地方治理進(jìn)程中政府網(wǎng)絡(luò)管理能力建設(shè)研究

姚德超，肖軍飛

（1.云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院，昆明650500；2.廣西河池學(xué)院政治與法律系，廣西河池546300）

地方治理進(jìn)程中政府網(wǎng)絡(luò)管理能力建設(shè)研究

姚德超1，肖軍飛2

（1.云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院，昆明650500；2.廣西河池學(xué)院政治與法律系，廣西河池546300）

政府網(wǎng)絡(luò)管理能力不足是地方治理進(jìn)程中遇到的最艱巨的挑戰(zhàn)之一。加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)管理能力建設(shè)，提升治理績(jī)效，實(shí)現(xiàn)地方公共事務(wù)的“善治”，是網(wǎng)絡(luò)治理環(huán)境中地方政府承擔(dān)和履行“元治理”角色的首要任務(wù)。當(dāng)前，在適應(yīng)社會(huì)變遷、推動(dòng)治理變革的進(jìn)程中，地方政府急需強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)管理各個(gè)階段的責(zé)任和核心能力，以消除地方治理的各種障礙因素，實(shí)現(xiàn)地方公共事務(wù)治理創(chuàng)新，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

地方治理；元治理；網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)；網(wǎng)絡(luò)管理能力

一、政府網(wǎng)絡(luò)管理能力的基本內(nèi)涵與構(gòu)成

治理是20世紀(jì)90年代以來國(guó)際社會(huì)的一種普遍現(xiàn)象,也是社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中的流行思潮。所謂治理，就是“對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)的管理，又可稱之為網(wǎng)絡(luò)管理或網(wǎng)絡(luò)治理，指的是為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門（私營(yíng)部門、第三部門或公民個(gè)人）等眾多公共行政主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程”。[1]本文對(duì)政府網(wǎng)絡(luò)管理能力的分析亦是基于上述對(duì)治理內(nèi)涵的理解。因此，政府網(wǎng)絡(luò)管理能力即政府治理能力或網(wǎng)絡(luò)治理能力，是指政府在對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理模式進(jìn)行戰(zhàn)略思考的基礎(chǔ)上，整合多元社會(huì)主體及其資源，創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)并對(duì)其進(jìn)行維護(hù)與管理的能量或力量。政府網(wǎng)絡(luò)管理及其能力建設(shè)旨在克服網(wǎng)絡(luò)治理遇到的各種問題，消除網(wǎng)絡(luò)治理的各種障礙因素，提升網(wǎng)絡(luò)治理績(jī)效，最終推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)于政府網(wǎng)絡(luò)管理能力的構(gòu)成內(nèi)容，目前學(xué)術(shù)界并沒有形成一致的觀點(diǎn)。斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯認(rèn)為，政府網(wǎng)絡(luò)化管理能力包括六個(gè)方面，即“調(diào)整目標(biāo)、提供監(jiān)督、防止溝通失敗、協(xié)調(diào)多個(gè)伙伴、管理競(jìng)爭(zhēng)和合作之間的緊張關(guān)系、克服各種數(shù)據(jù)不足和能力缺陷”。[2]格里·斯托克認(rèn)為政府治理能力主要體現(xiàn)為構(gòu)建和消解聯(lián)盟與協(xié)調(diào)的能力、合作和把握方向的能力、整合和管制能力。[3]國(guó)內(nèi)學(xué)者孫柏瑛認(rèn)為，當(dāng)前地方治理急需領(lǐng)導(dǎo)者戰(zhàn)略管理與思維能力、變革與創(chuàng)新的能力、把握機(jī)遇的能力、動(dòng)員和調(diào)集治理資源的能力以及協(xié)調(diào)、斡旋與沖突解決能力。[4]此外，國(guó)內(nèi)還有學(xué)者將政府治理核心能力概括為目標(biāo)識(shí)別與整合能力、資源整合能力、組織協(xié)調(diào)能力與合作治理的責(zé)任控制能力。[5]

網(wǎng)絡(luò)化治理既表現(xiàn)為一定的制度化結(jié)構(gòu)，也表現(xiàn)為一個(gè)不斷對(duì)社會(huì)環(huán)境做出回應(yīng)與行為調(diào)適、適應(yīng)社會(huì)變遷的發(fā)展進(jìn)程。故本文從網(wǎng)絡(luò)治理進(jìn)程與管理環(huán)節(jié)角度，將網(wǎng)絡(luò)管理劃分為籌備、構(gòu)建、運(yùn)行、終結(jié)四個(gè)階段，并分別探討每個(gè)階段政府網(wǎng)絡(luò)管理的關(guān)鍵要素或核心能力。其中，網(wǎng)絡(luò)籌備階段的核心能力主要是網(wǎng)絡(luò)管理人才開發(fā)與儲(chǔ)備能力、戰(zhàn)略思維能力；網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建階段的核心能力主要包括網(wǎng)絡(luò)召集能力、目標(biāo)識(shí)別與整合能力、協(xié)商與談判能力；網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行階段的核心能力主要包括資源整合能力、網(wǎng)絡(luò)維護(hù)與監(jiān)管能力；網(wǎng)絡(luò)終結(jié)階段則主要包括績(jī)效測(cè)量與運(yùn)用能力、責(zé)任控制能力。當(dāng)然，按照網(wǎng)絡(luò)管理環(huán)節(jié)所做的類型劃分并不是絕對(duì)的，上述分類方法只是突出了各個(gè)階段的核心能力。事實(shí)上，上述能力中有些能力在網(wǎng)絡(luò)管理的多個(gè)階段都有體現(xiàn)，而有些能力則貫穿于網(wǎng)絡(luò)管理的始終。

