基層政府侵害農民宅基地權利的原因分析

孫永軍，李抗抗

(南京農業大學法律系，南京210095)

基層政府侵害農民宅基地權利的原因分析

孫永軍，李抗抗

(南京農業大學法律系，南京210095)

宅基地使用權是法律賦予農民對土地享有的權利的重要內容。近年來，一些地方基層政府侵犯農民宅基地權利的現象屢屢發生。之所以出現這種狀況，是政府對宅基地發展權的壟斷、政府土地行政權行使的失范、土地征收程序的無序，村委會維護農民宅基地權利的無力、基層民主不暢和農民話語權的缺失等因素共同作用的結果。

農民宅基地；宅基地征收；宅基地發展權

農民的宅基地使用權是指農村居民因建筑住宅房屋而占有、使用集體土地的權利。依照我國物權法第152條的規定，宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。“農村宅基地是農民用于建造住房以及與居住生活有關的建筑物和設施的用地，包括農民居住區內的主房用地、附房用地以及曬場、庭院、宅旁綠地、圍墻、道路等用地，是一個復雜的土地利用綜合體。”[1]但是，近年來一些基層政府打著改革創新及新農村建設的旗號，違規違法撤村圈地，強迫農民“上樓”，宅基地換房、換戶口，呈現侵犯農民宅基地權利的亂象。這種狀況的存在不僅不能實現村民的居住權，也易引發上訪事件，甚至暴力沖突等極端事件，嚴重影響社會穩定，損害政府形象。如何維護農民的宅基地權利成為亟待解決的現實問題。對此，學者們進行了大量的研究，也提出許多具有建設性的對策。本文無意對這些對策性問題再進行探討，而是將視角鎖定于分析政府侵害農民宅基地權利得以發生的原因上，以期找出問題產生的癥結。綜觀之，導致基層政府侵害農民宅基地權利亂象的原因大致有以下幾個方面：

一、政府對農村宅基發展權的壟斷

德國著名法學家馬克斯·韋伯在論述關于國家的概念時認為：“國家是一種在某個地區內合法使用強制手段具有壟斷權的制度安排。”[2]而政府是國家權力最正當的代表者和行使者。在我國，現行土地法律和制度安排賦予了政府實質的宅基地處分權和土地市場的壟斷權，導致了政府對農民宅基地利益的爭奪。

我國學者沈守愚較早從法學的角度將農地發展權界定為“將農地變更為非農用地的變更利用權”。[3]農地發展權的基本觀念是發展農地的權利，是一項可與農地所有權分割而單獨處分的財產權，簡單地說，就是土地變更為不同性質使用之權。而宅基地發展權是農地發展權中的一個重要組成部分，其最為重要的內容是排他性收益權和處分權。目前，我國雖然沒有農地發展權歸屬的明確規定，更缺少宅基地發展權的制度設計，但宅基地用途管制和宅基地征收審批制度卻隱含了宅基地發展權歸政府的邏輯。在宅基地征收過程中，政府按照法律和政策只對村民的部分損失進行補償，宅基地的增值收益基本歸政府所有，宅基地使用權人被排除在增值收益分配之外。政府決定征收宅基地也并非建立在與宅基地使用權人充分協商的基礎上，而是直接公布征收決定，剝奪了村民的宅基地處分權。但從物權之財產權來看，宅基地發展權是宅基地使用權這種特殊權利體系中的一項基本權利。

政府對農民宅基地發展權的壟斷鮮明地體現在政府擁有宅基地的最終處分權和壟斷土地一級市場上。政府擁有宅基地的最終處分權，是指在現有立法模式下，政府可以對集體所有的宅基地以征收的方式，使其變為國有土地，同時控制農村宅基地進入市場流轉。之所以稱之為宅基地的最終處分權，是由于處分權是所有權的核心權利，它是由所有權主體所行使的，所以處分權主體的轉移，也就使得所有權行使主體發生了轉移，集體的宅基地所有權事實上被政府占據。征收的過程是政府和農民之間利益博弈的過程，是宅基地利益的重新分配過程。因此，在宅基地的權力體系中，作為國家的代理人——政府擁有農村宅基地的最終處分權和絕大部分的收益權，政府在土地資源的分配和管理上占據著絕對主導的地位，擁有著絕對的權力。從一定意義上講，現行的土地制度安排可以稱之為“政府壟斷”的制度安排。[4]地方政府的控制權不是與所有權和使用權平等的經濟權利。政府強力進行拆遷的依據是，我國土地本身就為國家管理和控制，使用權人應當隨時服從所有權人或管理者對土地的安排和調整，即政府可以隨時從農民或者集體手中征收土地。而且，現行土地制度的框架下，政府既是土地資源的管理者，又是土地市場的主導者，是我國土地市場唯一合法的土地供應者，包括農村宅基地在內的所有農村集體土地只有經過政府的征收才能夠進入市場，政府可以根據建設用地的需求，運用自身的公權力對農民的土地進行強制性征用，村委會和村民個體的宅基地處分權通過此權力的行使被政府實際掌握，政府因此成為集體土地的所有者，宅基地的所有權和處分權從村民手中轉移給了政府。

