“村改居”后基層黨組織的現實困境與職能重構

張紅云

(臨沂大學 沂蒙文化研究院，山東 臨沂 276005)

“村改居”后基層黨組織的現實困境與職能重構

張紅云

(臨沂大學 沂蒙文化研究院，山東 臨沂 276005)

“村改居”后基層黨組織的準確定位和職能重構，是影響農村社區建設進程的關鍵因素，也是當前黨建工作面臨的一項新課題和新挑戰。農村社區黨組織在職能轉換、與社區內單位及兩新組織關系、自身建設、黨員管理教育等方面面臨種種困境。擺脫這些困境，實現黨組織職能重構的有效對策是:進行黨組織的職能轉換，構建與社區內單位“條塊結合、條塊互動”的管理模式，提升黨組織整體服務功能，加強組織和體制建設，構建黨員梯度管理模式。

“村改居”;基層黨組織;困境;職能重構;執政基礎

隨著城鄉一體化進程的加快，越來越多的傳統村落轉變為農村社區。黨的十七大明確提出“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”，［1］既強調了基層黨組織在農村社區建設中具有重要地位，也提出了農村社區建設的目標和要求。在改革開放的歷史新時期，面對新形勢、新問題，“村改居”后的基層黨組織如何擺脫現實困境，實現職能重構，有效發揮在農村社區建設中的重要作用，是影響農村社區建設發展進程的關鍵因素，也是當前黨建工作面臨的一項新課題和新挑戰。

一、“村改居”后基層黨組織的職能定位和作用

1.“村改居”后黨組織的職能定位。農村和城市社區黨組織應該定位于領導核心，［2］其絕對領導地位是不能動搖的。尤其在農村社區的過渡和發展初期，各種利益主體之間發生著劇烈的利益碰撞，要解決這些復雜的矛盾和糾紛，就必須發揮社區黨組織強有力的政治功能，建立維護各方利益的監督協調機制和保障體系，協調各方利益，疏導和化解各種矛盾，促進社區的和諧與穩定。但是，這并不意味著黨組織是社區事務的包攬者，它對社區主要是在思想、政治、組織上的領導。黨組織不能取代社區街道和居委會的作用，必須理順和協調好與行政機構、自治組織的關系。

“村改居”后，社區黨組織必須盡快實現從領導方式、工作職能、工作理念和工作目標等方面的全面轉換。農村基層黨組織的主要職責是搞好黨務工作和發展集體經濟，帶領群眾共同致富。而轉變為社區后，社區黨組織的主要職能轉變為搞好社區的全方位建設，尤其以調動人的積極性和促進人的全面發展，體現人文關懷為工作主旨。工作內容從抓管理為主轉向管理服務一起抓，為社區發展做好引導、協調和服務工作，樹立服務意識，通過大量的社區工作來贏得社區群眾的信任、支持和擁護。同時社區工作的目標也轉變為促進社區群眾的參與和自治，由代替人民當家作主轉向支持人民當家作主。

2.把握農村社區建設的政治和思想導向。在政治和思想上實現對社區群眾的正確引導和教育，抓好社區精神文明建設，是社區黨組織的又一項重要任務。社區黨組織作為社區工作的領導核心，必須保持堅定的政治立場和清醒的政治頭腦，確保黨的路線、方針、政策在農村社區的全面貫徹落實，并能將黨的理論路線和社區的具體實際密切結合，求真務實，腳踏實地，與干部群眾共謀社區發展。在領導社區建設的工作中，要堅持鄧小平理論和“三個代表”重要思想的指導，貫徹落實科學發展觀，用科學的理論教育和武裝群眾，使主流意識形態占據農村社區的主導地位。要將思想引導貫穿于社區的具體工作中，深入群眾，了解群眾，從群眾關心的熱點、難點問題著手，找準思想工作的切入點，在服務群眾中感化和教育群眾。在宣傳教育的方式上，要根據社區群眾的思想實際，寓教于樂，以靈活多樣的方式，在潛移默化中實現群眾思想的凈化和升華。

