改革不要迷信頂層設計

■余仲華

改革不要迷信頂層設計

■余仲華

最近有一些媒體在新聞報道中或一些單位在工作安排中忽然有了諸多關于頂層設計的話題或用詞，并有諸多人士將我國改革開放和未來發展寄希望于頂層設計，期望由頂層設計者來推進我國的改革開放事業和市場經濟建設進程。

追根溯源，頂層即樓之最頂部的建筑，故頂層設計最初應屬建筑工程領域中的名詞，后亦有所轉義。目前對頂層設計之最褒義或最科學的理解，認為它可屬系統工程領域里的專有名詞，大致是指總體規劃、總體設計、系統設計、長遠構想之類，但其實在系統科學或系統工程領域中一般不用此詞。“頂層設計”在中央文件中出現，首見于“十二五”規劃，后亦見于中央經濟工作會議。經濟學家吳敬璉也多次公開倡導頂層設計，而俞可平則特別提出政府創新需“頂層設計”和“基層探索”良性互動。但頂層設計不大好的意思即易滑入謀權、獨斷或壟斷甚至是計劃經濟的代名詞，即頂層設計總體而言是寄希望于人治而不屬于法治。

如果從系統科學的角度理解頂層設計提出者的初衷，或許還可接受，但其實“總體設計”或“系統設計”的提法都比“頂層設計”更好、更科學，含義更明確而無歧義。就中國國情來說，改革當然需要頂層設計的推動，但是，我們還是不要單純迷信頂層設計，相信設計者一定能設計出什么好的方案來。理由很簡單，頂層設計是一種決策或制度設計的辦法，但它作為人治的辦法，暗含有三個條件假設，而目前這三個條件很難同時得到有效的滿足。這三個條件假設是：

假設一：頂層設計者擁有足夠的信息。無論是從決策學還是從信息學的角度看，無論是從改革理論的科學性還是從改革實踐的復雜性分析，頂層設計者所需要的設計信息都是很難足夠獲得的，或說很難確保有足夠的信息用于其所從事的頂層設計。即使是改革開放的總設計師鄧小平，也不得不說改革開放要“摸著石頭過河”，亦即還需要人民在實踐中去創造改革的辦法或拓展改革的路徑，亦可見人民的創造實踐和基層的探索實踐之重要。

假設二：頂層設計者擁有足夠的能力。雖不便直接指稱頂層設計者的能力一定有問題，但從目前接觸或所看到的實際情況而論，有些頂層設計者的能力不能保證。不少頂層設計者能力不足以信賴，更何況是一哄而起的所謂“頂層設計者”呢，那更是“黃河之水天上來”而“間雜泥沙東流去”了。

假設三：頂層設計者能出于公心。我國治腐治貪，力度雖然越來越大，但有些官員仍然缺乏公共責任而前“腐”后繼、不絕如縷，而且集體腐敗時有曝出，制度漏洞不少，此種情勢有目共睹。在這樣的情況下，人們很難指望頂層設計者能出于公心去設計頂層的制度或方案。沒有科學的研究和調查，沒有民主的磋商機制和程序保障，沒有法治化的制度保證，沒有有效的規則約束，作為頂層設計者的“高層”官員，其公心是沒有任何辦法可以指望的。

以上三個假設，不是很容易就能得到滿足，即沒有太好的辦法保證頂層設計者一定是或一定能正確！更何況沒有公眾的參與和改革對象的理解，頂層設計的改革制度或方案如何得以推行呢？其實，改革既需要人民成功的實踐經驗作基礎，也需要成功的歷史經驗和國際經驗作借鑒，更需要平等的政治協商與公民或公民代表的有效辯論作保障。縱觀改革開放三十多年來的歷史，不僅改革的意愿來自人民，而且改革的實踐也來自基層，“頂層”只是順應人民的改革意愿，總結了基層的改革實踐，在作了必要的調查研究和科學提煉、系統提升后反過來指導實踐罷了。

現在的一些單位或部門或領導，都希望能從事頂層設計，這是個危險的信號，無非是借頂層設計而推行一套符合本單位、本部門甚至領導自身利益的一套東西或方案。頂層設計，作為一種方法不是不可使用，但容易誤入計劃經濟的故轍，借著頂層設計而謀計劃經濟職能、部門權力壟斷利益甚至是行撈個人好處之實。

其實，比頂層設計更好、更重要的方法是：一是本著實事求是的精神，按照具體問題具體分析的方法來做事，來解決改革中的諸多問題；二是本著民主的精神，確實地走群眾路線，尊重人民或基層的實踐創造，積極聽取群眾意見，認真聽取不同意見甚至是反對意見；三是本著系統科學的精神，綜合各方意見，按照科學決策、民主決策的程序辦事；四是本著法治的精神，按照規則和制度辦事，不要聽任某一領導或某些領導的個人意愿甚至是獨斷專行式的決策；五是本著平等的精神和開放的胸懷，積極開展有效的政治協商，認真吸取歷史上和國際上的成功經驗。因此，中國改革需要頂層設計的推動，但不能夠等待、迷信頂層設計，各行業需要在實際中探索前行。

（作者單位：中國人事科學研究院）