稅收立法民意吸納機(jī)制的重構(gòu)
——一個(gè)可能的分析進(jìn)路

劉劍文 侯 卓

（北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100871）

稅收立法民意吸納機(jī)制的重構(gòu)
——一個(gè)可能的分析進(jìn)路

劉劍文 侯 卓

（北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100871）

現(xiàn)代社會(huì)中，隨著個(gè)體間的利益多元化，稅收立法應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)和注重多元利益訴求，構(gòu)建能有效吸納民意的機(jī)制。健全的民意吸納機(jī)制應(yīng)包括暢通的信息輸入和信息輸出兩個(gè)渠道，并注重引導(dǎo)民眾理性而富有效率地表達(dá)自己的意志。在2011年國(guó)家立法機(jī)關(guān)修改個(gè)人所得稅工薪扣除標(biāo)準(zhǔn)的過程中，重視了納稅人的意見表達(dá)，但其機(jī)制不完善。我國(guó)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建制度化、規(guī)范化和程序化的稅收立法民意吸納機(jī)制，這既利于提升稅收立法質(zhì)量，又兼顧國(guó)家稅權(quán)的實(shí)現(xiàn)和納稅人權(quán)利的保障。

稅收立法；多元利益訴求；民意吸納機(jī)制；制度重構(gòu)

稅收立法（1），既關(guān)系到國(guó)家財(cái)政收入的有效取得，又深刻影響著每個(gè)納稅人的切身利益。在我國(guó)稅收立法過程中，如果注意聽取社會(huì)和民眾的意見，吸納其中的合理性成分，就能提升稅收立法質(zhì)量，制定出兼顧國(guó)家稅權(quán)實(shí)現(xiàn)和納稅人權(quán)利保障的“良法”。十七大報(bào)告指出，“制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見”。而稅收法律法規(guī)，無疑屬于“與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)”范疇。國(guó)務(wù)院也在2010年頒布的 《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中提出，政府立法應(yīng)當(dāng)充分反映人民意愿，完善公眾參與政府立法的制度和機(jī)制，保證人民群眾的意見得到充分表達(dá)、合理訴求和合法利益得到充分體現(xiàn)。（2）應(yīng)當(dāng)說，近年來，我國(guó)立法機(jī)關(guān)確實(shí)是在以實(shí)際行動(dòng)推進(jìn)“科學(xué)立法、民主立法”的制度化、規(guī)范化、程序化，重視對(duì)民意的吸納，這無疑是值得肯定的。

2011年4月25日，全國(guó)人大網(wǎng)公布《個(gè)人所得稅法修正案（草案）》全文，并向全社會(huì)公開征集意見。草案計(jì)劃將工資薪金減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，由此前的每月2000元提高到每月3000元；同時(shí)，工薪所得9級(jí)超額累進(jìn)稅率也計(jì)劃修改為7級(jí)。和歷次《個(gè)人所得稅法》修改一樣，本次修改過程也引起了全社會(huì)的極大關(guān)注。為期一個(gè)多月的《個(gè)稅法修正案（草案）》征集意見，在5月31日結(jié)束時(shí)，征求到的意見數(shù)已超23萬條，創(chuàng)全國(guó)人大及常委會(huì)單項(xiàng)立法征求意見數(shù)之最。而大多數(shù)民意集中關(guān)注工薪扣除標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)否在草案設(shè)定的每月3000元基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高。在一番熱議之后，2011年6月30日，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議通過了《個(gè)人所得稅法修正案》，將扣除標(biāo)準(zhǔn)由草案中的3000元進(jìn)一步提升至3500元。如果僅僅從結(jié)果的層面看，立法機(jī)關(guān)在本次法律修改過程中對(duì)民意的吸納做得比較好。倘若理性評(píng)估《個(gè)人所得稅法修正案（草案）》的整個(gè)民意吸納過程，我們感到仍存在諸多值得反思之處。比如，通過網(wǎng)絡(luò)渠道獲取的民意是否具有足夠的代表性？須知道，網(wǎng)絡(luò)使用者本身即是相對(duì)特殊的群體：須具備一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，掌握一定的電腦操作技術(shù)；而那些受經(jīng)濟(jì)條件限制或是電腦技術(shù)制約的人群，顯然不具備通過網(wǎng)絡(luò)向立法機(jī)關(guān)表達(dá)自己意志的客觀條件。類似問題還遠(yuǎn)不止這些。因此，以該次修法之個(gè)案作為分析問題的切入點(diǎn)，對(duì)思考我國(guó)整個(gè)稅收立法應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)一步完善法律草案公開征求意見的方式、方法，直接聽取民眾意見，使民眾參與立法的過程成為廣泛集中民智、凝聚社會(huì)共識(shí)的過程，是很有意義的。