二、地方治理對(duì)政府網(wǎng)絡(luò)管理能力建設(shè)的挑戰(zhàn)

20世紀(jì)八、九十年代，隨著技術(shù)的進(jìn)步以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)廣泛而深刻的變革，行政改革的浪潮席卷全球。特別是在西方國(guó)家，傳統(tǒng)等級(jí)制官僚體制在實(shí)踐中產(chǎn)生的負(fù)面影響日漸顯現(xiàn)，管理危機(jī)日趨嚴(yán)重，這不斷地推動(dòng)人們對(duì)傳統(tǒng)行政模式進(jìn)行認(rèn)真思考與反省，并促使人們對(duì)新的治理模式開展積極的探索與嘗試。“變革”隨之成為政府部門的一種常態(tài)和慣例，使得“在過去的幾十年中，很少國(guó)家的政府沒有受到席卷政府部門的改革浪潮的沖擊”。[6]在此背景下，催生出一種新理論即治理理論，并且使各國(guó)政府改革實(shí)踐迅速朝著治理方向發(fā)展。

作為當(dāng)今國(guó)際社會(huì)普遍存在的一種公共管理的實(shí)踐模式和政府轉(zhuǎn)型過程中引人注目的現(xiàn)象，地方治理無疑屬于當(dāng)今世界多水平、多層次治理體系的重要組成部分——它運(yùn)用治理的理念和精神，重塑地方公共事務(wù)管理的制度和進(jìn)程。地方治理模式是在批判傳統(tǒng)公共行政模式的基礎(chǔ)上建立起來的，它與傳統(tǒng)公共行政模式有著質(zhì)的區(qū)別。這種區(qū)別首先表現(xiàn)為后者把地方政府看成是公共事務(wù)治理的唯一合法權(quán)威，排斥社會(huì)與公民各種形式的參與活動(dòng)；前者則認(rèn)為地方公共事務(wù)的治理不僅僅取決于組織的正式結(jié)構(gòu)，更主要地依賴于地方政府所處的一系列正式和非正式的制度背景，它包括了一個(gè)地方政府在內(nèi)的各種類型的公共組織橫向與縱向聯(lián)結(jié)所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)，即多元組織或網(wǎng)絡(luò)的治理模式。

值得注意的是，網(wǎng)絡(luò)治理模式也不是萬能的，它同樣存在著很多局限和失敗的可能性，甚至充滿風(fēng)險(xiǎn)。格里·斯托克認(rèn)為，“即令是在政府業(yè)已養(yǎng)成適宜的運(yùn)作規(guī)范之處，治理仍然有可能失敗……與市民社會(huì)各種機(jī)構(gòu)體制之間的矛盾和緊張關(guān)系，連接公、私、志愿部門的組織未盡完善都可能導(dǎo)致治理失敗。領(lǐng)導(dǎo)者的失誤、關(guān)鍵性的伙伴在時(shí)間進(jìn)度和空間范圍上的意見不一以及社會(huì)沖突的深度等，都能給治理播下失敗的種子。”[7]鮑勃·杰索普系統(tǒng)論述了治理取得成功的條件，指出了治理遇到的問題、限制因素及其失敗的風(fēng)險(xiǎn),還分析了治理在四個(gè)方面表現(xiàn)出來的兩難困境:合作對(duì)競(jìng)爭(zhēng)、開發(fā)對(duì)封閉、可治理性對(duì)靈活性、責(zé)任對(duì)效率。[8]羅伯特·羅茨則在肯定網(wǎng)絡(luò)彌補(bǔ)市場(chǎng)與等級(jí)統(tǒng)治之不足的同時(shí)，深刻地分析了網(wǎng)絡(luò)對(duì)可治理性構(gòu)成的挑戰(zhàn)以及可能導(dǎo)致民主責(zé)任流失等風(fēng)險(xiǎn)因素。[9]喬治·弗雷德里克森也指出，治理既存在概念精確方面的問題，也存在著包括對(duì)秩序、預(yù)見力、穩(wěn)定性、責(zé)任和公正的忽視，改革建議言過其實(shí)和過于夸張、治理的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格等實(shí)踐或應(yīng)用方面的問題。[10]

