“適度普惠”型社會福利的實現路徑
——基于社區層面的探討

許小玲，傅 琦

（南京大學社會學院，南京 210093）

“適度普惠”型社會福利的實現路徑
——基于社區層面的探討

許小玲，傅 琦

（南京大學社會學院，南京 210093）

中國社會福利制度從“補缺”到“適度普惠”的變遷是轉型背景下經濟、文化和社會制度互動的結果。適度普惠社會福利既有的研究存在著重宏觀層面的目標體系、管理架構而缺少中觀層面的實現路徑的不足。城市社區服務與“適度普惠”型社會福利具有服務目標和特征的一致性、服務對象和內容上的契合性以及運作機制上的融合性的特點，可以成為“適度普惠”型社會福利實現的依托主體。可從政策扶持和資金資助、社區參與和具體服務等層面入手，依托城市社區服務實現“適度普惠”社會福利的目標。

福利制度轉型；“適度普惠”型社會福利；城市社區服務

“十二五”規劃綱要明確提出：以扶老、助殘、救孤、濟困為重點，逐步拓展社會福利的保障范圍，推動社會福利由補缺型向“適度普惠”型轉變，逐步提高國民福利水平，增強人民的幸福感。這表明，如何構建“適度普惠”型社會福利成為專家和政府部門普遍關注的問題。本文擬在對中國社會福利轉型的脈絡梳理基礎上對“適度普惠”型社會福利實現路徑進行探討。

一、從“補缺”到“適度普惠”：中國福利制度轉型的必然

1.中國福利制度的發展脈絡。社會福利制度的發展是社會福利制度主義研究的重要議題，福利制度的分析必須在文化、社會經濟和政治背景下進行。[1]中國福利制度的轉型一方面與福利國家危機有著密切的聯系，另一方面更與中國市場轉型有著密不可分的關系，它是經濟、政治、文化等其他社會制度互動的結果。

建國后中國社會福利制度發展經歷了三個階段。（1）傳統福利的創建階段（1949年—1956年）：政府包辦的民政福利是社會福利制度的基本組成部分，福利對象主要是無依無靠的城鎮孤寡老人、孤兒或棄嬰和殘疾人等。城鎮以職工福利為主，而農村則以集體提供福利為主。（2）傳統福利的發展階段（1957年—1983年）：這一階段職工福利成為傳統福利的中心，農村五保供養制度創立并發展。突出特點是板塊分割的封閉體系(城市—農村)、“國家—單位”的運行模式和典型的補救式福利。（3）傳統福利制度向新型福利制度轉型的階段（1984年—至今）：改革職工福利，促使其向原本的性質、地位和功能回歸，擴大其服務對象范圍。80年代中期民政部“社會福利社會化”思路的提出標志著中國社會福利的重大轉型，其不僅僅是福利主體的轉型，還包括福利目標轉型、權利與義務關系的轉型、福利價值取向轉型等。而綜合諸多學者對中國轉型背景下社會福利制度走向研究的結果，可以將中國福利制度概述為補缺性為主導、多元福利部門參與的社會福利制度。現有的福利制度正是在此基礎上建構和發揮作用的。

2.補缺型福利制度面臨的挑戰與沖擊。比起改革前，中國社會福利制度雖有了較大的變化，如社會福利的保障范圍逐步拓展，進一步健全了社會福利服務體系，社會福利的法制化、標準化、專業化水平得到了提升，但隨著全球化和后工業社會的不斷發展，社會福利制度賴以生存的外部環境發生了巨大變化，人們的生活方式、思想觀念也在經歷著變革，這些都使傳統的“補缺型”福利制度受到挑戰和沖擊。