一、立法之社會(huì)基礎(chǔ)的歷史變遷

根據(jù)歷史唯物主義的基本觀點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。因此，一定的立法總是建立在當(dāng)時(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)之上。而隨著人類社會(huì)的不斷發(fā)展、演進(jìn)，現(xiàn)代稅收立法的社會(huì)基礎(chǔ)，和傳統(tǒng)社會(huì)相比，已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，這其中一個(gè)重要的方面便是：社會(huì)利益的一致程度逐漸削弱，而多元化特征則表現(xiàn)得愈益明顯。由此也導(dǎo)致制定稅收法律法規(guī)的過程，需要相應(yīng)呈現(xiàn)出某些現(xiàn)代性的特征。

（一）傳統(tǒng)社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的單一性

如果我們以時(shí)間為主軸，對(duì)思想家們關(guān)于社會(huì)結(jié)構(gòu)的描述進(jìn)行較為系統(tǒng)的梳理，會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)重要的變化：在傳統(tǒng)社會(huì)，以盧梭的理論為例，他所設(shè)想的理想社會(huì)是由農(nóng)民組成的小規(guī)模社會(huì)，社會(huì)分工簡(jiǎn)單，因而也不存在利益的分化，易言之，社會(huì)中的利益是具有一致性的。這也可以從我國(guó)古代思想家的描述中得出相似的結(jié)論，如先秦時(shí)期李耳在《老子》中所描繪的理想社會(huì)的樣貌：“小國(guó)寡民，使有什伯之器而不用，使民重死而不遠(yuǎn)徙。”在這樣簡(jiǎn)單、單純的社會(huì)中，便具有了利益一致性的前提條件。需要強(qiáng)調(diào)的是，這里的 “利益一致性”，不能僅僅被符號(hào)化地解讀為“根本利益的一致”，而應(yīng)解讀為在基礎(chǔ)性的、大多數(shù)的利益上，也具備一致性，否則，與本文中對(duì)現(xiàn)代社會(huì)利益多元化的分析，便不具有可比性了。正是在這種具備利益一致性的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，法律的制定和修改過程，由有權(quán)機(jī)關(guān)主導(dǎo)，不會(huì)受到較多的質(zhì)疑。例如，盧梭在其《社會(huì)契約論》一書中，雖然強(qiáng)調(diào)個(gè)人對(duì)決策活動(dòng)（包括立法）的參與，但他所提倡的這種“參與”非為利益競(jìng)爭(zhēng)的手段，而更大程度上是個(gè)人自治和學(xué)習(xí)的過程；他強(qiáng)調(diào)的是通過個(gè)人的“參與式學(xué)習(xí)”，去感知社會(huì)共同一致的利益。其結(jié)果是：個(gè)人接受了教育而學(xué)會(huì)區(qū)分自己的沖動(dòng)和欲望，他既學(xué)會(huì)了如何成為一個(gè)私人個(gè)體，又學(xué)會(huì)了如何成為一個(gè)公共人物。［1]

