改革開放以來鄧小平對優化城鄉結構的探索

李學林，歐陽飛翔，周澤南

(西南石油大學 政治學院，成都 610500)

改革開放以來鄧小平對優化城鄉結構的探索

李學林，歐陽飛翔，周澤南

(西南石油大學 政治學院，成都 610500)

改革開放以來，鄧小平積極探索優化城鄉結構的途徑。他在解決城鄉關系問題上提出了一系列改革主張與措施，包括在農業改革中重構工農業的互動關系，推動城鄉平衡發展;大力扶持鄉鎮企業的發展，推動我國農村地區的城市化進程;以市場為載體，推動城鄉之間人口、資源的合理流動;重視城鄉政策的調整，為優化城鄉結構提供行為準則等。這些主張和措施對于打破城鄉分割，形成合理的城鄉新格局起到了關鍵性的推動作用。

鄧小平;城鄉結構;市場經濟體制;鄉鎮企業;城鄉政策

自上世紀50年代開始，中國開始實行城鄉分治的體制。一方面，以工業品和農產品價格之間的“剪刀差”為工業化積累資金，造成城鄉之間的經濟水平的差距進一步拉大;另一方面，城鄉分離的社會經濟體制與城鄉戶籍制度壁壘的形成，不僅導致城鄉在資源配置上嚴重不合理，而且阻礙了農村人口的轉移，導致農村的社會福利體系和公共服務指標遠遠低于城市，使我國社會逐漸走向了城鄉二元結構。

鄧小平深刻地認識到打破城鄉分治局面的必要性。改革開放以后，他主張通過發展生產力來推進農村改革，進一步調整農業政策與城市政策。他在解決城鄉關系問題上提出了一系列改革主張與措施。

一、在農業改革中重構工農業的互動關系，推動城鄉平衡發展

改革開放之前，中國現代工業體系的建立在很大程度上是得益于自1953年起實行的農產品統購統銷政策。這種以工農業產品價格“剪刀差”為核心的政策，在讓農民失去對農產品等資源的定價與支配等權利的情況下，通過人為壓低農產品價格、抬高工業品價格的做法，使農產品的一部分價值事實上轉移到工業利潤中，保證了農村能從多方面支持高投資、高速度的工業化計劃。于是，我國農業實際上充當了為工業化提供資金的中堅力量。資源配置高度集中的工業化浪潮，在工業化實現了高速發展的同時，卻使農業遭受了前所未有的打擊。與1957年相比較，1977年“勞均糧食產量由1030公斤降低到962公斤”，“勞均凈產值由 355 元下降為 317 元”。［1］

工業生產與農業生產之間的關系，構成了城鄉互動關系的經濟基礎。鄧小平歷來反對孤立地發展工業或農業，他主張建立良性的城鄉互動關系，期望通過農業和工業之間建立緊密的聯系來發揮城市對鄉村的反哺與帶動作用，達到城鄉協調發展的目的。早在1950年1月，鄧小平在重慶市第一屆各界人民代表會議上所作的《團結起來，戰勝困難》的報告中就明確指出，落后的農村不可能為工業開辟一條廣闊的發展道路。“農業是根本，不要忘掉。”［2］在鄧小平看來，農業為人們提供最基本的生活資料，靠單純地發展工業來改善城鎮與鄉村人民的生活水平是完全不可能的。他多次指出:“農業問題要始終抓得很緊”，［2］“中國經濟能不能發展，首先要看農村能不能發展。”［2］

鄧小平強調，城市的工業不能僅僅關心自身的發展，還要充分發揮對農業的帶動作用，幫助農民擺脫貧困。1975年8月，鄧小平明確提出:“工業支援農業，促進農業現代化，是工業的重大任務。”［3］而工業對農業的促進作用，不僅表現為工業能夠通過提供人們日常生活所需要的工業產品來改善農民的生活狀況，而且還應該表現為它能幫助農村發展自己的小型工業，從而發展農業生產。只有加大工業反哺農業的力度，才能進一步發展城鄉物質文明。

