預算法修正案要遵循一些基本原則

■馮興元

預算法修正案征求意見稿把“強化國家宏觀調控”目標放到第一條總則里面。那是有問題的。宏觀調控不是越加強越好。宏觀調控搞得不好，就把經濟搞死了。只強調宏觀調控，著眼于短期操作，眼中只有財政政策和貨幣政策是行不通的。相比于財政政策和貨幣政策，競爭政策更重要。產業結構轉型，所有制結構的轉型，都是需要的。那怎么辦？那就是修改預算法修正案征求意見稿中現行的措辭。加強國家宏觀調控，那不是往往就更加加大財政部門的權力了？我看就是?？梢砸髮⑺某伞翱茖W實施財政政策”，溫和一點。然后“保障經濟和社會的健康發展”目標還需要保留，其后或其前可以加一條“維護納稅人權利”，因為《預算法》最核心的問題就是要體現納稅人的權利和義務。

實際上，預算收入的取得本來需要由憲法、財政基本法或者稅收基本法做出基本的規定。這憲法當中沒有就此做出規定，另外兩種法律在我國不存在。預算收入的取得是要通過立法的方式，也應該作為原則放進去。至少要把通過立法取得預算收入作為一般規則確立下來，不以立法方式取得的應限于例外。但是，在我們現在的法律當中，通過立法規定各種預算收入是例外，不是例外立法方式成為一種常規。至少這兩個比例關系要調整。

第四條規定，預算分為公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算。你看看，為什么要寫“公共預算”，難道政府性基金和預算外收入等等就不是公共預算了，難道國有資本經營方面增加的利潤上繳就不是公共預算了？所以這個“公共預算”的概念有問題的。要改為“一般公共預算”。

還有，《預算法》還需要考慮就中期預算做出規定。像申請破產的美國加州斯托克頓（Stockton）市，它的中期預算計劃非常細致，按5年，每年滾動更新。比如說去年通過的中期預算計劃涵括2012～2016年，今年通過的中期預算去掉2012年一年，涵括2013～2017年。這種中期預算非常重要。但是，這種中期預算我們的《預算法》修正案征求意見稿中一點都沒有反映。

我們中國是準財政聯邦制框架。一個省就像歐洲一個國家那么大?？梢员M量讓各省對省內的貧困地區提供轉移支付，中央提供一些配套性轉移支付，由此強化省級政府對本轄區內部各級政府的預算監督作用。比如，在美國，地方政府是各州的創制物，各個市鎮實行自治管理，但是它們的預算都要報到州里接受合規性檢查。

此外，預算的基本原則方面還可以增加一些。比如維護個人基本權利的原則，輔助性原則和法定授權原則。輔助性原則是指把政府事權交由最低必要級次的政府級次來履行。廣義的輔助性原則還指涉市場或社會能夠承擔的事務，政府不予承擔。法定授權原則，即政府的權力是被立法授予的。在歐洲憲法草案中，維護個人基本權利原則、輔助性原則和（法定）授權原則是三大基本原則。政府的權力來源、國家與社會的關系和政府間關系都從中派生出來。這也適用于預算關系。