可見，網(wǎng)絡(luò)治理模式即便是在西方國(guó)家也仍然屬于一個(gè)備受爭(zhēng)議的話題，它不僅受到了來自理論界持續(xù)的責(zé)難和抨擊，在實(shí)踐中也遇到了較多的阻力和障礙。對(duì)于我國(guó)這樣的體制轉(zhuǎn)型國(guó)家而言，通過引進(jìn)網(wǎng)絡(luò)化治理的理念推動(dòng)地方公共事務(wù)管理改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，又面臨著不同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的困境與挑戰(zhàn)，“新治理理念的引入對(duì)當(dāng)代中國(guó)的行政管理產(chǎn)生了巨大沖撞，無論是在理論還是在政府實(shí)踐中，人們?cè)谡J(rèn)識(shí)上都存在著一些差異。……而納稅人意識(shí)的覺醒、非政府組織的逐步壯大、社會(huì)階層團(tuán)體的多元分化、政治要求的愈發(fā)強(qiáng)烈以及社會(huì)治理中的新問題的不斷涌現(xiàn)等，又給地方的治理能力提出了挑戰(zhàn)。”[11]

就網(wǎng)絡(luò)治理模式的構(gòu)建而言，我國(guó)地方政府面臨的挑戰(zhàn)無疑是巨大的。姑且不論學(xué)術(shù)界為了證明治理的中國(guó)適應(yīng)性所引發(fā)的現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建是否完成的問題，單就從治理的基礎(chǔ)性條件來看，中國(guó)公民社會(huì)與社會(huì)組織的發(fā)育程度還遠(yuǎn)沒有達(dá)到治理所要求的理想狀態(tài)，現(xiàn)代國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整和構(gòu)建還遠(yuǎn)沒有完成卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。我國(guó)構(gòu)建地方公共事務(wù)網(wǎng)絡(luò)化治理模式的進(jìn)程是在政府與社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系調(diào)整還不到位的條件下開始的，政府在地方公共事務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理模式構(gòu)建過程中仍處于主導(dǎo)地位。在這種背景下，“政府的合作態(tài)度、合作能力和資源投入對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理效果都會(huì)產(chǎn)生顯著影響。”[12]這就必然使我國(guó)地方治理面臨著治理理念轉(zhuǎn)變、網(wǎng)絡(luò)管理人才開發(fā)、治理規(guī)則與制度建設(shè)等一系列任務(wù)，而首當(dāng)其沖的就是加強(qiáng)地方政府網(wǎng)絡(luò)管理能力建設(shè)，這也是網(wǎng)絡(luò)治理模式中政府的責(zé)任之所在。

三是抓好施工人員的廉潔從業(yè)教育。外部社會(huì)項(xiàng)目既有邊遠(yuǎn)山區(qū)，也有繁華鬧市，如何耐得住寂寞，經(jīng)得住各種誘惑，對(duì)企業(yè)職工來講是嚴(yán)肅考驗(yàn)。為此，企業(yè)必須立足實(shí)際嚴(yán)格制度，根據(jù)施工所處的位置、地理環(huán)境，制定職工在外施工道德行為準(zhǔn)則。雖然外部項(xiàng)目一般都遠(yuǎn)離駐地，在進(jìn)行日常教育方面存在著一定的難度，但是，企業(yè)必須要做到市場(chǎng)延伸到哪里，法律法規(guī)教育、黨風(fēng)廉政教育就跟到哪里，多措并舉，嚴(yán)抓共管，確保外部項(xiàng)目生產(chǎn)生活的有序運(yùn)行，有效避免違規(guī)違紀(jì)問題的發(fā)生。

為了讓網(wǎng)絡(luò)治理模式在地方公共事務(wù)管理中發(fā)揮其潛力與優(yōu)勢(shì)，克服其不足，特別是防范與化解其可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，就需要強(qiáng)化地方政府的領(lǐng)導(dǎo)和管理能力，使地方政府真正承擔(dān)起“元治理”的角色，充分發(fā)揮地方政府在網(wǎng)絡(luò)治理中的積極作用。實(shí)踐表明，“大凡經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、增長(zhǎng)快速的國(guó)家，無論是資本主義國(guó)家，還是社會(huì)主義國(guó)家，都有一個(gè)治理能力強(qiáng)大的政府權(quán)威存在，這構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展的制度基礎(chǔ)和前提。”[13]我國(guó)地方政府要在網(wǎng)絡(luò)化的行政生態(tài)環(huán)境中實(shí)施管理首先要培養(yǎng)和發(fā)展一系列截然不同于傳統(tǒng)模式的能力和才干，這樣才能取得網(wǎng)絡(luò)治理的績(jī)效，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展。