在鄧小平看來，發展農業生產，增加農民收入，增強農村經濟實力，對于工業的發展具有直接的支撐作用。他在西南主政期間就說過:“農民生活改善了，購買力增加了，工業的出路也就解決了。”［4］在鄧小平看來，農業和工業是相互影響、相互促進的。1975年8月，在國務院討論國家計委起草的《關于加快工業發展的若干問題》時，他就強調說，“工業支援農業，農業反過來又支援工業，這是個加強工農聯盟的問題。”［3］1962年，鄧小平在談到恢復農業生產的重要性時明確指出:“農業搞不好，工業就沒有希望，吃、穿、用的問題也解決不了。”［5］1992年，鄧小平在南巡時總結了改革開放初期我國工農業之間出現的良性互動關系，認為那時的基本情況是:“農副產品的增加，農村市場的擴大，農村剩余勞動力的轉移，又強有力地推動了工業的發展。”［2］

在鄧小平看來，要實現增加農民收入的目標，不能回避給廣大農民造成重大利益損失的工業品與農產品價格之間存在的“剪刀差”問題。1977年11月，在與華國鋒等國家領導人一起聽取國家計委關于經濟計劃問題的匯報時，他提出了一個重要設想:“從長遠來講，要注意農村問題，隨著工業生產的發展，要逐步縮小剪刀差。”［6］他當時考慮的解決“剪刀差”問題的措施，就是提高糧價，改變糧價過低的狀況，增加農民收入。

改革開放以后，鄧小平積極推動農村改革，以解決城鄉發展不平衡的問題。1985年4月15日，他向坦桑尼亞客人解釋我國的改革為什么首先從農村開始這一問題時指出，這是因為“工業的發展，商業的和其他的經濟活動，不能建立在百分之八十的人口貧困的基礎之上”。［2］不解決農村人口的生活問題，社會就不安定，城市也不可能發展起來。1986年11月9日，在會見日本首相中曾根康弘時，他明確指出:“這些年來搞改革的一條經驗，就是首先調動農民的積極性，把生產經營的自主權力下放給農民。”［2］農村改革的權力下放，就是讓農民擁有更多的支配資源的權力，改變過去在農業問題上統得過多過死的弊病，為農村經濟發展注入新的活力。

在鄧小平農村改革思想的指導下，為平衡農業和工業的發展，從1982年至1986年，中共中央連續五年發出旨在解決有關農業、農村、農民發展問題的一號文件，采取了一系列措施推動農村改革，在全國掀起農業經濟體制改革的浪潮。據統計，1978年到1984年間，“農業總產值增長了55.4%”，“農民人均純收入由133.6元上升到355.3元”。［7］我國農村經濟狀況在較短時間內就得到了較大的改變。

農業的發展極大地拉動了工業生產，促進了城市經濟的繁榮。首先，農民收入增加后，用于非食品消費的支出增加，農村對日用工業品消費需求大幅度上升，為消費品工業提供了一個廣闊的市場，為增加城市居民的經濟收入開拓了新的領域。其次，農業的發展，農村剩余勞動力的出現，刺激了越來越多的農民向非農產業轉移，為發展城市經濟增添了生力軍。

農業與工業之間的良性互動，極大地增強了工農業間的協調能力。在改革開放初期，我國的工農業之間的發展比例一改過去忽高忽低的狀態，基本穩定在雙方比較接近的比例關系上。農業與工業的發展比例由1978年的1:1.7變為 1984 年的 1:1.3。［2］

二、大力扶持鄉鎮企業的發展，推動農村的城市化進程

從1958年起，國家在農村實行人民公社化運動，社隊企業隨著人民公社體制的建立而出現，它是從社會主義改造后的手工業合作社和農業合作社中的副業組發展而來的，是鄉鎮體制重建后的鄉鎮企業的前身，是農村集體經濟的重要組成部分。但是，在長期提倡“以糧為綱”的農業指導方針下，農村的工業生產無法獲得較大的發展空間。在社隊企業中，生產者也沒有獨立的生產經營自主權，不能自由地獲得生產資料，社隊企業的一切活動和要素都納入了國家的計劃之中，這就使社隊企業始終處于小規模經營狀態，也無法吸納較多的農村人口轉業到工業生產領域，不能推動農村的現代化城市化進程。