首先，全球化的挑戰。全球化使得人們的價值觀念、社會形態逐漸失去國界限制。歐美“福利國家”倡導的社會權利、公民身份等理念以及享有優厚的國民待遇等社會事實，都激發了國人對制度性福利的需求。且中國自加入世貿組織以來，全球化程度不斷提高，已無法擺脫全球化的福利處境困局。其次，自20世紀90年代中期以來，威權主義社會秩序受到了挑戰，并開始發生急劇變化。我國“補缺型”社會福利制度是在一定的政治制度背景（威權主義社會秩序）下形成的，體現為“三強三弱”，即強中央、弱地方；強政府、弱社會；強政府、弱市場。[2]在中國大陸，補缺型社會政策把福利放在附屬經濟發展的次要地位。但社會轉型后，公民社會的發育程度越發成熟，福利服務對象的意識出現了從被動接受到主動參與的轉變，而傳統的“補缺型”福利卻未給這些群體提供主動參與的機會和平臺。再次，隨著老齡化、少子化和單親家庭的增多，中國的家庭結構出現了急劇變化，使居于主體地位的傳統家庭照顧模式不堪重負。此外，由于激烈的市場競爭，社會也出現了貧富兩級分化的趨勢。因此，城市居民福利需求既體現出多層次化，又有一個迫切需要救助的貧困階層，傳統的“補缺型”福利模式已無法解決這些問題。

鑒于以上種種表現，中國福利模式必須改變。在構建和諧社會的大背景下，著眼于既推動經濟快速發展又提高全體成員生存發展質量，既考慮到公平又考慮到地區差異，在過渡期提出的“適度普惠型”福利模式應是在堅持“普惠型”福利模式一般原則的基礎上，積極借鑒“補缺型”福利模式的發展理念，體現適度性。

二、“適度普惠”型社會福利研究概況

2007年民政部在對中國福利改革與發展進行規劃時，首先提出了“逐步拓展社會福利保障范圍，推進社會福利制度由補缺型向適度普惠型轉變”的思路，標志著中國福利制度轉向了一個新方向。此后，眾多學者從多個方面對“適度普惠”型社會福利進行了關注和研究。

既有的研究文獻基本可分為兩大類:第一類側重適度普惠社會福利的概念、特征的研究。關于什么是“適度普惠型”社會福利，諸多學者并未給出一致認可的定義，大多是從與“補缺型”社會福利進行比較的角度來界定的。在大福利的概念下總結出其具有普遍性、多層次性和適度性的特點。在“適度普惠型”社會福利概念的界定和分析中，有關“適度”的理解，主要區別為以下三個方面：（1）從資源供給的角度看，適度福利就是基于有限的福利資源而向人們提供有限福利。（2）從政策發展的角度來看，適度福利則著重于福利項目及水平的積極而謹慎的拓展，這種積極相對于補缺式福利而言，福利范圍是擴展的，但這種擴展又是有限的或適度的，以上兩種都與各地經濟發展水平有密切的關系。（3）從需要的角度來看，社會福利制度就是為滿足人的需要而存在的。適度福利就是通過提供福利在一定程度上(而不是充分地)滿足福利對象的需要。雖然上述幾種理解各不相同，但又有許多共通之處：在發展社會福利方面應保持積極而謹慎的態度。一方面在原來的基礎上擴展和發展福利，另一方面排除高福利(或福利國家)政策，同時考慮中國地域廣闊、情況復雜的特點。其主要差異在于“適度”的取向不同：有的是福利對象上的“適度”，即相對于較狹隘的補缺型福利來說是適度擴大了對象的普惠。有的是福利水平和程度上的“適度”，不但是福利對象的擴大，而且是福利項目上的拓展。主要側重點是“廣度”上的延伸和“深度”上的擴展。

第二類側重從宏觀層面對適度普惠社會福利的建構進行研究，即如何實現“適度普惠”型社會福利制度對策和思路研究。有學者從全局出發，提出構建有中國特色的適度“普惠制”社會福利模式的目標體系、政策體系、發送體系和保障體系。也有學者認為構建“適度普惠”型社會福利體系可以從四個方面進行思考，包括最低保障由生存保障上升到發展保障、社會保險由體制性保險上升為國民性保險、社會福利由特殊群體福利轉向公共福利、保障供給模式由補缺型向服務擴展型轉變。此外，有學者對“適度普惠”型社會福利構建中的責任提出了要求，具體包括：政府責任優先、需要導向的制度建構、企業社會責任的承擔、家庭福利責任的保護與激活、社會福利機構的培育與發展。還有學者把福利實現與社會工作相結合，認為建立需要為本的本土社會工作模式將滿足社會成員多元需要,和“適度普惠”型社會福利制度建設目標一致，是推動“適度普惠”型社會福利的重要力量。同時，福利需要為本應該成為中國社會福利制度目標定位最基本的方式，“適度普惠”型社會福利的目標即滿足社會成員多元需要，提高社會質量，發展社會成員能力，使社會成員擁有接受社會福利的公民權利。