3.鞏固黨在農村的執政地位和執政基礎。隨著社會的急劇變革，傳統的社會整合機制發生了巨大變化，社區制成為農村新的整合趨勢。依托農村社區建設，鞏固黨的執政地位和執政基礎，實現農村的和諧與穩定，已成為社會的普遍共識和新的發展趨勢。但是，多種客觀情況決定了農村社區居民的心理更具復雜性，訴求更具多元化。一方面，伴隨社會的轉型，農村的利益格局、分配方式、生活方式等發生了根本變化，農村社會分層現象日趨明顯，農民的利益訴求、價值觀念日趨多樣化。而社會分配不公、城鄉差距拉大等現象，使許多農民出現心理失衡，對政府和社會產生不滿，對黨的執政水平和能力產生質疑。另一方面，隨著城市化進程的加快，農村居民在較短的時間內轉變為社區居民，他們的心理、生活方式、生活習慣與城市的生活方式和生活習慣還不相適應，認同感和歸屬感不強。加上失去土地后，對新的利益分配格局、社會保障等問題心存疑慮，甚至不滿。農村社區居民的這些負面心理和情緒如果得不到及時疏導和解決，經濟和心理訴求不能逐步得以滿足，長此以往，勢必會削弱黨在農村的執政基礎，動搖黨在農村的執政地位。因此，要高度重視和鞏固黨在社會基層的執政地位，在社區中形成強大的滲透力、影響力、控制力。［3］農村社區黨組織，必須抓住農村社區建設剛剛起步的有利契機，把握農村社區建設的內在規律和特點，了解社區居民的心理變化和思想特征，掌握新情況，解決新問題，密切黨群關系，充分發揮在鞏固黨的農村基層執政基礎和執政地位、構建和諧農村社區中的關鍵作用。

二、“村改居”后基層黨組織的現實困境

1.職能轉換不到位，工作對象和范圍界定模糊。對小區居民進行服務、引導、教育和管理是社區黨建工作的重點和中心，也是社區黨建與農村黨建在質上的根本區別。［4］但一些農村社區黨組織存在行政村管理的慣性，工作職能沒有及時進行重新調整和定位，工作重點和中心的轉換缺乏主動性。有的社區黨組織甚至仍然保留著行政村的組織體系，工作的主要職責仍然是管理集體經濟，行政指令性地控制和掌管居民事務，缺乏服務社區居民的工作意識，存在比較嚴重的官本位現象。

由于農村社區大多處于城鄉結合部，是以租賃為主的流動人口自發型聚居區，有些社區內流動人口的數量甚至超過原有的村民。他們存在來源復雜、就業方向多元化等特征，許多方面與本地人存在差異，摩擦和沖突難以避免，給社區管理帶來了難度。而當前的大多數社區黨組織對社區和黨員的管理僅限于原來的村民，大量流動人口基本處于失控狀態。原有的居民依托原有集體資源享有較好的集體福利，相互間及與社區組織間的關系不斷強化，而與社區內其他居民由于缺乏歷史交往以及現實交往的迫切需要，難以相互融入，這也在一定程度上影響了社區管理和服務對象的全面性，削弱了社區黨組織對整個社區居民和社區組織資源的凝聚力和領導核心作用。

2.黨組織與駐社區單位黨組織存在分離與對立。行政體系中的條塊沖突反映在黨的基層組織關系上為社區黨組織與社區內單位的二元對立。［5］雖然多數農村社區都建立了黨建工作聯席會，為社區黨組織與社區內單位黨組織的信息溝通、經驗交流、工作協調提供了平臺，但在實際工作中聯席會形同虛設。這種組織形式是以單方面取得單位黨組織對社區黨建的支持為目的，功能單一，沒有確立雙向服務意識，并沒有建立起有效的雙邊互動與雙向協作機制等。［6］社區黨組織只強調社區內單位對社區的貢獻，而對其工作關心不夠，服務意識淡薄，這就一定程度上挫傷了社區單位參與社區工作的積極性，甚至產生抵觸情緒。而聯席會由于召開過少或不及時，在促進雙方溝通交流、協調解決雙方意見分歧或矛盾以及整合社區資源、共駐共建中沒有發揮應有的作用。因此，社區黨組織與駐社區單位黨組織之間仍然存在實質的分離與對立，沒有真正實現“社區資源共享，精神文明共創，社會事務共管，社會穩定共?！?。