鄧小平1975年主持中央日常工作期間，十分關心在農村發展工業生產的問題。他指出:“中國農村的發展道路不僅是農、林、牧、副、漁，還要搞工業。”他認為，在農村搞工業生產，才能增加農民收入，才能適應農業機械化的需要。他還把這一問題提到了縮小城鄉差別和走社會主義道路的政治高度。他說:“真正的社會主義道路就是要逐步縮小城鄉差別，只知道種糧食、搞副業是不夠的。”［6］改革開放初期，由于政府在資源控制方面出現松動，鄉鎮企業在我國不少農村地區迅速發展起來。鄉鎮企業的崛起得到了鄧小平的高度重視和肯定。1990年，在同中央幾位負責同志談話時，他明確指出:“鄉鎮企業很重要，要發展，要提高。”［2］鄧小平認為，充分發展鄉鎮企業，不僅能夠很好地就地解決轉移農村剩余勞動力的問題，而且可以走出一條新型城市化道路來。1987年8月29日，在會見意大利共產黨領導人約蒂和贊蓋里時，鄧小平談道:“鄉鎮企業容納了百分之五十的農村剩余勞動力。”［2］充分肯定了鄉鎮企業在解決農村人口就業問題上的貢獻。1987年6月12日，在會見南斯拉夫客人時，他說:鄉鎮企業發展起來以后，“農民不往城市跑，而是建設大批小型新型鄉鎮”。［2］與此同時，鄧小平還全面地評價鄉鎮企業的發展在優化城鄉關系結構上所具備的其他方面的功能，肯定了鄉鎮企業在發展農村經濟、提高農民生活水平和改變農村經濟落后狀況等方面所起到的積極作用。他說:“鄉鎮企業反過來對農業又有很大的幫助，促進了農業的發展。”［2］“鄉鎮企業異軍突起，廣大農民購買力增加了。”［2］

為了使鄉鎮企業健康發展，鄧小平提出了指導鄉鎮企業發展的方針。他的指導原則就是鄉鎮企業特別要注意效益和質量，要以質取勝，不能盲目追求數量的增長。鄧小平在1985年7月曾談到:“鄉鎮企業也要抓質量。”［2］強調在扶持效益好的鄉鎮企業的同時，對于那些嚴重浪費能源和原材料的企業，則應該關閉掉。

在鄧小平的堅決支持下，十一屆三中全會之后，我國鄉鎮企業逐漸發展成為農村經濟中的重要支柱型產業。“到1992年底，鄉鎮企業共創產值17685.5億元，占農村社會總產值的66.4%”，“鄉鎮企業的總產值占全社會總產值的 32.2% 。”［8］

鄉鎮企業的迅猛發展，縮小了城鄉差距，為農村實現現代化奠定了堅實的基礎。首先，鄉鎮企業的發展解決了農村剩余勞動力的就業問題。到1993年，“在鄉鎮企業就業的農民達到1億多人，超過了城市國有企業職工的總和。”［9］其次，鄉鎮企業為農村經濟的發展提供了廣闊空間。鄉鎮企業為在農村開展多種經營開了好頭，有力地推動了農村經濟的發展，縮小了城鄉間的差距。最后，鄉鎮企業推動了我國城鎮化的進程。在鄉鎮企業的帶動下，農民積極建設了大批小型新型的鄉鎮，據統計，“到1992年中國建制鎮達14135個，比1985年增長77.7%，平均每年新增552.7個。”［10］鄉鎮的發展又帶動了對公共服務設施、信息服務體系的需求，推動了城鄉現代化建設不斷上臺階。

