾具有重要的指導意義。在信息社會，如果不在第一時間及時公開群體性突發事件的相關信息，那么，很快就會有各種小道消息通過互聯網鋪天蓋地襲來，這會混淆群眾視聽，影響事件的及時處理。事實上，很多群體性事件都是由小到大逐漸發展的。在事件發展之初，本可以得到控制，但由于處置不當，不注意合作，尤其是沒有及時公開真實信息，導致事件由小到大，不明真相的人就會借機發泄對社會的不滿。

所以，在處理群體性突發事件中，政府必須注意尋求合作并及時、準確、全面地公開相關信息，遵循全面公開相關信息為主，不公開為例外的原則。

（二）誠實信用原則

政府既要及時處理并公開與群體性突發事件有關的信息，更要保證所公開信息的真實性。也就是說，政府在公開群體性突發事件的信息方面，必須遵循誠實信用的原則。

誠實信用原則原為市場經濟條件下民事法律關系中最普遍、最基本的原則，它要求在處理當事人之間的利益關系時，要以誠實善良的態度行使權利，履行義務，不得損人利己。對于破壞該原則者要予以懲罰，遵循該原則者要予以保護，因此，誠實信用與信賴保護相連。誠實信用原則在行政機關處理行政事務中得以遵循，這是現代社會的重要特征。在我國，作為行政法律關系的行政機關和行政相對人，從法律所規定的內容上看，一方面，對于行政相對人不守誠信的行為，法律賦予了行政機關對之懲罰的權力；另一方面，對于政府不守誠信的行為，法律規定的卻比較少，行政相對人常常處于無能為力的境地。而實際上，政府擅自改變已做出的行政行為的社會危害性更大，常常會影響一系列已經確立的法律關系。針對群體性突發事件，如果政府不誠信，造成的后果則更為嚴重。

行政行為的效力是指行政行為所具有的公法效力，包括公定力、確定力、約束力、執行力。［6］（p348）政府一旦作出行政行為，就具有公定力、確定力、約束力、執行力。目前，我國正處于社會轉軌期和各種矛盾集中爆發期，同時，政府也正面臨著信任危機，在這一背景下，政府對其行為一旦不誠信，哪怕是善意的謊言，都會影響社會的穩定與和諧。所以，在處理群體性突發事件及公開相關信息時，必須恪守誠實信用原則。

（三）既合法又合理原則

合法性、合理性本是行政法的基本原則。我國行政法的基本原則可以歸納為兩個：行政合法性原則；行政合理性原則。［7］（p39）在群體性突發事件的處理及政府信息公開方面，必須遵循這兩項原則。

首先，處理群體性突發事件要按照法律的要求，遵循合法性原則。行政合法性原則是指行政權的設定、行使必須依據法律，符合法律，不得與法律相抵觸。具體而言，一是行政機關的職權必須由法律規定。在現代法治社會，法律授予的權力才是正當的公權力，行政權的取得和存在必須有法律依據，沒有法律依據的行政權從根本上說是一種非法的權力；二是行政權力的行使必須合法，越權無效。行政權力的行使要遵循一定的程序，不能超越行政主體的職權范圍，否則就是無效行權；三是行政授權、行政委托必須有法律依據，被授權和被委托組織只能在授權和委托的范圍內行使行政權力。在處理群體性突發事件時，要及時了解群眾的訴求，對合法的訴求要及時答復；對違法的訴求要當即斷然拒絕。這種做法都是合法性原則的具體運用。

其次，處理群體性突發事件要遵循合理性原則。行政合理性原則是基于行政自由裁量權的存在而產生的。即行政機關在處理具體事件的過程中，當法律規定的范圍內缺少詳細規定時，可以根據其合理的判斷，自由裁量決定作為或不作為以及如何作為。換言之，需要掌握法律的尺度并予以合理的判斷。具體而言，在處理群體性突發事件過程中，如果群眾的訴求合情合理，即便沒有法律規定，仍要盡可能地滿足群眾的要求；反之，對無理的要求決不能遷就。

（四）權責一致原則

職權與職責統一，這是行政機關行使職權的重要原則。行政機關的職權是一種公權力，是憲法、法律授予行政機關管理經濟和社會的權力，必須行使，不能放棄；同時，行政機關的職權從另一角度說就是職責，即職權與職責是統一的。放棄職權，不依法行使職權，就是不履行義務，就是失職，應該追究法律責任。而把職權等同于公民的權利，愿意行使就行使，不愿意行使就隨意擱置，也是錯誤的。因此，處理群體性突發事件，遵循權責一致原則是十分重要的。