政府之所以壟斷農村宅基地的發展權，是因為宅基地本身能夠為政府的征收和轉讓帶來巨大的現實經濟利益。在新古典經濟學中，獲取地租是政府慣常的行為表現。周其仁認為國家是一個唯一可以合法使用暴力并具有“規模經濟”的組織。國家有可能在自利傾向的誘導下憑借其獨一無二的地位索取高于其提供服務的租金，甚至干脆完全剝奪一部分產權來聚斂財富。他還指出，在中國國家控制的“全民”經濟使一切排他性制度安排(在國內)成為多余，取消了權利的排他性，也就取消了資源利用的市場交易，國家對集體所有制的控制和干預，更易于為浪漫主義乃至于為所欲為所支配。[5]政府對宅基地的征收侵占是對村民宅基地發展權的壓抑，其實際上是政府憑借其國家賦予的強制力對農民集體土地發展權的壓抑。在現行的法律法規中，政府作為農村宅基地的管理者所擁有的權力和作為土地資源市場的壟斷者的權力并沒有嚴格和明確的區分，政府成為集征收權、管理權和經營權于一身的龐大權力合體，而這又恰好成為地方政府搶占集體土地的借口。從這個意義上說，制度的不確定性非但不能增加制度的可信度，反而可能成為社會潛在矛盾的導火索。[6]

二、政府宅基地征收權行使的失范

1.擴張解釋“公共利益”。雖然政府從制度上壟斷了宅基地的發展權，使農民的宅基地使用權的權能不能完全發揮甚至虛置，但現行法律畢竟對政府征收農民的宅基地規定了限制程序和條件。如《憲法》第10條規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。《土地管理法》第2條也有類似的規定。“但在實踐中，地方政府往往出于經濟利益和政績的需要，對‘公共利益’作擴張性解讀，將促進經濟發展和城市建設的用地需求以及相關政府重點工程建設用地需求，甚至‘經營城市’、‘土地儲備’也統統解釋為公共利益需要，從而超越公共利益的范疇，把許多非公共利益用地納入到土地征收范圍之內，導致地方政府角色的錯位。”[7]據國土部門調查，我國近年來征地用于公共利益的不到10%，征收后的土地被大量用于商業性開發區建設、房地產商業開發和所謂的招商引資等。政府對“公共利益”的寬泛解讀，實際上賦予了其征收農民宅基地的正當性。

2.土地征收程序的失范。《征收土地公告辦法》《國土資源聽證規定》等法規和規章中也規定了政府征收宅基地的程序，這些規定如果嚴格貫徹的話也能在一定程度上限制政府對農民宅基地權利的侵犯，但遺憾的是，實踐中先征地后辦理許可，村民難以參與征收過程，不按照公告程序告知征收事項，補償協議不經聽證程序單方面規定等忽視程序、擱置程序和簡化程序的現象屢屢上演。

第一，在征地的協商環節中，農民缺少訴求表達渠道。我國《土地管理法實施條例》第25條第三款規定，“市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征收土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被征收土地的村委會和農民的意見。”尤其在涉及村民居住權和生存權的宅基地征收過程中，政府應當聽取村民個體的權利意見，否則將會導致侵犯村民基本權利。但我國法律在政府應如何聽取村民意見以及聽取意見的處理方面都沒有硬性的法律規定，導致不尊重農民基本權利的做法不斷重演，致使農民失去了在征地過程中最佳的訴求表達機會，在征地拆遷問題上根本沒有議價的機會，根本無法與政府、開發商實現均衡、公平合理的利益分配。村民對于建在宅基地之上的屬于其私人財產的房屋，其處分權和知情權在強制拆遷過程中同樣被政府剝奪。第二，公告環節嚴重滯后。雖然我國《土地管理法》第46條規定“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施”，第48條規定：“征地補償方案確定后，有關地方人民政府應當予以公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。”但即使這種滯后公告制度，也只具有通告的意義，而且即使此種意義上的公告仍然沒有得到完全的執行。政府的征收公告通常發布在距離村民很遠的政府辦公處，而非村民被征收的宅基地附近，導致村民很難了解到公告的內容，更有甚者有的地方政府直接越過了這一環節。中國人民大學孔祥智教授針對439位被征地農民的調查結果顯示，在征地過程中，53.1%的村民反映政府征地沒有發布公告，63.1%的村民反映政府征地沒有發布征地補償公告。[8]第三，在最重要的征地補償費的安排環節，現行的法律法規對于征地補償費用的分配和使用規定模糊。法律雖然規定征地補償款由農村集體經濟組織享有，由地方政府監督，并且村委會應當向村民公開征地補償款的使用情況，接受村民監督，但并沒有規定征地補償款是否可以在村民中再分配，征地補償款屬于哪一級的集體經濟組織所有，如果村委會不公開應當承擔何種責任，如果村民的利益受到損害應該通過何種途徑進行救濟等。這就造成了農民在整個征地過程中喪失了所有表達意愿的機會。特別是對失去宅基地和房屋的村民應如何進行補償，在現行的立法中并沒有明確的程序規定。

