民事督促起訴化解土地糾紛
——東方市化解農村土地糾紛的思考及啟示

民事督促起訴化解土地糾紛
——東方市化解農村土地糾紛的思考及啟示

土地糾紛是當前農村最突出的矛盾糾紛。2010年3月以來，海南省東方市委市政府針對農村土地糾紛連續開展集中整治行動，取得明顯成效。其中，東方市檢察機關通過民事督促起訴參與土地糾紛化解，發揮了重要作用。

東方市農村土地糾紛的基本情況和成因

從東方市農村各類糾紛的受理、處理情況看，土地糾紛比例最大，對社會和諧穩定影響最大。2010年和2011年，東方市各鄉鎮司法所調處的土地糾紛（包括山林糾紛、征地拆遷糾紛、宅基地房屋糾紛）分別為507件、549件，占調處糾紛總量的57.5%、45.9%。土地糾紛是引發群體性事件的重要源頭，是維穩的重中之重。2012年，東方市委在排查全市矛盾糾紛基礎上，確定27件重大信訪、維穩案件。這27件全部與土地有關，涉及土地征用、土地承包、土地確權、土地污染、林地糾紛等多個方面。2007年至2010年初，東方市發生群體性事件27起，其中，與土地糾紛有關的19起，占70.3%。涉土地案件在農村職務犯罪案件中比例較大。

2011年2月－10月，東方市委組織開展了全市土地矛盾糾紛集中專項整治活動，受理案件68宗，辦結66宗。這66宗案件較典型地反映了東方市土地糾紛類型及分布情況，其中，家庭承包糾紛占3%（2宗），其他方式承包糾紛占60.6%（40宗），土地權屬糾紛占24.2%（16宗），土地侵權糾紛占3%（2宗），征地補償費用分配糾紛占1.5%（1宗），退耕還林糾紛占7.6%（5宗）。總體來看，其他方式承包糾紛、土地權屬糾紛尤為突出，共占到85%。

東方市農村出現大量的土地糾紛的原因主要為：（1）第二輪土地承包政策落實不到位，該分的地、可分的地沒有分，是現今許多土地糾紛的根源。（2）農村集體土地其他方式承包普遍存在承包面積過大、租金過低、期限過長的“三過”問題；違規發包問題；隨意轉包、轉讓，流轉增值費流失問題；拖欠租金、閑置土地問題等等，群眾不滿集體權益受侵害。（3）土地承包管理基礎工作不扎實，尤其是土地確權工作有缺失，目前的土地承包管理資料不能清晰、準確地反映村集體經濟組織土地承包經營情況和所有耕地、“四荒地”等土地資源情況。（4）由于第二輪承包中分得的承包地較少，村民自行開荒或以開荒名義占用大量的集體土地現象十分突出。絕大部分開荒村民都沒有與村集體簽訂承包合同，誰開荒、誰占有，誰占有、誰得益。這種無序開荒引發了許多權屬糾紛、侵權糾紛，特別是一些開荒戶還將開荒地轉讓（買賣），留下了許多糾紛隱患。（5）近年來，隨著國家減免土地稅費、加大農業補貼力度、農產品價格提升，荒地坡地需求大幅增加。隨著土地價值的急劇攀升，土地成為利益爭奪的焦點，土地糾紛不可避免地大量產生。

東方市化解農村土地糾紛的主要做法

基于農村土地糾紛在涉紀涉法信訪中的高比例及其對農村基層和諧穩定的突出影響，從2010年3月開始，東方市委組織部署了農村基層違紀涉法信訪問題專項治理、農村土地“三過”問題專項整治、農村土地承包經營權確權登記試點等三次集中專項整治行動，整體上形成了一個連貫、層層推進、由表及里的土地矛盾糾紛化解及土地問題整治的大行動。

農村基層違紀涉法信訪問題專項治理從2010年3月到2011年10月，主要是調查農村土地承包情況及“兩委”干部涉紀涉法問題，同時盡可能地化解一些突出的土地糾紛。通過這一行動，處理了積壓信訪案件，化解了突出的矛盾糾紛，查處了典型的違法違紀案件，較準確地掌握了農村土地承包存在的主要問題，為下一步整治行動打下了基礎。

農村土地“三過”問題專項整治從2011年2月到2011年10月，主要任務是對農村土地承包“三過”問題、土地承包不符合法律程序、土地確權、村民開荒侵占集體土地、征地補償款發放、退耕還林款發放等問題進行整治。此次行動共受理農村土地“三過”案件68宗，辦結66宗。

農村土地承包經營權確權登記試點從2012年3月開始，主要是對現有農村土地全面、準確地進行確權、登記。東方市委市政府成立了東方市農村土地承包經營權確權登記試點工作領導小組，以板橋鎮為試點鄉鎮，其他鄉鎮各選一個村作為試點，試點取得經驗后全面鋪開，力爭在2013年12月底前全面完成全市農村土地承包經營確權登記頒證工作。

在農村土地“三過”問題專項整治活動中，東方市檢察院作為其中一個工作小組參與全市“三過”問題專項整治活動。該檢察院以民事行政檢察科和派駐鄉鎮檢察室干警為主組成工作小組，在深入走訪鄉鎮黨委政府、與干部群眾座談、實地調查的基礎上，通過民事督促起訴以及參與調解、促進和解等手段，化解以“三過”為主的農村土地糾紛。2010年2月以來，受理農村土地“三過”案件53件，立案47件，發出督促起訴書44份，通過調解、和解以及起訴等方式成功處理糾紛34件，協助解決31328畝農村土地承包“三過”問題，收回流失的土地4916畝,為國家和集體挽回經濟損失2918萬元，取得很好的成效。