三、以市場為載體，實現城鄉人口、資源的流動

我國自1956年社會主義改造完成以后，為了有效地解決物資短缺和公平問題，建立了高度集中的計劃經濟體制，國家掌握和控制著全社會一切經濟活動的信息，城鄉之間的交換渠道被國家以統購統銷的政策統一起來。其結果就是，一方面，部分產品大量積壓或浪費;另一方面，各類資源不能自由地流動，社會的總體資源供給處于嚴重短缺的狀態。與此同時，政府通過嚴格的戶籍制度以及與之相配套的控制糧油等生活必需品的政策，控制了城鄉之間的人口流動。在這種情況下，農業戶口與非農戶口標志著兩種不同的權利與待遇，沒有非農戶口的人就無法在城市里立足，農村與城市之間人口和資源自由流動的渠道被人為地堵塞了，城鄉之間處于二元分割的狀態。

鄧小平清晰地看到了計劃經濟體制的弊端，指出建立社會主義市場經濟體制是統籌城鄉發展的必由之路。1985年鄧小平在會見外賓時，明確肯定了市場經濟的作用:“只搞計劃經濟會束縛生產力的發展。把計劃經濟和市場經濟結合起來，就更能解放生產力，加速經濟發展。”［2］在傳統的經濟理論體系中，社會主義與市場經濟是水火不容的。為了使市場經濟在社會主義制度中獲得合法性，鄧小平大膽地突破了把社會主義與市場經濟對立起來的傳統觀點，指出市場經濟并不等于資本主義。1979年11月，鄧小平首次提出社會主義也可以發展市場經濟的觀點:“市場經濟，在封建社會時期就有了萌芽。社會主義也可以搞市場經濟。”［2］在“社會主義只能搞計劃經濟”的觀念體系上打開了一個缺口。他強調社會主義和市場經濟具有相容性，指出“社會主義和市場經濟之間不存在根本矛盾”。［2］1990年底，鄧小平在駁斥一些人把市場經濟等同于資本主義的觀點時指出:“資本主義與社會主義的區分不在于是計劃還是市場這樣的問題。”［2］1991年初在視察上海時，鄧小平又談到這個問題，他說:“不要以為，一說計劃經濟就是社會主義，一說市場經濟就是資本主義，不是那么回事，兩者都是手段，市場也可以為社會主義服務。”［2］鄧小平的論述有力地打破了那種把實行計劃經濟還是市場經濟看成是社會主義與資本主義的根本區別的觀念。1992年南巡時，鄧小平總結道:“計劃多一點，還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質區別。”［2］鄧小平關于社會主義可以搞市場經濟的論述，為以市場為載體實現城鄉人口與資源的自由流動奠定了理論基礎。

從20世紀50年代開始實行的統購統銷政策，嚴重影響了農民的生產積極性。鄧小平的社會主義市場經濟理論為取消這一政策提供了理論依據，為活躍農產品市場開辟了道路。80年代，中共中央、國務院制定了《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》。其中第一條政策就提出，要改變農產品的統購派購任務，代之以合同定購和市場收購的方式。1984年12月30日，鄧小平在這一文件的送審稿上作出批示:“我看十條都好。”［6］隨著農業生產力水平的提高，農民有了更多的剩余農產品拿出來交易，農產品市場逐漸擴大。到90年代初，我國已經擺脫了農業品緊缺的狀態，非農戶口所享受的副食品與布匹等物質配給待遇完全可以從市場交易中得到解決。于是，國家取消了統購統銷政策，廢除了長期存在的解決城市居民生活必需品供應的糧票、油票、布票、肉票等各類票證。城鄉資源配置中的行政因素逐漸減少，市場因素增多，在行政命令下的農村資源無償或低償地轉移到城市的現象逐漸消除，配置方式更趨合理。以市場為載體的交換渠道還促進了商品交換，優化了城鄉間的資源配置。

