“經濟學治腐”，路該怎么走？
——洋浦法院試水勤政廉政保證金制度的調查報告

□葉珊茹 符曉珍 余德厚

“經濟學治腐”，路該怎么走？
——洋浦法院試水勤政廉政保證金制度的調查報告

□葉珊茹 符曉珍 余德厚

為了保證公務員在行使公共權力的過程中不濫用權力，保持廉潔性，許多國家和地區都在積極探索建立防止公務員腐敗的方法和機制,采取種種措施如制定優厚的薪俸制度、公積金制度、養老金制度等來激勵公務員忠于職守、勤政廉政。洋浦法院高度重視黨風廉政建設工作，積極探索“經濟學治腐”等手段，在2011年1月制定《廉潔司法保證金實施辦法（試行）》。通過一年時間的試行，該制度在洋浦法院得到全面貫徹執行，取得良好的管理效果。

主要做法：將經濟利益與勤政廉政相結合

考慮到法院工作與行政部門工作不同，在制定保證金制度時，洋浦法院著重研究如何規制裁判執行權的行使及如何規范司法人員的行為，力圖解決司法腐敗及司法不良作風問題。

一是廉政與勤政一并考核。洋浦法院試行的“保證金制度”脫胎于“廉政保證金制度”，但有明顯的差異，主要不同之處在于“保證金制度”把勤政納入保證金調整的范圍，也就是以經濟利益對廉政和勤政行為一并調整。

二是自主籌資，風險自擔。保證金制度以經濟利益得失雙向風險激勵，鼓勵干警公正、廉潔、高效、文明司法。洋浦法院為每位工作人員建立保證金賬戶，由單位和個人共同向保證金賬戶存入保證金。一年內工作人員未發生不廉潔或不勤政行為的，保證金全額奉還。反之則按規定沒收或扣減，扣減額度視處分大小決定，直至全部扣除，防止該激勵制度演變為純粹的福利制度。

三是全面規范，強調領導責任。保證金制度涵蓋法院的黨風廉政建設、紀律作風建設、審判實務管理、司法政務管理及績效考評等方面的工作內容，列舉了50多種禁止行為和10余項績效考核最低標準。同時規定院領導、部門負責人對所分管的部門及本部門工作人員的行政警告以上的違法違紀行為承擔連帶責任。

四是注重細節，將輕微違紀違法行為納入管理范圍。對于法院工作人員尚未達到立案標準的輕微違紀事件，實踐中往往以批評教育為主，收效不明顯，管理出現“瓶頸”。洋浦法院推行的“廉政保證金制度”將此類行為納入了管理范圍。

與此同時，洋浦法院還配套制定了相應的監督檢查考核機制，量化考核標準。

一是完善現有的內部管理機制。法院內部管理主要由立案、監察、政工、審判監督等部門按規定進行例行監督、檢查、考評和處理，體現在《紀檢監察通報》《紀律作風通報》《審判管理通報》《審限管理通報》《案件質量評查通報》《信訪通報》《錯案通報》《信息調研成果通報》《考勤通報》及《績效考核通報》各類通報上，并以這些通報作為保證金制度使用的依據。

二是實行新的業績量化考核標準。2011年前洋浦法院的績效考核只是簡單地對“德、能、勤、績、廉”綜合估算，缺乏細化的考核項目，考核結果更多地依賴主觀評價，未能全面的體現工作量和勤勉度。2011年制定《法院工作人員考評辦法》，根據不同的崗位職責，對每一位工作人員設定年工作目標和工作量，能量化項目考核的項目量化考核，無法絕對定量的項目以單獨抽查考核的形式進行優秀、良好、合格、不合格的評價標準予以考核。通過絕對量化和相對量化的方式對勤政與否進行詳細的考評。

三是實行季度考核通報制度。洋浦法院監察室嚴格依照保證金制度對該院干警的各項工作進行監督、檢查。每季度對該制度的執行情況進行統計，并制定《廉潔司法保證金制度執行情況相關數據通報》。該通報包括：違反廉政規定行為、其他違法違規行為、考勤情況、審判（執行）任務完成情況、調研宣傳任務完成情況、案件質量評查、發改上訴申訴案件數、違反審判管理規定的情況、辦公場所衛生檢查等。

為了更好地監察干警的司法行為，洋浦法院采取更為主動的監督檢查工作方式，加大了違法違紀案件查處力度，保證保證金制度的有效執行。

一是構建廉政風險防控機制。建立“廉政風險防控制度”，制定《廉政風險點及防控措施表》，對審判執行工作、司法政務管理工作中易產生廉政風險的權力事項，梳理出廉政風險點，制定防控措施；對“保證金制度”中可能出現不廉潔問題的行為設立詳細的操作規則和具體考核標準。未按照《廉政風險點及防控措施表》中實施的廉政風險防控措施的行為，將被認定為不符合廉政工作要求，扣減其保證金。

二是實行廉政監督回訪制度。對可能出現廉政問題的案件進行回訪，進一步了解法院工作人員的司法情況。具體包括三個方面：審執人員在辦案過程中是否存在違紀違法辦案，辦關系案、人情案問題；審執人員在辦案過程中是否有索、拿、卡、要行為和接受吃、請及謀取其他不正當利益行為；審執人員是否存在冷、硬、橫、推等“衙門”作風。2011年以來，洋浦法院從審結、執結的案件中抽取103件案件進行回訪，訪當事人或代理人114人。