（二）現(xiàn)代社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的多元化

傳統(tǒng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，在現(xiàn)代社會(huì)，確實(shí)已經(jīng)發(fā)生了或許可以稱作根本性變化的現(xiàn)象。這一變化，從本質(zhì)上說，是隨著社會(huì)分工的日益復(fù)雜而產(chǎn)生的。以新中國(guó)為例，隨著三十多年的改革開放，改革前僵硬的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大程度的松動(dòng)，社會(huì)成員的職業(yè)、社會(huì)地位、身份認(rèn)同都發(fā)生了較大變化，有學(xué)者將之歸納為垂直方向上的“社會(huì)分層”和水平方向上的“社會(huì)分化”，而社會(huì)分層主要是因?yàn)樯鐣?huì)成員資源占有的不平等而引發(fā)，也受身份認(rèn)同、價(jià)值認(rèn)同等主觀因素影響［2]。在這樣一種具有復(fù)雜結(jié)構(gòu)的社會(huì)里，在根本利益一致的大前提下，個(gè)體間微觀利益的不一致，表現(xiàn)得非常明顯。可以預(yù)期的是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和社會(huì)分工的更加細(xì)化，這種利益多元化的趨勢(shì)會(huì)更加明顯。

在法律領(lǐng)域，最突出的表現(xiàn)就是在法律的制定和修改過程中，不同的利益主體往往有著不同的訴求，“眾口難調(diào)”的現(xiàn)象越來越成為常態(tài)。具體到稅法層面，至少就存在著立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、中央和各級(jí)地方政府、納稅人等不同主體的利益訴求。從理論上講，國(guó)家財(cái)政權(quán)和納稅人財(cái)產(chǎn)權(quán)在某種意義上是相互對(duì)立和統(tǒng)一的。從民眾直觀感知的意義上說，對(duì)立相對(duì)統(tǒng)一更加直接和明顯。而在納稅人內(nèi)部，基于不同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)地位，不同的群體又有著不完全相同甚至完全不相同的利益訴求。以《個(gè)人所得稅法》中對(duì)工薪扣除標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整為例，收入水平不同的群體，對(duì)這個(gè)問題有著截然不同的態(tài)度（3），并因此導(dǎo)致其在立法過程中，都力求通過自身努力向立法機(jī)關(guān)表達(dá)自己的訴求，試圖影響立法機(jī)關(guān)的最終決定，達(dá)到有利于自身利益的立法結(jié)果。在很大程度上，法律制定和修改的過程則是權(quán)衡、協(xié)調(diào)各方面利益的過程。由此可見，對(duì)法律制定和修改過程的現(xiàn)代語境的描述，和“政治”的概念何其相似，均是各種權(quán)利（力）主體維護(hù)自身利益的特定行為以及由此結(jié)成的特定關(guān)系。

事實(shí)上，有長(zhǎng)期對(duì)我國(guó)法律制度進(jìn)行觀察的外國(guó)學(xué)者，便對(duì)我國(guó)行政立法的過程作了較為細(xì)致的觀察：“各部門會(huì)運(yùn)用各種各樣的方式使他們所希望的立法項(xiàng)目進(jìn)入年度立法規(guī)劃”。一位外國(guó)學(xué)者曾引用某中國(guó)政府官員的話以作為佐證，“通常而言，某部會(huì)派該部法制司（處）的領(lǐng)導(dǎo)來國(guó)務(wù)院法制局，試圖以各種方式說服我們相信他們部委的工作是如何的重要。他們同時(shí)也會(huì)提出，如果他們所提出的立法項(xiàng)目今年不能得到通過，那么在他們所主管的某特定領(lǐng)域的社會(huì)活動(dòng)將無法可依。假如所有這些仍然不能起作用，他們就會(huì)頻繁請(qǐng)示上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，以獲得一個(gè)有利于他們的批示”。雖然這里的描述是針對(duì)行政立法而展開，和我們所探討的立法機(jī)關(guān)的立法行為存在區(qū)別，但其中所內(nèi)含的對(duì)“立法行為政治化”的描述，卻是存在相通之處的。