3.農村社區內兩新組織存在黨建空白。市場經濟的快速發展必然會催生各類新經濟組織和社會組織的產生。農村社區內兩新組織存在不斷增長的勢頭，而社區黨組織由于對形勢估計不足、應對不力、措施跟不上，致使不少兩新組織出現黨建空白點，嚴重影響了黨組織的覆蓋面，削弱了黨的執政基礎。兩新組織所體現的新經濟形式、就業格局、分配方式，以及新的價值理念、思維方式等直接影響著社區群眾，而隨著這類組織的日益增多，對社區的影響必然越來越大。因此，該領域的群眾工作必須引起高度重視。黨組織建設如果跟不上形勢發展，大力加強在兩新組織中的政治、組織和思想滲透，就會面臨喪失群眾，喪失陣地的危險。

4.黨組織的思維觀念和工作方式陳舊，干部隊伍素質有待提高。隨著社會轉型的逐步實現，農村社區黨組織的職能和任務更加繁重，原有的單純行政型的思維觀念和工作模式，已無法適應新形勢發展的需要，不能滿足社區群眾越來越高的期望和要求。事實上，在一些農村社區黨組織仍然存在明顯的行政化傾向，社區工作依靠行政力量來推進，自主自治的社區建設理念淡薄，等要靠思想嚴重，經費等著上級調撥，工作等著上級安排，遇到難題一級級往上推。而黨組織的行政化工作理念勢必會抑制群眾的參與意愿和熱情，不利于社區和居民個體自主性的培育，一定程度上背離了推動社區自治的社區建設目標。另外，社區黨組織干部隊伍的觀念需要轉變，素質有待提高。農村社區的干部大多是由原行政村干部過渡而來，他們原有的思維方式、工作理念已不能適應社區建設的要求，需要進一步充實、更新和提升。

5.黨組織的自身建設不足，黨員管理教育不力。社區黨組織對社區建設承擔著領導、指導、整合、協調等多重職能，黨組織要適應社區建設和發展的形勢和要求，就必須加強自身建設。而當前的多數社區黨組織，無論在組織建設方面還是體制建設方面都存在相對滯后的現象，亟待按照社區發展的客觀要求進行調整和完善。而在社區黨員管理教育方面，存在管理不力，黨組織生活流于形式，缺乏實效的現象。主要原因是:一方面，由于農村社區外來流動人口和外出謀生居民較多，黨員組織關系相對復雜，必然會加大黨員管理的難度，致使社區黨組織難以完全掌握本社區的黨員，尤其是流動黨員的情況，難以有效開展組織生活，對黨員進行管理和教育。另一方面，市場經濟意識沖淡了部分黨員的組織觀念，他們怕影響生意和工作，不主動聯系和參與組織生活。還有部分黨員對黨組織的利益期望值較高，一旦無法實現就在心理上產生對黨組織的疏離感，對黨組織生活十分冷淡，甚至有意逃避。即使在一些農村社區開展了正常的組織生活，也只是流于形式，走過場，組織生活內容單調枯燥，不能調動起黨員的參與熱情，不能有效發揮對黨員進行思想教育，提高黨的凝聚力、向心力的作用。總之，農村社區黨員管理教育的機制、發揮黨員先鋒模范作用的激勵機制等亟待進一步完善。

三、“村改居”后實現基層黨組織職能重構的對策與建議

1.實現社區黨組織的職能轉換，明確界定工作對象和范圍。明確認識職能是做好工作的根本前提?！按甯木印焙蠡鶎狱h組織必須盡快實現角色轉換，將職能定位于為對社區居民的服務、引導、教育和管理。要在意識上、組織體系上、工作方式上積極主動地進行調整，以適應農村社區建設的新形勢、新特點和新要求。同時，農村社區黨組織必須改變狹隘的思想意識，放遠眼光、拓展思路，增強大局意識，將整個農村社區的所有居民都納入服務和管理的范圍，尤其是要從心理上接納社區內的外來人口，為他們提供和其他居民同樣的服務，進行同樣的管理。要采取各種方式，利用各種平臺，促進社區原有居民和外來居民的交流溝通，營造相互理解、相互包容、和諧相處的良好氛圍，充分發揮社區黨組織對整個社區居民和社區組織資源的凝聚力和領導核心作用。