梳理文獻發現，既有研究存在以下不足：諸多學者對“適度普惠”型社會福利的研究主要集中在目標體系、政策體系、管理架構、責任統籌分擔等宏觀建構層面，同時也對體制層面的改革提出了具體的要求。不可否認，這些探討對構建“適度普惠”型社會福利制度具有重要的價值和意義，但著眼于中觀和微觀層面，“適度普惠”型社會福利通過什么樣的載體和途徑實現，如何與目前的社會福利工作對接起來，在實踐層面如何操作等研究卻相對較少。而這些卻是關鍵而有待深入探討的問題。基于此，從社區層面探討其實現路徑和具體策略乃是本文的意義和價值所在。

三、“適度普惠”型社會福利之實現路徑

對“適度普惠”型社會福利實現路徑進行研究，前提是明確“適度普惠”型社會福利的內涵。在以上諸多學者的研究基礎上，本文認為“適度普惠”型福利是政府主導的、多元主體參與的、福利內容多樣化、福利對象普及化、福利水平適度化的一種福利制度。傳統的補缺型社會福利制度服務對象重點是老人、兒童和殘疾人，而從公民權角度出發，“適度普惠”型社會福利應該惠及全體公民，以提高全體公民的福利水平。從此基礎出發，借助具體的社區服務是實現“適度普惠”型福利的一種可能路徑。

1.社區服務：“適度普惠”型社會福利的承載平臺。隨著城市社區建設的蓬勃開展和和諧社會建設的深入發展，以城市社區服務作為“適度普惠”型社會福利事業的實現路徑和運作平臺，是一條切實可行的路子。社區服務這一新生事物在政府倡導和扶持下，把滿足社區成員需要作為目標，以社區服務機構為主體，發動社區力量，利用正式或非正式的資源，采取有效的形式和方法，為社區成員提供有償、低償和無償的社區服務。其在滿足社區居民需要、推進民生工程和實現“適度普惠型”社會福利方面發揮了重要的作用。因為社區服務與“適度普惠型”社會福利在服務目標和服務性質、服務對象和內容、服務運作方式等諸多方面存在著契合。具體如下：

（1）服務目標和特征的一致性。從“適度普惠”型社會福利的概念上可以看出，其目標具有一定的普遍性，即提高全體社會成員的物質生活和精神生活水平，保障社會的正常發展。而社區服務的目標在于通過提供服務，使每個居民都能達到生活自由、生活自立，同時，營造和諧的生活和居住環境。從以上分析可以看出二者服務目標都有兩層：保證正常化生活和提供正常化發展環境。從特征來看，“適度普惠型”社會福利具有服務對象全民性、服務內容福利性的特征。不論是各種公共福利設施還是各種形式津貼，都是國家或社會團體免費或優惠提供的。社區服務屬于社會服務，但又不同于一般的社會服務，具有區域性、互助性和福利性的特征，因此社區服務在某種程度上可以稱為社區福利服務。[3]社區福利服務具有宗旨的福利性、社區福利服務范圍的地域性、社區福利主體的多元性、社區福利服務對象的普遍性、社區福利資源的多樣性的特點。[4]由此可見，“適度普惠”型社會福利與社區福利服務在服務目標和特征上具有高度的一致性，社區服務可以成為“適度普惠”型社會福利實現的依托主體。