三、加強(qiáng)地方政府網(wǎng)絡(luò)管理能力建設(shè)的思路

地方治理范式的轉(zhuǎn)變突顯出政府與社會(huì)伙伴關(guān)系構(gòu)建與維護(hù)的重要性，但這只是問題的一個(gè)方面，問題的另一個(gè)方面是如何維持與發(fā)展這種伙伴關(guān)系，即，政府靠什么去維系它與社會(huì)的關(guān)系？凱特爾指出，“全球公共管理改革運(yùn)動(dòng)的核心問題是政府與社會(huì)的關(guān)系，政府改革的戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)就是試圖加強(qiáng)政府的能力以滿足公眾的需要，它的成敗取決于改革嵌入國(guó)家治理系統(tǒng)即政治制度、盈利性和非盈利性的合作伙伴關(guān)系、公眾期望與市民社會(huì)的深度。”[14]可見，政府能力不僅是一個(gè)公共管理改革戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)的問題，而且是一個(gè)能否使改革嵌入國(guó)家治理系統(tǒng)的問題，一個(gè)關(guān)系改革成敗的問題。就地方政府網(wǎng)絡(luò)管理本身來看，它既是一種活動(dòng)，也是一個(gè)由網(wǎng)絡(luò)籌備、網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行與網(wǎng)絡(luò)終結(jié)所組成的完整過程。這個(gè)過程的每個(gè)階段和環(huán)節(jié)均有其不同的任務(wù)，也有其內(nèi)在能力構(gòu)成內(nèi)容及核心能力要求。當(dāng)前，地方政府應(yīng)加快網(wǎng)絡(luò)管理各階段能力特別是核心能力建設(shè)，以適應(yīng)管理政府與非政府社會(huì)主體之間合作伙伴關(guān)系、提升網(wǎng)絡(luò)化管理績(jī)效的需要。

1.網(wǎng)絡(luò)籌備階段及其核心能力。網(wǎng)絡(luò)籌備階段是整個(gè)網(wǎng)絡(luò)化管理的起始階段，它關(guān)系到網(wǎng)絡(luò)化治理的成敗。作為整個(gè)網(wǎng)絡(luò)化治理過程的組織者、促動(dòng)者，地方政府在構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)伊始，就必須考慮：為什么要構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)？在什么領(lǐng)域構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)？怎樣構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)？誰來實(shí)施網(wǎng)絡(luò)管理？這些問題的思考與回答，直接決定于地方政府戰(zhàn)略思維能力與網(wǎng)絡(luò)管理人才開發(fā)能力。

（1）戰(zhàn)略思維能力。戰(zhàn)略思維能力是地方政府從戰(zhàn)略的高度思考社會(huì)公共問題，選擇網(wǎng)絡(luò)實(shí)施領(lǐng)域，確定網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的具體方式與方案，以回應(yīng)公民和社會(huì)多元化需求并確立、實(shí)現(xiàn)、維護(hù)與促進(jìn)公共利益的能力。換句話說，戰(zhàn)略思維能力就是地方政府明確目標(biāo)與使命的能力。“為什么構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)”的問題就是構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)的目的與目標(biāo)問題。在現(xiàn)代社會(huì)政治治理過程中，“沒有一個(gè)單一的行動(dòng)者——公共的或私人的——擁有解決復(fù)雜的、動(dòng)態(tài)的和多樣化的社會(huì)挑戰(zhàn)所需的知識(shí)和信息。”[15]因此，地方政府首先應(yīng)明確構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)的目的是為了調(diào)集各個(gè)網(wǎng)絡(luò)主體擁有的資源，共同致力于地方公共事務(wù)治理，促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)。組織網(wǎng)絡(luò)及構(gòu)建合作互動(dòng)關(guān)系應(yīng)以實(shí)現(xiàn)公共利益與公共價(jià)值作為最終目標(biāo)，而不是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段。其次，地方政府應(yīng)明確構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)的領(lǐng)域。通過分析社會(huì)多元化的需求，找出關(guān)鍵性的問題和核心任務(wù),選擇網(wǎng)絡(luò)實(shí)施的領(lǐng)域。再次，地方政府應(yīng)思考如何構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)的問題，亦即采取什么方式、方法構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)的問題。在這個(gè)過程中，地方政府應(yīng)明確自己的職責(zé)與角色，選擇構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)的方法并設(shè)計(jì)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建方案。