由上述分析，我們即便不能得出“法律修改活動(dòng)本質(zhì)上是一個(gè)政治過程”的結(jié)論，但至少可以將結(jié)論表述為 “法律的修改活動(dòng)具有政治性質(zhì)”。

二、稅收立法對(duì)多元利益訴求的回應(yīng)

現(xiàn)代社會(huì)，所謂的“社會(huì)利益”不再是“鐵板一塊”，而是在總體利益一致的前提下，個(gè)體具有多元化的利益訴求。這便要求在稅收立法過程中，應(yīng)注意對(duì)各種利益訴求作出回應(yīng)。某種意義上，在立法過程中注重對(duì)多元利益訴求的關(guān)照，將從實(shí)質(zhì)層面影響稅收立法的質(zhì)量，甚至直接影響到稅收法律的實(shí)質(zhì)合法性。

如果單純從形式正義的角度看，稅收法律法規(guī)的合法化條件相對(duì)較低。法律法規(guī)，如果是民眾意志的產(chǎn)物，那么其當(dāng)然具備合法性基礎(chǔ)。而民眾的意志是什么，如何體現(xiàn)，通過何種方式體現(xiàn)？我們認(rèn)為，如果基于形式正義的分析模式，立法機(jī)關(guān)是民意機(jī)關(guān)。因此，由立法機(jī)關(guān)依照法律程序制定和修改的法律文件，應(yīng)“當(dāng)然”具備合法性。這種觀點(diǎn)似乎為人們普遍接受，無須更多的討論。當(dāng)然，在有些國(guó)家存在“違憲審查”的制度，但這不屬于本文要討論的范疇。

但是，如果從實(shí)質(zhì)正義的角度出發(fā)，仍有進(jìn)一步討論立法活動(dòng)合法化條件的必要。

正如我們所知，和傳統(tǒng)社會(huì)相比，現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大的改變。社會(huì)主體多元化的利益訴求，要求國(guó)家立法過程中，也應(yīng)對(duì)此有所回應(yīng)。若是仍然堅(jiān)守且僅僅堅(jiān)守形式正義的底線，并不足以制定出為民眾所信服和遵守的“良法”。

一部法律，固然是因?yàn)槠渌邆涞臋?quán)威性，而得到民眾的信服和遵守。可我們也不能否認(rèn)，很多時(shí)候，是因?yàn)榫邆淞嗣癖姷男欧⒁约敖⒃谛欧A(chǔ)上的遵守，才使得一部法律具備了權(quán)威性。在傳統(tǒng)社會(huì)，謹(jǐn)守形式正義之底限，也許足以讓民眾產(chǎn)生對(duì)其合法性的信賴。但在利益多元化的現(xiàn)代社會(huì)，形式正義給法律法規(guī)的制定和修改活動(dòng)提供的合法性基礎(chǔ)，可能便是“必要但不充分”的了。僅僅滿足“由有權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)一定程序制定”條件的法律規(guī)范，可能會(huì)在滿足部分群體利益訴求的同時(shí)，邊緣化了與之利益相對(duì)的另一部分群體，而由于該“另一部分群體”的利益訴求未能得到有效機(jī)制的保障，社會(huì)的穩(wěn)定便可能在一定程度上受到威脅。基于此，在現(xiàn)代社會(huì)的立法活動(dòng)中，特別是在關(guān)系民眾切身利益的領(lǐng)域的立法，尤其是稅收立法，吸納民眾的意見，便非常有必要了。

可見，現(xiàn)代國(guó)家的立法涉及較多主體的不同利益，其過程顯現(xiàn)出政治性特征。對(duì)多元化民意的吸納，成為立法活動(dòng)得以合法化的實(shí)質(zhì)條件之一。