我國社會主義市場經濟體制的建立和發展，促進了城鄉之間人口、資源的自由流動。大量農村剩余勞動力流入城市，成為私企、外企員工，從事制造業、建筑業、服務業等行業的工作，極大地沖擊了城鄉分割的就業體制，有效解決了城市部分行業勞動力緊缺的問題，為城市經濟的發展提供了充足的人力資源。那些具有經營能力的農村居民，攜帶一定資金，進入城市從事餐飲、建筑、物流、商業等領域的生產經營活動，成為個體經營者或民營企業家。他們不僅實現了從農村向城市的流動，而且為城市經濟的繁榮做出了重要貢獻。在農產品通過市場機制極大地滿足城市消費的同時，農村居民的購買力也迅速增強。在國家逐漸放開各類物品進入市場的情況下，農村的物質供應狀況得到了改善，農村居民的工業品消費量出現了較大增長。正如鄧小平1992年南方談話中在總結1984年至1988年我國城鄉關系時所說的，“農業和工業，農村和城市，就是這樣相互影響、相互促進。這是一個非常生動、非常有說服力的發展過程。”［2］

四、重視城鄉政策的調整，為優化城鄉結構提供行為準則

改革開放以前，我國執行的是城鄉分治政策。在農村實行人民公社體制，搞單一的公有制，在分配上推行平均主義，集中管理模式對生產經營統得過死，嚴重地挫傷了廣大農民的積極性。城市雖然獲得了較多的公共資源，但在計劃經濟體制下，城市無權決定這些資源如何使用的問題。在高積累低消費政策指導下，城市基礎設施與公共服務建設嚴重滯后，吸納勞動力就業的能力較弱，城市化進程十分緩慢。這種城鄉政策，使城市與農村的發展都受到了極大的限制，人民生活水平不能得到較大提高。

鄧小平十分清楚地意識到了這一點。改革開放之初，鄧小平十分關心制定科學合理的農村政策的問題。1978年9月16日，他在聽取王恩茂等人匯報時明確指出:“全國調整農業經濟政策，好多地方要恢復小自由。”［6］在他看來，調整農村政策的目標，就是擴大自主權。這一時期，我國農村還處于人民公社體制的時代，制定擴大農村自主權的政策，就涉及到如何認識與對待人民公社問題。當時，一些地方已經取消人民公社。鄧小平很快意識到了重新認識人民公社的性質與作用在解決我國農業發展困境上的重要意義，要求按照解放思想、實事求是的精神，從體現按勞分配原則的角度，來看待人民公社問題。他說:“我們現在正在研究公社制度問題，這還是一個探索的問題。現在的中心問題就是解放思想、實事求是、因地制宜，調動人民的積極性，概括起來就是建立責任制，在建立責任制的基礎上真正體現按勞分配。”［6］經過較長時間的思考，鄧小平從生產力與生產關系的辯證關系的高度，對人民公社問題得出了深刻的認識結論。1983年5月22日，他明確指出:人民公社的試驗并不理想，“人民公社‘一大二公＇的特點與我國農村目前很低的生產水平不相適應”。［6］他的精辟論述，對于我國在1984年全面廢止人民公社體制起到了關鍵性作用。廢止人民公社體制從根本上消除了影響農業經濟發展的體制性障礙。

改革開放之初，雖然農村公共資源缺乏，基礎十分薄弱，但當時國家也無力在農業經濟發展方面投入大量的資金。面對這一難題，鄧小平向人們闡述了政策與投資的辯證關系，認為好的政策可以彌補投資不足。他指出:“政策為農民歡迎了，即使沒有多少農業投資，只要群眾的積極性發揮了，各種形式的經濟、副業發展了，農業增產的潛力大得很，發展余地大得很。”［6］改革開放以來我國農業政策為什么會有如此神奇的威力?他的回答是:“這幾年并沒有增加機器，也沒有增加投資，但政策對頭，農民收入確實成倍增加。”［6］“農業政策的見效，主要是把權力下放，使生產隊有自主權。”［6］