（2）服務對象和內容上的契合性。隨著社區建設的不斷深化和完善，社區服務對象和內容得到了拓展。服務已經從傳統的為老年人提供服務（從服務體系的角度出發主要是開展養老服務和日常生活照顧服務）、為殘疾人提供服務（主要是幫助殘疾人適應社區生活及幫助其就業）、為優撫對象提供服務（主要是開展多種多樣的擁軍優屬活動）、為兒童提供生活服務（發展幼兒園、少年活動中心等福利服務設施）和為貧困者提供服務（如提供低保及各種扶貧濟困活動）擴展到一般的為社區居民服務，這一點與“適度普惠型”社會福利對象是一致的。服務內容也已從簡單的社會救助延伸到社區就業、社會保障、衛生和計劃生育、社會治安、文化娛樂和體育、社區教育、便民利民等領域。在社區服務中，老年人和青少年是社區內服務需求比較強的群體。而“適度普惠型”社會福利在這部分群體身上也有所體現。如安徽省蕪湖市鏡湖區弋磯山街道對社區內老年人除了基本的醫療服務、最低生活保障服務、貧困救助外，還借助外力將鏡湖區老年大學引入街道，開辦了電子琴班、書畫班、舞蹈班等，使社區內所有老年人很容易就能繼續接受教育。同時還開辦了“老年學校”和電子閱覽室，讓社區老人能終身接受免費教育。此外，在政府大力倡導居家養老模式和社區服務不斷完善中，老年人養老基本實現了普惠型，有三個不同層次的機構供老年人選擇：第一層次為社區內的，為生活困難、三無老人上門提供基本生活照顧服務的日間托老服務中心；第二層次是為本社區和附近范圍老年群體提供養老服務的小型養老機構；第三層次為民間力量參與的養老機構，這些都為解決養老問題作出了重要貢獻。

（3）運作機制上的融合性。隨著市場經濟的發展，中國傳統的依靠政府主導的一元福利體系將會轉變為多元福利體系。福利多元主義主張改變政府在社會福利服務直接供給中的角色，其角色逐漸轉變為福利服務的規范者、福利服務的購買者、物品管理者、仲裁者和促使其他部門從事福利服務供給者的角色。[5]政府從福利領域撤出后的空間留給贏利組織、家庭、非贏利組織等，實際上是倡導社會福利事業“社會辦”而不是“民政獨家辦”，實現真正面向全民、全方位的“社會福利”，而不是僅僅面向民政對象的“民政服務”。這種責任分擔與“適度普惠型”社會福利是一致的。其“適度”就體現在運作機制上，涉及公民生存發展的“底線”之下的內容，包括基本醫療、基本養老、基本生活保障等由政府實施，而“底線”之上的如生活照顧、精神文化等則可以由市場、社會組織等去承擔甚至個人去承擔，在國家、社會、市場、個人之間建立一種動態的責任分擔平衡機制，從而使剛性的福利制度具有柔性的調節能力，達到惠及全體公民的效果。而社區服務一直提倡的是運作機制社會化，也就是要整合社區內的資源。這一方面與當前社區服務發展的困境有著密切的關系，另一方面也與人們參與社會事務的意識增強有關。社區服務對象和服務范圍都在不斷擴大，但專項服務資金很有限，因此吸納更多的力量參與社區服務、使服務惠及所有居民是和諧社區建設的關鍵。因此，在社區服務中，投資主體既有政府、企事業單位，也包括個人和外資；社區福利服務的傳遞者既包括社區內的社區服務中心，也包括社區居民、志愿者和民間組織，是各方協作共同承擔的態勢，這與“適度普惠型”社會福利是融合的。

可見，現有的社區福利服務的典型經驗與“適度普惠型”社會福利在諸多方面具有一致性，可以說，城市社區服務是實現“適度普惠型”社會福利的重要途徑。“適度普惠型”社會福利實施的過程與居民民主自治、自我管理和服務相輔相成，社區服務不僅可以利用自己貼近民眾的優勢，發展自身的服務，改善人們的生活，增進人際關懷，而且可以作為社會福利體系、社會保障體系和社會救助體系的承接“平臺”。

2.“適度普惠”型社會福利實現之策略。現有城市社區服務體系對于滿足社會成員的多層次需要、實現社會福利適度普惠的目標非常有利，同時，也有一些不足之處，如各地經濟發展水平不同導致的社區服務水平參差不齊、民間組織和志愿者的介入缺乏長效的動力機制等。因此，如何整合社區服務資源，使城市社區服務形成一種長效的動力機制，是實現“適度普惠型”社會福利的關鍵。借鑒國外發達國家經驗，同時結合我國實際，筆者認為應采取如下工作策略：