三、稅收立法民意吸納機(jī)制的個(gè)案檢視

如何建立制度化、規(guī)范化和程序化的民意吸納機(jī)制，既有助于提升稅收立法質(zhì)量，又兼顧國(guó)家稅權(quán)的實(shí)現(xiàn)和納稅人權(quán)利的保障。本文擬以本次《個(gè)人所得稅法》修改作為標(biāo)本，從宏觀和微觀兩個(gè)層面來檢視我國(guó)稅收立法過程中民意吸納機(jī)制存在的問題，進(jìn)而提出建設(shè)性的意見。宏觀層面的分析，側(cè)重于觀察“民意”這種信息在民眾和立法機(jī)關(guān)之間的流通狀況；而微觀層面的探討，則立足于分析民眾表達(dá)個(gè)人內(nèi)心意思時(shí)的真實(shí)性和效率性。

（一）宏觀層面：民意吸納的兩個(gè)相對(duì)渠道

民意，本質(zhì)上是一種信息。在稅收立法過程中，若要實(shí)現(xiàn)對(duì)民意的有效吸納，需要保持信息流動(dòng)兩個(gè)渠道的暢通：即立法機(jī)關(guān)從社會(huì)獲取民意的“信息輸入渠道”和立法機(jī)關(guān)將對(duì)民意的處理結(jié)果反饋給民眾的“信息輸出渠道”。兩者的方向是相對(duì)的。

1.信息輸入機(jī)制和信息輸出機(jī)制

立法活動(dòng)對(duì)民意的吸納，可以有很多種形式，如聽證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)征求民意、專家論證等，當(dāng)然，人民代表大會(huì)制度本身是民意吸納機(jī)制最基本的形式。每種形式都有其較為獨(dú)特的運(yùn)作形式。但從本質(zhì)上看，民意，作為一種信息，其傳遞過程可以抽象為兩個(gè)階段：一是作為信息輸入的自下而上的意志表達(dá)的過程，二是作為信息輸出的自上而下的指令傳達(dá)過程。前者是在有關(guān)立法決策時(shí)，從民間吸納意見、建議的過程，也被稱為“輸入式參與”過程；后者是有權(quán)機(jī)關(guān)得出結(jié)論、形成決策后，向外界傳達(dá)，并得到貫徹和實(shí)施的過程，也被稱為“輸出式參與”過程。完整的民意表達(dá)機(jī)制，應(yīng)保證這兩個(gè)渠道都是暢通、有效的。有學(xué)者曾對(duì)此作出分析，認(rèn)為若兩者失衡，會(huì)產(chǎn)生病態(tài)：若僅集中于前者，民眾會(huì)對(duì)有權(quán)機(jī)關(guān)的命令、決策不屑一顧；若僅集中于后者，則難以形成意見或形成的意見難以上達(dá)于有權(quán)機(jī)關(guān)。［3]

2.從信息輸入層面檢視《個(gè)人所得稅法》修改

從信息輸入機(jī)制看，本次修改《個(gè)人所得稅法》，通過網(wǎng)絡(luò)等渠道廣泛征求了民眾的意見，且征求意見時(shí)間達(dá)一月有余，而且在修法過程中，也多次征求有關(guān)專家、學(xué)者的意見，這都說明立法機(jī)關(guān)，有意識(shí)地注意吸納民眾意見，這是值得肯定的。但為促進(jìn)我國(guó)法治建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展，我們不能止步于此，仍有必要進(jìn)一步追問，從民意輸入機(jī)制的角度，這次修法過程中，是否還存在不足之處呢？