首先，處理事件的主體必須具有一定的職權，對此，在我國《突發事件應對法》中已經賦予了行政機關緊急處置權。當然，群體性突發事件的類型多樣，涉及到的行政單位也許多個，也許一個。當涉及到多家單位時，要先成立處理群體性突發事件小組或者現場指揮部，賦予該小組必要的緊急處置權；當涉及到一家或以一家為主的單位時，該家單位應具有一定的處理權限。群體性突發事件處理完畢后，還要注意追究違法主體的責任，這是防止不再發生類似事件最為有效的做法，也是權責一致原則的要求。事實上，行政法的任務從某種意義上說，旨在控制和制裁行政違法和行政不當，行政違法和行政不當的法律后果便是由違法主體承擔行政責任。［8］（p414）所以，責任追究是法治的要求。

其次，在追究責任的范圍上，一般包括導致事件發生的責任、事件處置不當的責任兩方面。有的學者認為，單從行政責任上來說，包括“法律上的行政責任”和“道義上的行政責任”。［9］（p38）另外，對于觸犯刑律的，一定要追究刑事責任。

（五）救濟原則

在全國各地發生的群體性突發事件中，大量的是由于拖欠工資、非法集資、農民負擔、土地征用和城市拆遷補償問題等物質利益矛盾所引發的，物質利益受到損失的群體已成為群體性突發事件的主要參與群體。所以，群體性突發事件的最終解決往往都是伴隨著一定數額的金錢或物質救濟的。因而救濟原則是處理群體性突發事件必須遵循的又一重要原則。

從行政救濟的概念上說，行政救濟是行政相對人認為行政機關的行政行為使得自己合法權益受到損害，請求有關國家機關給予補救的法律制度的總稱。行政救濟制度可以實施對行政行為的糾正和監督，其功能體現在兩個方面：一是權利保護，即當行政相對人的合法權益受到行政機關行為的侵犯時，行政相對人可以通過行政復議、行政訴訟等途徑尋求救濟，獲得保護；二是監督行政，即行政救濟是國家有權機關根據憲法和法律的授權，通過解決具體行政爭議，監督行政機關依法行使行政職權。當然，監督行政也是保障公民個人自由的需要，［10］（p339）同時，它是監督公務員行使職權的重要途徑。

政府在具體的救濟信息公開方面，一定要及時全面，堅持原則性與靈活性相結合的原則。對合法的補償或賠償要求，要及時滿足；對非法的補償或賠償要求，要斷然拒絕，同時要曉之以理。當然，針對具體問題，除嚴格按照法律的要求處理以外，還要從人道主義的立場出發，適當補償并及時公開相關信息，告知公眾真相。這樣，不僅有助于解決問題，而且有助于教育廣大群眾，這也是提高公民法律意識的最好時機和做法。

三、群體性突發事件引發的思考

近年來，我國時有發生的群體性事件多因為某些政府工作人員漠視當事人的基本權利，處置粗暴，致使事件升級。在對群體性突發事件處理的過程中，基層政府常常因為舉措失當，擅用警力，封鎖信息，結果導致了其公信力的喪失，事態發展嚴重，往往都是在付出昂貴代價后事態才得以平息。但有些地方政府對群體性突發事件的處理卻收到了良好的效果。比如：2010年甘肅省隴西縣對學校發生的學生群體性心因反應事件的處理。該事件之所以收到了良好的處理效果，是因為地方政府做到了信息公開透明、輿論自由，至關重要的是尊重媒體監督的權利。

群體性事件的發生總會給人們帶來比事件本身更長遠、更深刻的教訓，基于此，需要分析事件產生的具體原因，努力革除事件顯現的深層次制度弊端，積極探索減少群體性突發事件發生的辦法。

（一）公開相關信息

隨著改革開放的不斷深入和對外開放程度的擴大，社會結構、經濟結構正在經歷著巨大而深刻的變化，經濟成分、經濟利益、社會生活方式、社會組織形式和價值觀念走向多元化，各種利益主體之間、新舊體制之間和新舊觀念之間的種種沖突日益凸顯，這樣，就可能引發群體性突發事件。筆者認為，無論發生何種群體性突發事件，政府公開必要的信息都是處理好群體性突發事件的關鍵。

（二）在事件的處置上，要依靠法律手段，建立適當的制度

目前，各類群體性突發事件的解決主要還是政治性解決，但社會最終需要的是法治健全這一最可靠的穩定器。對此，要分析群體性突發事件的特點，因地制宜，建立制度，通過制度解決問題。