首先，在政策扶持和資金資助層面，政府應發揮政策指導、宏觀規劃和財政支持的作用。因為“適度普惠型”社會福利是政府主導的，所以在政策指導、資金資助等方面發揮作用是其主導作用的一種體現。推動社區服務更好實現“適度普惠型”社會福利目標的重要因素之一是中央政府和地方各級政府都要有制度性的公共支出以及動員民間融資的政策等。制定相關的福利政策和社區服務政策才能建立福利工作的長效機制，保證社會福利建設穩步、有序推進。同時，還要協調好福利部門間的關系。此外，無論是針對社區特殊群體的專門服務還是面向普通居民的便民利民服務都需要政府資金上的一定支持，如此才能實現有錢辦事，才能實現具體服務項目的可持續性。

其次，在社區參與層面，應借助多種形式的外援，整合多種資源，真正實現社會福利社會化。最大限度地動員社區內志愿者參與社區服務，實行志愿者登記管理制度，是有效開展社區居家養老、扶貧幫困工作的重要實踐途徑。通過參與社區服務可培養居民的社區認同感和凝聚力，有利于形成良好的社區人際關系，從而提升整個社區的生存環境。同時，借鑒西方國家在福利多元化過程中大量引入非贏利組織的經驗，可以培育和壯大社會公共福利組織。從某種程度上說，社會福利的社會化首先是通過社會福利組織的社會化和向全體社會成員開放來實現的。當前社會建設的一項重要內容就是培育和發展社會組織，在社區服務中引入培育和孵化出的社會組織與社會建設在這一點上實現對接，共同推進和諧社會建設。

再次，在具體的服務層面即服務傳遞者上要實現專業化。當前人們利益關系多元化、生活方式多樣化的特征日益明顯，人們的獨立性、選擇性、多變性、差異性明顯增強，社會需求比以前更復雜。在社區層面滿足這種需要要有新的思路和新的方法。社會福利服務領域引入專業社會工作者，可以創新服務方式，增強社會福利和社會服務的專業性，提高社會福利服務的質量和效果。如借鑒香港和國外的經驗，逐步引入專業社會工作人才，構建正規服務架構，設計和落實老人、殘疾人、兒童等照顧、康復、輔導等計劃，提高服務的質量和水平，使有限的福利資源實現效益最大化，實現“適度普惠型”社會福利事業走法制化、專業化和標準化相結合的目標。為避免社區中專業社工行政化的問題，可以在社區中設置針對特殊群體服務的社工專業崗位，實行“公開招選、競聘上崗、擇優入圍、依法選舉”，并在制度層面通過政策性文件加以規范，保證其長效性。同時，應制定科學合理的評估機制，激勵專業社工工作的積極性。

[1]Evers,A.,“The Welfare Mix Approach:Understanding the Pluralism of Welfare Systems”.In Evers,A.&Svet lik,I.(eds).1993.Balancing Pluralism:New Welfare Mixes in Care for the Elderly.Aldershot:Avebury.

[2]Batley,R.&Stoker，G.(eds)，Local Government in Eur ope[M].London：Macmillan，1991:6.

[3]徐勇祥.社區發展論[M].上海：華東理工大學出版社，2002：115.

[4]江立華，李潔.城市社區福利及其可行性分析[J].廣西大學學報(哲學社會科學版)，2004，(3).

[5]林閔剛，王章佩.福利多元視野下非贏利組織研究[J].社會科學研究，2001，(6).

D632.1

A

1002-7408（2012）03-0004-05

教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“中國適度普惠型社會福利理論和制度構建研究”（10JZD0033）；國家社會科學基金項目“老年人長期照護服務主體與服務組合研究”（11CSH064）的階段性成果 。

許小玲（1978-），女，安徽亳州人，南京大學社會學院博士研究生，合肥工業大學馬克思主義學院講師，主要研究方向為社會福利與社會政策、社會組織與管理、老年社會工作等；傅琦（1978-），女，長春人，哈爾濱工商大學人文學院講師，南京大學社會學院博士研究生，主要研究方向為社會工作行政和老年社會工作。

[責任編輯：張亞茹]