本次修改《個(gè)人所得稅法》的不足之處體現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一，是對(duì)民意的處理過程，稍有封閉、秘密化之嫌。對(duì)于網(wǎng)上征集到的23萬多條意見，立法機(jī)關(guān)是如何處理的，普通民眾不得而知。這也在某種意義上導(dǎo)致信息輸出渠道不暢。對(duì)此，可考慮通過信息公開的制度構(gòu)建來嘗試解決該問題。其二，無論是網(wǎng)絡(luò)征求民意、抑或是征求專家意見，都沒有形成正式制度，可能僅僅作為“臨時(shí)措施”而存在。可以考慮將有關(guān)程序制度化、常態(tài)化，這樣也更能發(fā)揮民意、民智在法律法規(guī)制定和修改過程中的作用；并通過常規(guī)化的制度安排，使相關(guān)程序的效率得到提高。當(dāng)然，對(duì)于涉及公民基本人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律制定和修改活動(dòng)，可考慮在《立法法》等法律中明確規(guī)定征求民意的程序及有關(guān)制度保障，而不宜僅通過缺乏強(qiáng)制力的宣示性條款來進(jìn)行規(guī)制。

3.從信息輸出層面檢視《個(gè)人所得稅法》修改

2011年6月中旬，面對(duì)一些民眾要求繼續(xù)提高個(gè)人所得稅工薪扣除標(biāo)準(zhǔn)的呼聲，全國(guó)各大網(wǎng)站、平面媒體還在顯著的位置用大標(biāo)題的形式提醒著人們，3000元的扣除標(biāo)準(zhǔn)是很合適的。但在該月的最后一天，突然通過修改后的《個(gè)人所得稅法》，赫然將扣除標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)抬升到每月3500元。面對(duì)這樣的“突如其來”，在不少工薪階層興奮的同時(shí)，我們卻是“一則以喜，一則以懼”。所喜者是不管是否合理，立法機(jī)關(guān)畢竟吸納了民意，這就避免了征求民意的形式化；所懼者則是在對(duì)各種不同的民意缺乏系統(tǒng)回應(yīng)的情況下，即突然采納了其中的一種觀點(diǎn)，其合理性不由讓人疑惑。

這也反映出：在當(dāng)前我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)過程中，在立法或是作出重大決策之時(shí)，似乎較多的是從民眾處吸取意見、建議，卻對(duì)自己處理這些信息的過程少有公開。至于將自己分析民意的過程，以及最終得出的決策向民眾傳達(dá)的過程，則更是充斥著不規(guī)范、非常態(tài)性。究其原因，可能是我國(guó)一直以來所具有的政府活動(dòng)（這里是廣義上的政府，包括立法、司法機(jī)關(guān)）保密化傾向。但我們應(yīng)該注意到，現(xiàn)代社會(huì)國(guó)家機(jī)關(guān)的基本職能，由傳統(tǒng)的“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，而服務(wù)型國(guó)家機(jī)關(guān)，顯然應(yīng)和其 “服務(wù)對(duì)象”——普通民眾保持暢通的信息交換機(jī)制，在要求立法、政府決策等活動(dòng)吸納民意的同時(shí)，也應(yīng)該注意規(guī)范、有序地向民眾傳遞相關(guān)信息和決策內(nèi)容，這也是要求政府信息公開、法院“判決書說明理由”等一系列制度安排的本意所在。要求立法機(jī)關(guān)在吸納民意之后，將對(duì)民意的分析、評(píng)議過程和最后得出的采納與否的結(jié)論，通過規(guī)范的程序向民眾傳達(dá)，同樣應(yīng)該是建設(shè)服務(wù)型政府的題中應(yīng)有之義。

（二）微觀層面：“烏合之眾”和“集體行動(dòng)困境”的兩極

即便建立有較為通暢的民意輸入和輸出機(jī)制，也仍然是不夠的。從微觀層面考察，民眾如何表達(dá)自己的利益訴求，也是需要關(guān)注的。我們應(yīng)當(dāng)本著理性和客觀的精神，在構(gòu)建良性的吸納民意機(jī)制時(shí)，需要盡可能的避免社會(huì)心理學(xué)中所謂的“烏合之眾”和“集體行動(dòng)困境”兩極現(xiàn)象的發(fā)生。