三、村委會維護農民宅基地權利的無力

實踐中，由于受傳統思維的影響，政府特別是處于基層的鄉鎮政府和村民都認為村委會更應該是一級政府或準政府機關，村委會擁有的權力被看做是政府權力在農村社會的延伸，村委會的行為在很大程度上受到鄉鎮政府的掌控，所以村委會的行為也被看做是政府機關的行政行為。因此，在歷史傳統和現行體制的雙重作用之下，政府變相地把村委會變成了自己的附屬和派出機構，相互間的關系仍為命令——服從關系，村委會在現實中處于一個很特殊地位，并且扮演著特殊的角色。

在農村集體土地的征收過程中，雖然法律規定農村集體土地歸集體經濟組織所有，但實際上是由村委會享有，而村委會實質上是政府的化身或基層政府在農村地區的延伸。村委會雖然有權向政府反映村民的意見、要求和建議，但受傳統行政體制的影響，村委會職能發生異化，村委會和村干部往往會選擇順從政府的要求，漠視農民的利益，甚至與政府合謀以圖得到政府的垂青。制度的缺陷導致了地方政府完全主導征地過程的現實,村委會作為村集體權利代表者卻成為政府權力的“幫手”，被征地農民喪失自主權，村民個體無法顯示其存在和表達其利益，特別是在村干部利用宅基地征收中飽私囊時更是如此。我國《土地管理法實施條例》中規定“土地補償費歸農村集體經濟組織所有”，這為村委會侵占農民的利益提供了制度上的便利。雖然村集體對宅基地的所有權實際上被政府吸收，但其所擁有的對宅基地收益的處分權卻沒有被剝奪。在市場經濟條件下，村委會基于自身的利益追求，又因其是農村集體土地的所有者以及準政府的權力傾向，在宅基地征收收益的分配過程中，村委會或村干部在利益和權力的作用下會利用權力追求自身利益的最大化，將收益進行最大限度的吸收，村民的絕大部分宅基地收益被村委會侵占。最為重要的是我國大多數農村的村委會干部目前仍不是由村民民主選舉產生的，這從根本上就決定了村委會不可能成為農民利益的代理人和維護者，甚至一些村干部成為利用權力為自己牟取更多利益的農村官僚。即使村委會有心站在農民的立場上維護農民的宅基地利益，但因政府壟斷了土地的發展權，村委會也無力與擁有強大公權力的政府進行抗衡，即使其認為政府征收集體土地不符合村委會的利益，也不能拒絕征收，阻止政府征收程序的啟動。因此，對于那些既無集體經濟實力支撐，又幾乎完全喪失對村集體的政治和社會控制權能的村級組織而言，其根本就沒有能力在土地的開發或被征用過程中集合村民意志，代表他們與地方政府進行談判和交易。如此一來，當農民的宅基地權利受到政府侵害時，只會出現村委會要么不愿意，要么無能力維護農民的宅基地權利的狀況。

四、農民宅基地話語權的缺失

雖然法律已經賦予了農民享有宅基地方面的權利，即使村委會不代表農民的利益，農民完全也可以自己維護自己的宅基地權利，但物權法、土地管理法中有關農民的宅基地權利的規定卻缺乏程序性的保障措施，而程序性和救濟性規定的缺失實際直接造成了農民在宅基地權利行使中的話語權缺失。最終的結果是，當自己的合法權利受到侵害時自己卻不能參與進去，影響決定。

1.農民權利的缺失導致話語權缺失。我國當前征地過程中屢屢出現的糾紛，究其原因，是一些地方政府在宅基地征收過程中，忽視了一個關鍵的利益攸關者——農民的權利造成的。作為農民安身立命之處的宅基地，隨著房地產經濟的飛速發展，產生了巨大的土地增值利益。然而，在農村宅基地被征收和強制拆遷的過程中，農民原本應當享有的知情權、定價權和包括處分權、收益權在內的宅基地發展權等各項權益卻被一一剝奪。因此很多農民不僅沒能從城市開發中獲益，反而成為城市開發的犧牲品。即使參與博弈，又因為農民自身組織資源渙散，缺乏與集體和政府交涉的能力，法律意識淡薄，其主張和權益也很難引起社會的共鳴，無法有效地維護自身的正當權益。