2.社區黨組織和社區內單位構建“條塊結合、條塊互動”的管理模式，形成共建合力。構建“條塊結合、條塊互動”的網絡化管理模式，是改變社區黨組織和社區內單位條塊分割、二元對立局面的根本途徑，是充分調動大家參與社區建設的積極性、實現社區資源共享共建的重要舉措。

在共建的具體形式上，以雙方共同利益為基礎，以已有的黨建工作聯席會為平臺，雙方通過溝通和協調，確定共建項目，并簽訂共建責任保證書，對共建項目實行目標管理責任制。通過共建項目的推進，培養和不斷增強“社區是我家，共建靠大家”的合作意識。社區黨組織要盡力為社區內單位的發展提供便利，做好服務，搭建單位與居民之間交流互動平臺，增進相互信任，形成利益共贏、和諧向上的良好氛圍。社區內單位黨組織應建立督促本單位黨員服務社區的激勵機制;盡最大能力在人力、物力、財力上為社區建設和發展提供支持和幫助;主動配合社區黨組織，幫助解決社區內富裕勞動力和下崗職工的就業問題。這樣，通過建立雙方溝通協作、共享共建的有效機制，最大限度地調動起社區建設的有利因素，實現社區資源的有效運用和優化配置，保證了農村社區快速而良性的發展。

3.加強兩新組織的黨建工作，實現黨組織的全面覆蓋。隨著社會的轉型和市場經濟的發展，社區內新經濟組織和新社會組織大量出現，如何實現對兩新組織的組織整合和有效管理，是擺在社區黨組織面前的一項新任務。要針對這類組織的具體情況，查漏補缺，填補黨建工作的空白點，最大程度地擴大黨組織的社會覆蓋面。在有黨員無黨組織的單位盡快建立黨組織;在有黨組織無組織活動的單位督促開展正常的組織活動;在無黨員的單位積極培養、發展先進分子入黨，逐步擴大黨的力量，進而建立起黨組織。

4.增強黨組織的服務意識，提升整體服務功能。服務社區是農村社區黨組織新的職能定位，是社區黨組織的核心工作，是黨組織的凝聚力、號召力和戰斗力的重要體現。每個黨員干部都應當牢固樹立服務意識，把是否為群眾帶來利益、群眾是否滿意作為衡量工作好壞的唯一標準。在具體實踐中，應注重以下幾個方面:第一，要建立規范的聽取民意、疏通民情的常規制度。可以建立社區居民家訪制度，定期對社區內的困難戶、重點戶、特殊戶進行看望和慰問，幫助解決實際困難;建立群眾來信來訪制度，聽取群眾的意見和建議，接受群眾的批評和監督，力求使矛盾化解在萌芽狀態。第二，建立健全各類社區服務組織，著力構建覆蓋全體居民的社會福利、社會救助、社會保障體系。通過在社區醫療、警務、物業等常設服務機構基礎上，組織志愿者和義工服務隊等，不斷拓展服務網絡;通過增加再就業服務及面向老人、兒童、低收入者等特殊群體的服務等便民利民服務項目，不斷拓寬服務內容。第三，努力打造融宣傳教育和文化娛樂于一體的社區文化服務體系。社區文化是社區群眾的群體意識、價值觀念、生活方式等的綜合體現，承載著宣傳教育和文化娛樂的雙重功能。農村社區黨組織要根據本社區的特點，利用社區文化資源，組織群眾開展生動活潑、健康向上的文化活動，普及宣傳中國特色社會主義理論體系，積極倡導科學文明的生活方式、正確的價值觀和人生觀，大力宣揚社會公德和家庭美德，寓教于樂，努力營造文明和諧的社區文化氛圍。