（2）網(wǎng)絡(luò)管理人才開發(fā)能力。那么，在網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建之初以及網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行過程中，誰來管理網(wǎng)絡(luò)？網(wǎng)絡(luò)治理要取得成功，既有賴于一定的基礎(chǔ)性條件，也有賴于治理對(duì)象以及有關(guān)角色據(jù)以協(xié)調(diào)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的環(huán)境。就網(wǎng)絡(luò)化治理的未來發(fā)展趨勢(shì)來看，政府在整體上所需的公務(wù)人員將會(huì)越來越少，特別是在中低層面上更是如此，但在高級(jí)層面上將會(huì)增加對(duì)高技能人才的需求。因此，高層次的網(wǎng)絡(luò)管理人才理應(yīng)屬于這些基礎(chǔ)性條件之一。沒有政府參與的治理是很難想象的，沒有高素質(zhì)、高技能人才實(shí)施管理的網(wǎng)絡(luò)治理則不可能是高效的。網(wǎng)絡(luò)管理人才開發(fā)同樣是地方治理環(huán)境中地方政府遇到的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，它直接決定了網(wǎng)絡(luò)管理行為能否高效實(shí)施、網(wǎng)絡(luò)管理戰(zhàn)略能否順利實(shí)現(xiàn)。因此，加強(qiáng)高級(jí)管理人才培養(yǎng)力度，加快高級(jí)管理人才開發(fā)速度，為地方治理開發(fā)與儲(chǔ)備相當(dāng)數(shù)量和質(zhì)量的高級(jí)管理人才，是地方政府成功實(shí)施元治理、完成全球化時(shí)代賦予的各種使命的必由之路。

2.網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建階段及其核心能力。經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)籌備階段的戰(zhàn)略思考并選擇了網(wǎng)絡(luò)化治理的實(shí)施領(lǐng)域與方案之后，網(wǎng)絡(luò)治理進(jìn)程便進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建階段，它是網(wǎng)絡(luò)治理模式得以形成的過程。網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的過程既依賴于前一階段地方政府對(duì)關(guān)鍵問題、目標(biāo)與使命以及具體任務(wù)的準(zhǔn)確判斷和定位，又直接影響后一階段網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的有效性。該環(huán)節(jié)涉及地方政府的幾種核心能力，即網(wǎng)絡(luò)召集能力、目標(biāo)識(shí)別與整合能力、協(xié)商與談判能力。

（1）網(wǎng)絡(luò)召集能力。網(wǎng)絡(luò)召集能力主要是指政府動(dòng)員、號(hào)召、聚集政府之外的治理主體參與網(wǎng)絡(luò)的能力。地方政府召集能力的強(qiáng)弱直接影響甚至決定了非政府組織、社會(huì)組織等治理主體參與網(wǎng)絡(luò)治理的積極性、網(wǎng)絡(luò)參與主體的數(shù)量與質(zhì)量。社會(huì)主體的參與程度，在某種程度上既取決于參與主體的自主性，也取決于政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間關(guān)系調(diào)整和組合過程中為社會(huì)主體參與公共事務(wù)治理所提供的空間。因此，地方政府應(yīng)通過制度建設(shè)，創(chuàng)造社會(huì)主體成長(zhǎng)的良性環(huán)境，建立并不斷完善公私互動(dòng)合作的良性機(jī)制,為社會(huì)主體參與地方公共事務(wù)治理提供可靠的渠道和制度保障，從而吸引眾多社會(huì)主體參與到網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中去。參與網(wǎng)絡(luò)主體數(shù)量越多，公共關(guān)注度越高，公共事務(wù)的治理越容易獲得其所需的資源，公共目標(biāo)也越容易實(shí)現(xiàn)。

（2）目標(biāo)識(shí)別與整合能力。多元社會(huì)主體本身就是利益主體，在參與網(wǎng)絡(luò)治理的過程中，無疑會(huì)懷揣各自的利益與目標(biāo)，不僅這些目標(biāo)之間可能存在沖突，而且它們與公共利益目標(biāo)之間也可能存在沖突。因此，對(duì)共屬于一個(gè)網(wǎng)絡(luò)的各個(gè)社會(huì)主體或組織的利益目標(biāo)加以識(shí)別與整合是十分必要的。地方政府的目標(biāo)識(shí)別與整合能力是網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建階段的關(guān)鍵能力，也是整個(gè)網(wǎng)絡(luò)治理的關(guān)鍵能力。為了聚合各種類型治理主體的力量，創(chuàng)新公共事務(wù)治理方式，提高公共事務(wù)治理績(jī)效，地方政府首先必須識(shí)別、彌合多元利益目標(biāo)，并明確表達(dá)和陳述公共利益，為各行動(dòng)主體展現(xiàn)它們各自所追求的利益與公共利益目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的愿景。總之，地方政府在網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建過程中的角色應(yīng)定位于“確保公共利益居于支配地位，即確保這些解決方案本身以及公共問題解決方案的產(chǎn)生過程都符合民主規(guī)范和正義、公正與公平的價(jià)值觀”。[16]地方政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)主體的目標(biāo)識(shí)別是目標(biāo)整合的基礎(chǔ)，直接決定了公共利益目標(biāo)的形成與確立及其實(shí)現(xiàn)程度。