一是切實提高了土地租金。共立案處理13件租金過低案件，依法調整31328畝土地的承包價格，使調整后的最低年租金為50元/畝，最高年租金為200元/畝，平均年租金從18元/畝提高到54元/畝，共為國家、集體多追回租金1204萬元。

二是調整了過長的租期與不實的土地面積。調整了租期超過省政府規定或者租期約定不明的合同8件。調查核實三家鎮紅草村等4宗土地面積不實的情況，共為村集體追回多用的土地1000多畝。

三是追回了土地承包經營權流轉增值費。共督促完善11件未約定土地增值費分配方式的承包合同，督促9件土地承包合同的承包方依法交付流轉增值費，涉及金額達500多萬元。

四是督促承包人履行合同義務、承擔違約責任。共督促有履行能力而不積極履行合同的8件，為國家和集體挽回經濟損失430多萬元。對沒有履行能力、閑置土地的，督促其依法解除合同，先后依法解除英顯村與鐘才2500畝土地承包合同、唐馬園種畜場與符昌信110畝土地承包合同、樂安村與鐘才1016畝土地承包合同和紅草村與郭性初470畝土地承包合同，收回閑置拋荒的土地4096畝。

五是規范部分土地承包合同。先后規范了5個鎮、14個村的92份土地承包合同。

當前農村土地糾紛化解的思考及啟示

東方市農村土地糾紛暴露的問題在海南農村具有普遍性。調研表明，當前海南農村土地糾紛問題，從類型看，集中在其他方式承包；從問題看，焦點是農村土地集體權益受侵害；從原因看，是村干部以權謀私，但更是國家公權力層面的監督管理缺位，法律規制缺位。根據我國農村土地承包法，其他方式承包實行的是“市場公平”，國家法律強制性規定少，更多地賦予合同雙方自由意志，更多地屬于村集體自治范疇。這種法律定位很大程度上導致了實踐中的國家、政府的監督管理缺位，而村集體的民主自治又跟不上，形成了其他方式承包監管盲點，由此導致諸多問題。東方市實踐的一個重要啟示就是：政府、國家公權力大膽地介入其他方式承包的監管，對存在的突出問題全面集中清理整治，重新規范，明晰權屬，為土地合理流轉、糾紛根本化解奠定堅實基礎。

根據我國法律，農村土地糾紛當事人可以請求鄉鎮政府、村委會調解，申請有關機構、部門仲裁，還可以向法院起訴，為什么村民總是通過上訪信訪尋求解決？問題的癥結是“提起難”?！叭^”問題的實質是集體權益受侵害、被損害，對于這一類涉及集體權益受侵害的土地承包合同糾紛，客觀存在“提起難”的現實阻力：

一是這些合同的背后，村干部往往與承包戶有利益瓜葛，當時發包可能就是在村干部的主導下一手操作的，現在群眾有意見，能捂則捂。即使時過境遷，村干部已換屆換人，與原領導也可能有人情關系，能拖就拖。而要通過訴訟、仲裁、調解解決糾紛，村干部不主動、不積極，連起訴狀上要蓋村委會、村小組的章，都難以蓋得上。

二是不懂得如何救濟，特別是對是否在法律上有勝算沒把握、有疑惑，也擔心打官司就是打關系，而承包戶有背景，怕有理打不贏官司。

三是訴訟費、律師費付不起，有顧慮。由于“三過”合同涉及的標的大，一旦提起訴訟，就是一大筆訴訟費要預交，還要請律師，找關系花錢，這都可能使他們知難而退。因此，對于這種集體權益受損害的土地糾紛，除少部分村干部表現積極主動的情況外，大部分是群眾在鬧、干部在看。

正是由于通過正常法定途徑“提起難”、解決難，群眾只能不斷上訪，希望政府主動出面來解決。在這樣的情形下，檢察機關介入此類糾紛化解，不僅僅只是保護集體公共財產，維護集體權益，更為重要的它是從源頭上化解農村基層社會矛盾的現實需要，是對侵害農村集體權益正常救濟“提起難”的必要法律監督。

東方市的經驗表明，檢察機關在化解農村土地糾紛方面具有獨特優勢和作用，特別是在集中土地問題整治行動中，檢察機關對土地“三過”糾紛的調解、和解的成功率明顯較高。調查發現，主要有以下原因：

一是對檢察機關的信賴、畏懼心理。相對來講，廣大農村群眾比較信賴檢察機關，而侵害農村集體權益的承包方以及偏袒承包方的村干部又在一定程度上害怕檢察機關，糾紛雙方的這種潛在心理，也是檢察機關的介入能較好促成土地糾紛化解的一個因素。

二是檢察機關方式方法得當。檢察機關并不是簡單的發出民事督促起訴書，而是以此為導入，在發出之前和發出之后，盡可能地通過調解和解來化解糾紛。調解也不是單獨出面，而都是讓鄉鎮政府出面組織、主持，檢察機關參與監督，這樣既保證了調解的合法性，也容易讓雙方信服信賴，效果較好。

另外，檢察機關在發出民事督促起訴書之前做了大量前期工作，這些工作固定了雙方爭議的主要事實、證據，有利于成功調解、和解，也為進入訴訟后的法院審理提供了較堅實的基礎。特別是針對“三過”、流轉增值費流失等問題，檢察機關認真從法律層面進行了分析研究，找準了法律對策，為成功調解和解奠定了堅實基礎?！?/p>

□劉本榮李清立宮貴釗

□責任編輯：王群存□編輯信箱：wangquncun＠163．com

（作者單位：海南省人民檢察院）