5.加強農村社區黨組織的組織和體制建設。加強農村社區黨組織的組織和體制建設，是提高黨組織凝聚力、影響力、滲透力和戰斗力的根本保證。

在組織建設方面，首先，要加強黨組織自身的建設。通過完善民主政治制度、強化組織學習和實踐，使社區黨組織成為充滿生機活力的、堅強的戰斗堡壘。其次，要加強社區干部隊伍建設。針對社區干部整體素質偏低的現狀，加大管理與培訓的力度，同時補充一批高學歷、高素質的年輕干部到社區管理隊伍中來。再次，要加強社區黨員隊伍建設，通過建立適合本社區的黨員管理制度，加強對社區黨員尤其是流動黨員的管理，以充分發揮黨員在社區群眾中的模范帶頭作用。這樣，在堅持黨要管黨和黨要管干部的原則下，通過加強社區黨組織建設，就可以大大提高社區黨組織的凝聚力和戰斗力，有助于農村社區建設快速穩步推進。

在體制建設方面，首先，要堅持黨組織管理體制改革，使傳統的單向垂直管理體制向多向網絡型轉變，使高度集中的黨政權力走向平權、放權、分權，以適應農村社區發展的新特征、新要求。社區黨組織與居委會、街道黨工委要職權分明、各司其職、相互配合，在服務于社區建設的共同目標下，形成合力共建農村社區。其次，要健全農村社區黨組織的工作制度和運行機制，以保障黨組織對社區的規范管理和合法運行。要允許各居委會黨組織根據各自的具體實際進行變通，體現自身特色，以更有利于本社區的建設和發展。

6.構建梯度管理模式，加大黨員管理力度。為有效實現對社區黨員的管理，可以構建梯度管理模式，根據人員類型進行分類管理。社區的黨總支作為社區黨組織的領導核心，可以下設若干個黨支部，各支部書記由總支委員兼任。黨支部可建在原行政村上，但一般以人員類型劃分為主，如建立在職黨員黨支部、流動黨員黨支部、離退休黨員黨支部等。這樣，一方面，黨支部的工作更具針對性，可以實現對本支部黨員更有效的管理、教育和監督。另一方面，有助于黨員之間的溝通和協作，發揮各支部特長和優勢，通過創建各類載體，積極服務社區居民。

各黨支部在具體的管理措施上，要根據黨員群體的不同實際和特點，積極創新，不斷探求新辦法、新模式。例如，對于在職黨員，要與其單位建立共管共建機制，實行彈性的、人性化的管理模式，在保證其單位正常工作和正常休息的前提下，充分發揮其在社區建設和各項管理事務中的模范先鋒作用;對于流動黨員，可以針對該群體的特殊情況，在社區建立流動黨員聯絡站和流動黨員黨支部，專門負責其監督、管理和教育。為克服時間空間等障礙因素，及時便捷地聯絡和管理，可以通過建立流動黨員電子檔案和網絡信息管理平臺等方式，保證不讓一個黨員游離于黨組織之外，增強黨的凝聚力、向心力和戰斗力。

［1］胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告［N］.人民日報，2007－10－25.

［2］王乃波.關于基層黨建工作新格局的思考［J］.學習與研究，2004，(5).

［3］王世誼.當代中國基層黨建問題新論［M］.北京:中央文獻出版社，2004:2.

［4］劉文羅.村改居后社區黨建工作面臨的主要問題與對策［J］.中共濟南市委黨校學報，2009，(1).

［5］中國城市社區黨建研究課題組.中國城市社區黨建［M］.上海:上海人民出版社，2000:25.

［6］劉冀媛.單位黨建和社區黨建互動初探［J］.中央社會主義學院學報，2005，(6).

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1002－7408(2012)09－0025－03

張紅云(1971－)，女，山東臨沂人，臨沂大學沂蒙文化研究院副教授，研究員，主要從事黨建和中國特色社會主義理論和實踐研究。

【責任編輯:宇 輝】