《預算法》修訂需確立人大主導定位

■張千帆

1994年《預算法》頒布后，社會各界就曾發表過諸多不同意見。早在2004年，全國人大即啟動了《預算法》修改程序，直至今年才公布了修正案草案的二次審議稿，足見政府內部不同部門之間的博弈也同樣激烈。此次修訂能否實質性改善預算決策程序，直接關系到中國未來改革的方向。

《預算法》是規定國家預算決策機制的基本法律，其對于國計民生的重要性是不言而喻的。現代社會離不開政府提供的公共服務，而公共服務需要財政投入。預算決定了政府可以花多少錢，以及更重要的，這些錢應該花在哪里。預算太少，社會不足以維持必需的公共服務；預算太多，人民的財產即成為官員揮霍浪費的資本。近二十年來，財政預算年年快速增長，增長速度甚至遠超過GDP增速，表明政府財政聚集了越來越多的社會財富，但是每年的預算增長卻從未征求過社會意見。當然，即便預算數字看起來恰到好處，也還需要有效的監督機制，才能保證納稅人的錢確實被用在該用的地方。

這一切都表明，預算離不開民主過程。要保證“取之于民，用之于民”，人民自己得對政府預算有發言權。雖然人民未必有足夠的時間和信息決定自己的每一分錢花在哪里，但是他們可以選舉自己的代表替自己決定政府預算方案。預算方案代表著國家的重要公共利益。事實上，預算方案反映了立法目標的實施重點。無論是義務教育、社會福利、環境保護還是社會治安、軍事國防，法律規定都只是表面文章，只有在財政預算中得到體現方能落實。各項任務在預算中所占的比重即體現了政府的年度工作重點，直接決定了國家發展的風向標。

當然，由于行政開支占了財政預算的絕對多數，各國制定預算的程序通常是由行政首腦協調并匯總各部門預算，然后提交議會審議。在美國，總統還可以對國會兩院通過的預算案行使整體否決權，但是這些都不足以否定議會在審議和批準預算過程中發揮的中心作用。在成熟的民主國家，議會不僅內設專門的預算委員會，而且每年開會都會花費大量時間審議預算草案。如果議員們對某個行政部門不滿意，那么所采取的第一項措施往往就是削減其預算經費；如果行政經費被全部砍掉，那么這個行政機構連同其所有職位就自行消失了。在責任內閣國家，由于預算案是政府最重要的年度立法提案，議會不通過預算即意味著對內閣表達最嚴重的不信任，內閣必須集體辭職。通過這些方式，議會將預算決策權最終掌握在自己手里，從而在程序上保證了議會主導下的預算民主化。

在預算民主化的世界大趨勢面前，中國并不例外，《預算法》規定了各級人大對于批準本級預算的權力。但是在實踐過程中，中國預算決策體制受制于諸多非民主因素的牽制。首先，各級人大選舉不規范、走過場，造成人大代表缺乏代表性，其代表選民監督預算決策的動力嚴重不足。其次，絕大多數人大代表及常委會委員都是兼職代表，專業化程度嚴重不足。除了全國人大常委會下屬的預算工作委員會之外，各級人大均沒有專門的預算委員會。人大每次開會會期極短，多數代表只有兩三天時間審議預算，根本不足以深究任何預算細節。不少地方至今只提供粗線條的預算方案，也令代表們無從審查實質性細節。最后，《預算法》賦予的人大審議權是相當有限的。代表們只能對政府提出的預算案整體進行表決，而無權對預算的具體條目進行單獨表決。換言之，中國各級人大的預算審批權相當于美國總統的整體否決權，或者全部通過、或者一概否決，而無從逐項通過或否決。這種限制造成立法與行政職權錯位，極大約束了各級人大的預算決策職能。在本質上，中國目前的預算決策體制依然是行政主導。

《預算法》修正案草案的二次審議稿在預算程序上有所改善，譬如延長了財政部向全國人大財經委提交預算初審的時間，明確規定了各級人大審查預算和決算的重點內容等，但是這些局部修正并沒有改變《預算法》的行政主導本質。例如不同預算科目間的預算資金調劑仍然和舊法一樣，“按國務院部門的規定報經批準”（第68條）。事實上，二次審議稿在若干方面明確強化了行政機構的主導地位。譬如二次審議稿第7條規定預算、預算調整、決算應當公開，這固然是好事，但是公開的具體辦法卻由國務院而非全國人大或常委會規定。此外，政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障預算的收支范圍及其編制、執行和實施步驟（第25條、第91條），國庫管理的具體辦法（第54條）以及中央和地方分稅制的財政管理辦法（第12條）等重要事項，也統統由國務院規定，地方各級政府之間的財政管理體制則由省級政府規定，僅需向同級人大備案。這些規定將有關預算的重大立法事項賦予行政部門，未能凸顯預算民主化所要求的各級人大的中心地位。

《預算法》修正自首次啟動以來已歷時八年，社會各界對修正案均有很高期待，而最迫切的期待莫過于提升各級人大在預算制定和監督中的實質作用。這是此次《預算法》修正可以做到，也應該做到的。