（3）協(xié)商與談判能力。網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)是政府與非政府組織、社會(huì)組織、市場(chǎng)組織等主體構(gòu)成的多中心治理結(jié)構(gòu)。多元治理主體之間存在著一種權(quán)力依賴與互動(dòng)的伙伴關(guān)系，談判協(xié)商關(guān)系即是其中之一。所謂協(xié)商與談判，是指多個(gè)平等的組織通過平等交流、友好協(xié)商、談判對(duì)話，利用各自的資源與技術(shù)在某一公共項(xiàng)目上進(jìn)行合作以達(dá)到各自目標(biāo)的活動(dòng)。為了維護(hù)多元治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，聚集各種技術(shù)和資源，達(dá)成公共事務(wù)治理目標(biāo)，在政府組織內(nèi)外對(duì)話、討價(jià)還價(jià)、協(xié)商和談判等活動(dòng)是網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建階段的重要活動(dòng)，而網(wǎng)絡(luò)主體之間的對(duì)話、協(xié)商與談判活動(dòng)及其過程，本質(zhì)上是一種彌合利益分歧、確立公共利益的過程。在這個(gè)過程中，地方政府占據(jù)著十分重要的地位，它既是這些網(wǎng)絡(luò)共同體對(duì)話、協(xié)商與談判的組織者，又以網(wǎng)絡(luò)主體身份平等參與對(duì)話、協(xié)商與談判活動(dòng)。因此，訓(xùn)練一套有利于營(yíng)造公平、活躍的氛圍并在其中開展公開、公正的協(xié)商與談判活動(dòng)的技能與藝術(shù)，開發(fā)相關(guān)協(xié)商談判的技能技巧，對(duì)于地方政府真正承擔(dān)起網(wǎng)絡(luò)組織者角色意義重大。

3.網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行階段及其核心能力。網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)建立起來后就需要投入運(yùn)行，為了保護(hù)治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定及維護(hù)多元主體之間的合作伙伴關(guān)系，作為網(wǎng)絡(luò)管理者的地方政府必須培養(yǎng)和發(fā)展一系列核心能力。這些核心能力主要包括資源整合能力、網(wǎng)絡(luò)維護(hù)與監(jiān)管能力，它們共同影響甚至在某種程度上決定網(wǎng)絡(luò)能否按照所確立的規(guī)則和制度成功運(yùn)行。

（1）資源整合能力。網(wǎng)絡(luò)的建立與運(yùn)行首先依賴于治理參與主體擁有的各種技術(shù)和資源，網(wǎng)絡(luò)主體的互動(dòng)合作亦是擁有各種不同資源的主體之間的互動(dòng)合作。因此，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行階段地方政府的首要任務(wù)就是聚合各種分散在社會(huì)主體中的資源，包括財(cái)物、信息、勞動(dòng)力、權(quán)威、技術(shù)等。資源整合能力便成為地方政府的首要能力，各個(gè)網(wǎng)絡(luò)主體所擁有的資源如果不能集中起來，整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行以及公共問題的解決與公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)就成了無源之水、無本之木。特別值得注意的是，知識(shí)是網(wǎng)絡(luò)參與主體所擁有的一種重要的資源，它不僅對(duì)于各個(gè)參與主體調(diào)整價(jià)值觀、建立信任與克服文化差異具有重要意義，而且能為參與主體協(xié)同工作創(chuàng)造價(jià)值提供條件。作為網(wǎng)絡(luò)管理者的一個(gè)重要責(zé)任，地方政府應(yīng)通過強(qiáng)化資源整合能力來達(dá)成共識(shí)、實(shí)現(xiàn)各個(gè)主體之間的知識(shí)共享并通過網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)組織學(xué)習(xí)，這也是地方政府資源整合行為的重要組成部分。

（2）網(wǎng)絡(luò)的維護(hù)與監(jiān)管能力。網(wǎng)絡(luò)的維護(hù)與監(jiān)管能力是網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行過程中地方政府必須具備的又一項(xiàng)核心能力。網(wǎng)絡(luò)的良性運(yùn)行主要取決于參與主體之間親密的合作伙伴關(guān)系，而這種合作伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)是信任。網(wǎng)絡(luò)伙伴之間既是一種合作伙伴關(guān)系，又是一種競(jìng)爭(zhēng)對(duì)立關(guān)系。伙伴之間信任程度高則可以增強(qiáng)他們的共識(shí)，有利于他們之間的溝通，深化他們之間的合作；不信任或者信任程度低則影響他們之間的溝通與對(duì)話，最終影響他們之間合作的廣度與深度。因此，作為網(wǎng)絡(luò)管理者的地方政府應(yīng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)并消除網(wǎng)絡(luò)伙伴之間在公共價(jià)值、個(gè)體利益等方面存在的分歧，維護(hù)內(nèi)部正常的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，為網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行創(chuàng)造某種適宜的環(huán)境。這就要求地方政府一方面要強(qiáng)化調(diào)控能力，加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正網(wǎng)絡(luò)參與者違反網(wǎng)絡(luò)規(guī)則的行為，確保網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行原則得以嚴(yán)格遵守。另一方面要強(qiáng)化沖突處理能力，及時(shí)解決網(wǎng)絡(luò)中因資源分配等各種問題引發(fā)的爭(zhēng)議與沖突，減少與消除網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的障礙。歸根結(jié)底，政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)的維護(hù)與監(jiān)管就是要營(yíng)造一個(gè)有利于保護(hù)網(wǎng)絡(luò)參與主體積極性、維持網(wǎng)絡(luò)伙伴之間合作競(jìng)爭(zhēng)的公平環(huán)境。