1.“烏合之眾”

被認(rèn)為是社會(huì)心理學(xué)創(chuàng)始人的勒龐在其著作《烏合之眾》中分析道，作為個(gè)體的人是理性的、有教養(yǎng)的、有獨(dú)立性的，但是隨著聚眾密度的增大，身處其中的個(gè)體的思維和行為方式將漸趨一致，變得越來越情緒化和非理性。聚眾中個(gè)體的人喪失了獨(dú)立的、理性行動(dòng)的能力，其行為主要受到腦下垂體的控制。正如其所言：“孤立的個(gè)人具有主宰自己的反應(yīng)行為的能力，群體則缺乏這種能力”。［4]概言之，在聚眾密度極大的條件下，個(gè)人容易陷入非理性狀態(tài)，在表達(dá)意見時(shí)容易人云亦云。隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，尤其是網(wǎng)絡(luò)和輿論的發(fā)達(dá)，提供了以往所不具備的、在不同時(shí)空條件下也得以“聚眾”的條件——以網(wǎng)絡(luò)為媒介形成的高密度聚眾，而且由于當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境尚不成熟、缺乏規(guī)制，使得網(wǎng)民的聚集更有“烏合”之趨勢(shì)。這就涉及到了我們以為很值得認(rèn)真反思的一個(gè)問題——網(wǎng)絡(luò)民意，其代表性究竟幾何？

在本次《個(gè)人所得稅法》的修改過程中，網(wǎng)絡(luò)民意非常活躍，不僅是通過全國(guó)人大常委會(huì)指定渠道提供意見民眾的意愿，還包括大量“自由發(fā)言者”，這是需要加以區(qū)分的。而基于逆向選擇的原理，越是對(duì)現(xiàn)有方案批評(píng)尺度越大的聲音，越是容易在缺乏規(guī)制的平臺(tái)上得到呼應(yīng)。這就要求我們冷靜而理性反思：我們吸納到的民意，是否能真正代表絕大多數(shù)民眾的意志？這個(gè)問題確實(shí)是值得打上問號(hào)的。（4）

因此，在今后的立法過程中，在吸納民意時(shí)，似乎應(yīng)當(dāng)更加注意對(duì)民意的去偽存真的工作。而且在制度構(gòu)建的層面，我們也是大有可為的。例如，我們可以運(yùn)用多種渠道征集民意，可以通過技術(shù)上的安排使不同背景的民眾分別表達(dá)自己的意志。這樣有利于我們對(duì)不同狀況的民眾的訴求有清晰的認(rèn)識(shí)，以更為明確地指導(dǎo)決策的作出，規(guī)范化和常規(guī)化的對(duì)民意的分析制度更是亟需建立和健全。

2.“集體行動(dòng)困境”

“集體行動(dòng)困境”是美國(guó)社會(huì)學(xué)家曼瑟爾·奧爾森在其著作《集體行動(dòng)的邏輯》一書中所提出的理論。他認(rèn)為，如果某些公共物品會(huì)對(duì)很多人的利益產(chǎn)生影響，那么這些利益相關(guān)人采取行動(dòng)的可能性將下降，因?yàn)閭€(gè)體都希望別人會(huì)采取行動(dòng)，而自己則可免費(fèi)獲得行動(dòng)帶來的收益。該理論和“公地的悲劇”理論可謂相輔相成，我們也可以給它另一個(gè)名字——“搭便車”心理。如果說探討的“烏合之眾”導(dǎo)致的是相關(guān)民眾的“無所顧忌”，這里的“集體行動(dòng)困境”下民眾的表現(xiàn)則可以用“無所作為”來形容。毫無疑問，兩者都是很極端的情形，而且都是我們?cè)诹⒎ㄕ骷褚膺^程中需要避免出現(xiàn)的情形，自不待言。