鄧小平十分重視調整城市建設政策的問題。1978年3月28日，針對因城市不能容納更多的勞動力而導致知識青年回城就業難以解決的問題，他明確指出:“這里有一個城市結構的問題，有一個在城市里開辟新的領域的問題。”［6］他認為，這個問題實際上就出在管理上，解決就業不能只單純考慮增加人，搞得機構臃腫。他提出的解決辦法就是開辟新的就業領域。［6］1980年5月12日，他再次明確指出:“我們現在勞動力過剩的問題在城市已經出現，要開辟各種途徑，擴大就業。”此后，隨著改革開放的發展，我國城市興辦了大量街道集體企業，出現了個體經營者，興起了多種服務業，就業渠道迅速增加。

為了推動我國城市化進程，健全城市功能，鄧小平要求人們轉變思路，拋棄過去不重視城市建設投資的觀念，調整城市建設政策，增加對城市基礎設施與公共服務建設的投資。1980年10月9日，他明確指出:“過去我們的計劃中積累率太高，有百分之三十幾，帶來了不平衡、不協調，住宅、城市建設、教育等方面的投資少了。”［6］鑒于當時資金缺乏的現實，鄧小平考慮將社會效益與經濟效益結合起來，提出了將旅游與城市建設相配套的設想，明確指出:“發展旅游要和城市建設綜合起來考慮，開始時國家要給城市建設投些資，旅游賺了錢可以拿出一些來搞城市建設。”［6］

計劃經濟體制下，國家采取了將城市居民住房包起來的政策。但由于受重積累輕消費觀念影響及資金短缺的制約，城市建筑住宅投入十分有限，導致城市民居簡陋，居民住房十分緊張。為了改善城市居民的生活條件，1980年4月2日，鄧小平提出:“要考慮城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。”［6］他還提出了出臺城鎮居民購買房屋、自建房屋、分期購房等一系列新的住房政策的構想。鄧小平對城市住房問題的新探索，為后來的住房改革工作和城市建設的發展提供了重要指導。

綜上，改革開放以來，鄧小平積極探索優化城鄉結構的途徑，提出了一系列改革主張與措施，對于打破城鄉分割、形成合理的城鄉新格局起到了關鍵性的推動作用。

［1］肖冬連.中國二元社會結構形成的歷史考察［J］.中共黨史研究，2005，(1).

［2］鄧小平文選(第三卷)［M］.北京:人民出版社，1993.

［3］鄧小平文選(第二卷)［M］.北京:人民出版社，1994.

［4］西南軍政委員會紀事［Z］.四川省檔案館，2001.

［5］鄧小平文選(第一卷)［M］.北京:人民出版社，1994.

［6］鄧小平年譜:1975－1997［M］.北京:中央文獻出版社，2004.

［7］馬曉河.改革開放以來我國工農業發展比例關系的演變［J］.當代中國史研究，1996，(1).

［8］李云，郭明俊.試論毛澤東農村工業化發展戰略思想和鄧小平鄉鎮企業理論［J］.延安大學學報(社會科學版)，1997，(3).

［9］曹應旺.鄧小平的智慧［M］.北京:中央文獻出版社，2004.

［10］解京澤，張亞娟.鄧小平對統籌城鄉發展的貢獻［J］.山西政報，2004，(23).

A849

A

1002－7408(2012)09－0072－04

國家社會科學基金西部項目“鄧小平社會建設理論研究”(11XKS003)的階段性成果。

李學林(1963－)，男，四川南充人，西南石油大學政治學院教授，碩士生導師，研究方向:馬克思主義理論、中國社會問題;歐陽飛翔(1988－)，女，四川眉山人，西南石油大學政治學院思想政治教育專業2010級碩士研究生，研究方向:思想政治教育;周澤南(1987－)，男，陜西渭南人，西南石油大學政治學院馬克思主義中國化研究專業2009級碩士研究生，研究方向:馬克思主義中國化。

【責任編輯:孫 巍】