4.網(wǎng)絡(luò)終結(jié)階段及其核心能力。網(wǎng)絡(luò)終結(jié)是網(wǎng)絡(luò)管理的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，盡管網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)并不總是有效的，同樣充滿了失敗的風(fēng)險(xiǎn)，但無論網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行成功與失敗，網(wǎng)絡(luò)終結(jié)工作都是網(wǎng)絡(luò)管理者必須做好的核心工作。從地方治理實(shí)踐來看，“網(wǎng)絡(luò)管理最基本的問題受困于我們?cè)u(píng)估有效性、然后用某種準(zhǔn)則來衡量網(wǎng)絡(luò)是否負(fù)責(zé)任的能力。”[17]因此，地方政府必須開發(fā)和掌握網(wǎng)絡(luò)終結(jié)階段的管理能力特別是績(jī)效測(cè)量與運(yùn)用能力、責(zé)任控制能力等核心能力。

（1）績(jī)效測(cè)量與運(yùn)用能力。地方治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，在很大程度上是要彌補(bǔ)傳統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)在績(jī)效方面存在的缺陷，以聚合多元主體及其資源，通過多元主體共同參與地方公共事務(wù)治理，提高治理的績(jī)效。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是否完成了網(wǎng)絡(luò)治理的使命和任務(wù)，實(shí)現(xiàn)預(yù)期的治理目標(biāo)，取得預(yù)期的治理績(jī)效，只有通過績(jī)效測(cè)量的手段才能得出結(jié)論。因此，地方政府需要通過權(quán)衡地方治理的不同層面和方向上的價(jià)值和目標(biāo)，建立一套科學(xué)的績(jī)效評(píng)估體系，并運(yùn)用這一套體系對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理的績(jī)效開展科學(xué)的測(cè)量和評(píng)估。為了提高績(jī)效測(cè)量的技能，網(wǎng)絡(luò)管理者尤其要重視現(xiàn)代科學(xué)與信息技術(shù)在績(jī)效測(cè)量與評(píng)估過程中的運(yùn)用。現(xiàn)代科學(xué)和信息技術(shù)既是當(dāng)代地方治理興起及其成功實(shí)踐的基礎(chǔ)，也是提升地方治理績(jī)效，推進(jìn)地方治理發(fā)展，實(shí)現(xiàn)地方治理轉(zhuǎn)型的重要保障。不過，應(yīng)該看到，績(jī)效測(cè)量只是實(shí)現(xiàn)治理的手段，其目的是要通過運(yùn)行績(jī)效測(cè)量的結(jié)果，不斷消除網(wǎng)絡(luò)治理的障礙因素，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變治理的理念，提高治理技能，推動(dòng)更大范圍、更多公共事務(wù)領(lǐng)域和更高層次的網(wǎng)絡(luò)治理。