2.基層民主不暢導致農民話語權缺失。我國農村的許多地方，民主選舉雖然有較大進步，但基層政府內定人選、“賄選”等現象還普遍存在，結果是許多地方村委會選舉中當選的是“四種人”，即所謂“富人”、“強人”、“惡人”和“頭人（宗族）”。這些人把持村委會，使民主決策、民主管理等流于形式。依照《中華人民共和國村民委員會組織法》第24條的規定，宅基地的使用方案經村民會議或村民代表大會討論決定方可辦理。該法的第22條規定，召開村民會議，應當有本村十八周歲以上村民的過半數，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會議所作決定應當經到會人員的過半數通過。該法第30條還規定，村民委員會實行村務公開制度。《土地管理法》也規定，被征地的農村集體經濟組織應當將征收土地的補償費用的收支情況向本集體經濟組織的成員公布，并接受監督。這些規定均賦予了村民在宅基地申請、補償款分配上的決策權、管理權和監督權。但在現實中，村委會選舉形式化，村主任和村支書往往由家族勢力強大、與政府有關系的人充當，村民對村委會的監督難以有效實現，以至宅基地的處置權實際上落在個別村干部的手中。又加上法律規定宅基地屬于村集體所有，所以政府在征收宅基地的過程中采取的是“只面對集體不面對個人”的策略，致使絕大多數的宅基地處分決定都是由村委會或村干部做出的，而作為宅基地最重要的利益攸關者的農民卻被排除在了利益協商和分配過程之外。村民無法知道征收的具體信息，無權決定拆與不拆，無權決定交易價格，甚至連自己房屋的面積都沒有資格決定，權利受到侵害便在所難免了。

結語

基層政府侵犯農民宅基地的現象之所以常常發生，并非現行法律對農民宅基地權利沒有規定，而是其賦予了政府實質上對土地發展權的壟斷。在這種“合法”壟斷的前提下，農民的宅基地權利就顯得十分脆弱，農民很難從制度層面抵御政府的侵害。在政府“合法”土地發展壟斷權的庇佑下、在土地財政“GDP”政績觀的現實刺激下，宅基地征收中政府肆意解釋“公共利益”的范圍、征收程序的失范等大量土地行政權行使失范的現象存在便不難理解了。村委會作為農民利益的代表者本應代表農民的利益與政府的不法侵害行為進行抗爭，但在目前我國現實情況下，村委會卻往往成為政府侵害農民宅基地利益的配合者和幫手。而農民個體分散、民主法制意識不強，又喪失了與政府博弈中的話語權和能力。因此，目前一些地方政府侵犯農民宅基地權利的現象是政府濫用土地行政權、基層民主運行不暢、農民缺乏話語權等多種因素共同作用的結果。從這個意義上看，試圖僅僅通過頒布諸如《農村集體土地征收補償條例》這樣的法律，就從根本上解決政府對農民土地權利的想法無疑是天真的。解決政府侵害農民宅基地權利問題必然是個系統的工程，它不僅有賴于立法層面對農民土地發展權的賦予和保障，公平合理的農村土地征收法的頒布，也有賴于農民民主意識和能力的覺醒、政府和村委會關系的調整等方面的努力。

[1]劉俊.中國土地法理論研究[M].北京：法律出版社，2006：317.

[2][德]馬克斯·韋伯.經濟與社會[M].北京:商務印刷館,1997:84.

[3]沈守愚.論設立農地發展權的理論基礎和重要意義[J].中國土地科學，1998,(1).

[4]李龍浩.土地問題的制度分析[M].北京:地質出版社,2007:188.

[5]周其仁.放棄農地的代價[N].21世紀經濟報道，2001-8-31.

[6]何·彼特.誰是中國土地的擁有者？——制度變遷、產權和社會沖突[M].北京:社會科學文獻出版社,2008:33.

[7]牛勤.論地方政府在農村土地征收中的角色錯位與矯正[J].求實，2011，（S2）.

[8]孔祥智,顧洪明,韓紀江.我國失地農民狀況及受償意愿調查報告[J].經濟理論與經濟管理,2006,(7).

F321.1

A

1002-7408（2012）05-0077-03

江蘇省教育廳高校哲學社會科學基金項目“江蘇農村土地糾紛及解決機制研究”（2010SJD820019）與南京農業大學人文社會科學學院萬國鼎青年學術基金項目的階段性研究成果

孫永軍（1975-），男，河南開封人，南京農業大學法律系教師，法學博士，研究方向：訴訟法和土地法;李抗抗（1986-），男，河北唐山人，南京農業大學農村法治研究中心，法學碩士，研究方向：經濟法和土地法。

[責任編輯:張亞茹]