群體性突發事件一般具有群體性、利益性、對抗性、突發性以及復雜性等特點，針對這些特點，需要有不同的應對手段。無論是對抗性問題還是利益性問題，都需要及時公開政府信息，積極引導媒體，抓住事件的主要矛盾，掌握主動。在這方面，應建立并完善有關制度，包括兩個層面：一是已有的制度存在不足，需要找出弊端，深化改革，完善發展；二是很多應有的制度并沒有建立起來，使得相關部門在處理群體性突發事件時法律依據不足，無章可循。

（三）研究群體性突發事件的新動向、新趨勢，探討解決問題的方法

在信息社會，尤其要探討如何正確公開必要的信息問題。從總體上來看，群體性突發事件往往是歷史問題與現實問題交織在一起，經濟利益訴求與謀求政治權益交織在一起，群眾正當的利益訴求與少數黨政干部的腐敗問題交織在一起，群眾的自發行為與境內外敵對勢力、敵對分子的插手利用交織在一起，這樣，對群體性突發事件處置稍有不慎，就可能釀成大的事端，危及全局的穩定。

近年來，群體性突發事件逐漸改變了過去那種結構松散、組織化程度低的狀態，開始向結構嚴密、組織化程度高的方向發展。群體性突發事件的組織分工越來越嚴密， 目的性、計劃性和步驟性越來越強。［11］（p46）對此，群體性突發事件發生后，當務之急是防止事態擴大蔓延，力求把問題解決在當時、當地，解決在人民內部和萌芽狀態。這就要求政府要不斷研究群體性突發事件，緊密跟蹤群體性突發事件，不僅要把事件處理情況及時公開，還要跟蹤公開后續信息，這是對群體性突發事件應持有的態度。

總之，作為最重要的信息資源的政府信息既是公眾了解政府行為的直接途徑，也是公眾監督政府行為的重要依據。政府在處理群體性突發事件時，信息公開具有及時向社會發布真實信息的功能，能夠防止虛假、小道消息滿天飛，防止混淆公眾視聽，影響事件的及時正確處理。各級政府要清楚地認識到，政府信息公開是政府機構通過法定形式和程序，主動將政府信息向社會公眾或依申請向特定的個人或組織公開的制度；認識到政府信息公開是現代政府的一項基本義務，同時也是現代社會公民的一項基本權利；［12］（p2）認識到實行政府信息公開，對于增加政府行政行為的透明度，維護政府高效、廉潔的良好形象，保障公民知情權，具有不可輕視的作用；更要認識到在處理群體性突發事件上，其功能是全方位的?？梢哉f，政府信息公開是處理群體性突發事件的重要武器。

［1］游五洋，陶青．信息化與未來中國［M］．中國社會科學出版社，2003．

［2］楊景宇等．中華人民共和國治安管理處罰法釋義［M］．中國市場出版社，2005．

［3］季衛東．法治秩序的建構［M］．中國政法大學出版社，1999．

［4］［5］葉必豐．現代行政行為的理念［M］．人大復印資料·憲法學、行政法學，2000，（01）：15．

［6］張載宇．行政法學要論［M］．漢林出版社，1977．

［7］應松年．行政法學教程［M］．中國政法大學出版社．1988．

［8］應松年．行政法學新論［M］．中國方正出版社，2004．

［9］魏海波，史宇航．行政管理學簡明辭典［M］．江蘇人民出版社，1986．

［10］王學輝，宋玉波等．行政權研究［M］．中國檢察出版社，2002．

［11］本書編寫組．預防與處置群體性事件黨政干部讀本［M］．人民日報出版社，2009．

［12］劉恒等．政府信息公開制度［M］．中國社會科學出版社，2004．

（責任編輯：高 靜）

On the Processing and Information Disclosure of Mass Unexpected Incident

Wang Yong

Mass unexpected incident is a complex social phenomenon．At present，China＇s mass unexpected incident occurs sometimes，posed a great challenge to social stability，therefore，how to prevent and handle mass incidents is particularly important．This paper first defines mass unexpected incident，and makes analysis of the arrival of the information society as a foreshadowing，in order to devote the principle of dealing with mass unexpected incident and information，and then makes relevant recommendations．This paper not only theoretically analyzed mass unexpected incident and government information disclosure，and related theory with practice，in order to arouse the awareness of the importance of mass unexpected incident and related information disclosure issues．

mass unexpected incident；government information disclosure；principles

D630．8

A

1007－8207（2012）11－0006－04

2012－09－11

王勇 （1970－），男，山東棗莊人，中央黨校政法部憲法行政法教研室主任，副教授，博士后，研究方向為憲法行政法。