三是加強對司法作風的檢查。嚴格執行工作紀律，加強上下班考勤、請休假制度檢查。加強庭審紀律檢查，每周兩次不定期對庭審情況進行例行檢查，特別針對下列行為的檢查：違反規定未著法官服裝開庭；開庭遲到、打瞌睡的；在庭審中接打手機、抽煙、隨意走動的；庭審用語不文明等行為。規范立案窗口接待行為，規范干警8小時外的業余學習生活。

四是執行干部財產報告制度。嚴格落實廉政檔案制度、財產申報、報告重大事項等規定，主動核查，定時予以公布，接受社會監督。

主要成效：探索出“不愿為、不必為”的反腐倡廉新機制

治理腐敗必須創新機制，形成嚴密科學的監督體系。保證金制度作為一種直觀的、操作性強的反腐倡廉促勤制度，可以為法院提供一種有效的、可操作的保障公正廉潔司法的廉政建設工作方式。

一是完善黨風廉政建設體系的重要內容。對于遏制司法腐敗而言，前期的預防與后續的獎懲同等重要。洋浦法院在不斷創新廉政教育方式，豐富廉政教育內容，強化法院廉政文化建設，不斷加強內外部監督管理，嚴格治院治警。努力建設一種“不敢為、不能為”管理機制的同時，探索出一條“不愿為、不必為”的反腐倡廉新機制，豐富了黨風廉政建設制度體系的內容，并由此形成的一套完整的配套機制，使法院制度建設進一步得到完善，促進了法院制度建設和隊伍建設。

二是促進司法公正的有效途徑。保證金本質是一種信用工具，是法院工作人員個人對廉政勤政的擔保。洋浦法院將該制度與審判事務管理嚴密掛鉤，對辦理案件中，收受當事人禮物，接受當事人吃請，審判流程管理不規范，超審限結案等不廉潔、不公正、效率不高的行為，都將被扣減保證金。無形中加大了對辦案人員的約束力，增強了辦案人員的責任心，有效地促進了辦案效率的提高，確保了審判的公正。

三是確保廉潔司法的物質保障。在目前國家的財力尚不能實行高薪養廉的背景下，探索建立廉潔司法保證金制度，主要目的是以物質利益為保障，嘗試構建一種“不必為”的廉潔長效機制。努力使法官享有應有的職業待遇保障，使其公開獲取的合法利益與其所欲謀取的非法利益形成反差，能有效地遏制非法牟利的動機。在“不必為”的保障下，絕大多數法官會自覺抵御非法利益的誘惑，保持自身廉潔。保證金制度倡導了一種廉政勤政嘉獎的理念，對廉政勤政給予充分肯定和經濟利益鼓勵。對法院干警而言，吃當事人一頓飯，抽當事人一包煙，不但要受到處分，而且還要被扣幾千元的廉政保證金，因小失大根本沒有必要。

四是預防遏制輕微違紀行為的手段。對法院工作人員較為輕微的違紀行為，實踐中往往以批評教育為主，當事者沒有實質的利益損失，不需付出經濟的或政治的代價，難以達到有效的管理和控制效果。因此有的法院工作人員抱有“只要大事不犯，小事可以不斷”的錯誤想法。現將工作業績、工作表現與保證金制度緊密掛鉤，有效地預防和遏制了基層法院普遍存在的輕微違紀行為和司法不良作風，推動了黨風廉政建設和法院工作，樹立了法院的良好形象。

下步設想：構建統一的“廉政勤政保證金制度”

建議洋浦經濟開發區統一建立“廉政勤政保證金制度”，進一步推進洋浦經濟開發區在保障廉潔行政中的制度創新，規范保證金制度的建立和執行，確實發揮保證金制度應有的激勵、約束作用，為廉政勤政打下合理的制度基礎，提供堅實的物質保障。

一、建立保證金框架制度。保證金制度僅在洋浦法院得以實施推行，洋浦經濟開發區其他單位均未能建立該制度，有制度建設上的滯后，財政保障上的困難等原因，但最主要的原因還是保證金制度沒有制度予以“保證”。應更新觀念，向國際先進反腐國家學習，接納新的理念、推廣新的做法，將保證金制度納入制度軌道。建議由洋浦經濟開發區管委會制定《洋浦經濟開發區廉政勤政保證金制度實施辦法》，規范該制度的設立和運行。

二、將保證金基金納入財政預算，提高保證金數額。以單位辦公經費撥付保證金，這無法保障保證金單位撥付部分的資金來源，也可能對工作產生影響。建議將保證金單位撥付部分由開發區根據單位的財務收支計劃統一安排，列入開發區財政預算由開發區財政負擔；通過加大腐敗預期成本來預防腐敗，保證金數繳納率提高至公務員收入的30%。

三、進一步制定具有更強操作性的實施規定及實施細則。為了發揮好“保證金”對開發區各項工作的激勵作用，應將公正廉潔司法與勤勉規范工作一并加以規范，使“保證金”與開發區工作人員的各項工作相掛鉤。把勤政納入制度規范的范圍，體現一種多勞多得、多奉獻多回報的分配制度，使該制度成為拉開收入差距的長效激勵機制。同時,要切實加強對保證金的使用、管理和監督，確保保證金制度的健康、安全、流暢運行。

四、建立完善的廉政監督制度。一是預防廉政風險，建立開發區“廉政風險防控制度”。二是實行“廉政監督回訪制度”，由紀工委對可能出現廉政問題的案例進行回訪。三是執行“干部財產報告制度”，嚴格落實廉政檔案制度、財產申報、報告重大事項等規定，主動核查，定時予以公布，接受社會的監督。各級行政機關應做到信息公開透明，對公務員的各項工作及個人收入情況、業績情況進行公示，減少保證金制度執行的“暗箱操作”。◎

（作者單位：洋浦經濟開發區人民法院）