（2）責(zé)任控制能力。責(zé)任控制能力既是網(wǎng)絡(luò)終結(jié)階段的一項(xiàng)重要能力，也是貫徹整個(gè)網(wǎng)絡(luò)管理全過程的一項(xiàng)重要能力，并且在很大程度上體現(xiàn)了地方政府網(wǎng)絡(luò)管理能力的高低強(qiáng)弱。責(zé)任控制能力與績(jī)效測(cè)量密切相關(guān)又同等重要，當(dāng)政府越來越依賴第三方提供服務(wù)的時(shí)候,其績(jī)效也會(huì)越來越依賴于管理各種合作伙伴關(guān)系并讓網(wǎng)絡(luò)參與者承擔(dān)責(zé)任的能力。而責(zé)任控制能力不強(qiáng)、責(zé)任的缺失恰恰是地方治理進(jìn)程中地方政府面臨的最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也是治理的不可治理性之根本原因所在。網(wǎng)絡(luò)化治理模式中公共事務(wù)參與主體是多元的，政府不再是最高權(quán)威，在傳統(tǒng)行政模式下賦予政府的公共責(zé)任被部分轉(zhuǎn)移到非政府組織、社會(huì)組織乃至公民等主體身上。這種網(wǎng)絡(luò)模式中體現(xiàn)出來的“組織邊界的不確定性”、“公共責(zé)任界限的模糊性”以及“轉(zhuǎn)嫁財(cái)政、績(jī)效甚至是政治風(fēng)險(xiǎn)”的現(xiàn)象，使得其他參與主體對(duì)政府的責(zé)任訴求更加強(qiáng)烈，也進(jìn)一步增加了政府履行其責(zé)任的困難。“在公共治理的進(jìn)程中，政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)作為治理體系主要的行動(dòng)者，其相互之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系特別是責(zé)任關(guān)系，對(duì)于治理的成敗具有結(jié)構(gòu)性的意義。”[18]責(zé)任是一個(gè)控制問題，就網(wǎng)絡(luò)終結(jié)階段而言，由于網(wǎng)絡(luò)參與主體表面上都是公共責(zé)任的主體，但實(shí)際上往往由于責(zé)任邊界的模糊性使得沒有人承擔(dān)完全責(zé)任。網(wǎng)絡(luò)管理過程中責(zé)任的不明確與分配不當(dāng)、無人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象，成為地方治理績(jī)效的主要障礙之一。

責(zé)任問題是網(wǎng)絡(luò)化管理所面臨的最艱巨的挑戰(zhàn)。因此，建立健全責(zé)任控制機(jī)制，強(qiáng)化地方政府的責(zé)任控制能力，對(duì)于整個(gè)治理合作網(wǎng)絡(luò)規(guī)則的形成與有序運(yùn)行具有十分重要的意義。地方政府一方面要明確解決由誰負(fù)責(zé)的問題，對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理主體的責(zé)任進(jìn)行恰當(dāng)分配，明確行動(dòng)主體的責(zé)任界限與范圍并加以嚴(yán)格控制，防止責(zé)任流失。另一方面要明確對(duì)誰負(fù)責(zé)的問題，治理的最終目標(biāo)指向是公共利益，因此各行動(dòng)主體的負(fù)責(zé)對(duì)象無疑是公民。總之，地方政府既要勇敢承擔(dān)起作為網(wǎng)絡(luò)平等參與主體應(yīng)有的責(zé)任，又要承擔(dān)起作為網(wǎng)絡(luò)化治理的“元治理”角色所應(yīng)有的責(zé)任。只有具備良好的責(zé)任控制機(jī)制與責(zé)任控制能力，公共責(zé)任才不會(huì)流失，公共利益才有保障；也只有依賴良好的責(zé)任控制機(jī)制，網(wǎng)絡(luò)治理的實(shí)踐才不會(huì)流于形式，才能建立起真正的公共事務(wù)多元主體共治模式，才能推動(dòng)地方治理進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

四、小結(jié)

地方網(wǎng)絡(luò)化治理，成功的關(guān)鍵在于多元參與主體治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建以及政府與社會(huì)主體之間的信任與合作伙伴關(guān)系的維護(hù)。地方治理的績(jī)效水平受到諸多因素的影響，一項(xiàng)研究結(jié)果指出,影響包括中國(guó)等轉(zhuǎn)型國(guó)家公私伙伴關(guān)系有效治理的因素包括知識(shí)獲取、代理成本、不確定性、政府信用、決策參與、融資成本和政府能力七個(gè)方面。[19]可見，政府網(wǎng)絡(luò)管理能力狀況是影響治理績(jī)效的核心要素之一。地方政府在網(wǎng)絡(luò)治理過程中的戰(zhàn)略思維能力、網(wǎng)絡(luò)召集能力、目標(biāo)識(shí)別與整合能力、協(xié)商與談判能力、資源整合能力、網(wǎng)絡(luò)維護(hù)與監(jiān)管能力、績(jī)效測(cè)量與運(yùn)用能力、責(zé)任控制能力等核心能力，直接決定地方網(wǎng)絡(luò)化治理的成敗。因此，在地方治理實(shí)踐中，提升網(wǎng)絡(luò)管理能力，克服網(wǎng)絡(luò)治理模式給地方政府帶來的處理各種網(wǎng)絡(luò)管理問題的挑戰(zhàn)，是地方政府適應(yīng)新的網(wǎng)絡(luò)治理模式，推動(dòng)地方公共事務(wù)治理創(chuàng)新的內(nèi)在要求與現(xiàn)實(shí)需要。

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A

1002-7408（2012）03-0008-05

姚德超（1975-），男，湖南益陽人，云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院講師，華中師范大學(xué)管理學(xué)博士，研究方向：政府理論與政府發(fā)展；肖軍飛（1977-），男，湖南城步人，廣西河池學(xué)院講師，華中師范大學(xué)管理學(xué)博士，研究方向：政府發(fā)展與社會(huì)政策。

[責(zé)任編輯:宇輝]