在稅收立法領(lǐng)域，并非每一部法律、法規(guī)都像《個(gè)人所得稅法》這樣和大多數(shù)民眾利益攸關(guān)，并對(duì)公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的影響是如此的直接和顯而易見。例如，我們從國(guó)家稅務(wù)總局網(wǎng)站的“意見征集”欄中看到對(duì)《稅收?qǐng)?zhí)法督察規(guī)則》（征求意見稿）征求意見的通知，（5）應(yīng)該說這也是和民眾的切身利益相關(guān)的。但我們?cè)谝嬷袡z索發(fā)現(xiàn)對(duì)這部規(guī)范性文件，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上基本未見太多討論。一方面，這可能是因?yàn)槊癖姴恢烙羞@部文件征求意見的事實(shí)存在；另一方面，出現(xiàn)這種現(xiàn)象，大概也有這里所談到的“集體行動(dòng)困境”的影響因素有關(guān)。

3.制度化：破解“兩極困境”的有效途徑

一般認(rèn)為，出現(xiàn)“烏合之眾”和“集體行動(dòng)困境”這兩種極端現(xiàn)象，都是因?yàn)榉稚⒌摹⑽唇?jīng)組織的個(gè)體，在采取行動(dòng)時(shí)往往只能在“無所作為”和“無所顧忌”兩個(gè)極端間游走。而避免出現(xiàn)這兩種極端現(xiàn)象的途徑，便是將分散的利益組織起來。利益組織化可以使分散個(gè)體分擔(dān)集體行動(dòng)的成本、分享集體行動(dòng)的收益，并且可以通過組織化的激勵(lì)、制約機(jī)制，協(xié)調(diào)個(gè)體的行動(dòng)步驟、節(jié)奏和方向。同時(shí)也能將行動(dòng)的能力控制在理性、有節(jié)制的范圍內(nèi)。［5]易言之，通過制度化的安排，將民意的表達(dá)納入規(guī)范、有序的框架內(nèi)，既使普通、分散的民眾愿意且能夠表達(dá)自己的意志，又不至于出現(xiàn)極端行為。

四、稅收立法民意吸納機(jī)制的構(gòu)建

我們?cè)谏鲜鰝€(gè)案分析的基礎(chǔ)上，清楚地看到我國(guó)稅收立法民意吸納機(jī)制存在的某些不足，進(jìn)而導(dǎo)致現(xiàn)行立法活動(dòng)對(duì)民意吸納效率的折損。因此，我們建議：從以下幾方面構(gòu)建制度化、規(guī)范化和程序化的民意吸納機(jī)制，使公民參與立法的過程成為廣泛集中民智、凝聚社會(huì)共識(shí)的過程。

第一，可以考慮在立法文件中規(guī)定：涉及公民人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的立法，條件具備時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過聽證會(huì)、專家論證會(huì)或其它方式，吸納民眾的意見。現(xiàn)代社會(huì)立法活動(dòng)的基本形態(tài)是民主型立法模式。民主型立法以民意為依據(jù)、以民眾的民主參與為特征，并以人民的權(quán)利保障為目標(biāo)。［6]273而稅收立法關(guān)系到國(guó)家財(cái)政權(quán)和公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的配置，通過其制度安排影響到有限社會(huì)財(cái)富在不同主體間的分配，是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要立法，顯然應(yīng)該在立法過程中廣泛吸納民意、民智。

從構(gòu)建完整的規(guī)范體系的角度看，應(yīng)當(dāng)在不同位階的法律規(guī)范中，對(duì)民意吸納機(jī)制問題作出多層次的硬性要求。首先，在憲法性文件層面，可以考慮在《立法法》中規(guī)定這一原則，《立法法》的相關(guān)規(guī)定可以相對(duì)比較原則、抽象。其后，可以考慮制定專門的法律法規(guī)，具體規(guī)范民意吸納機(jī)制的運(yùn)作過程，許多國(guó)家均采用專門立法，包括行政機(jī)關(guān)制定規(guī)章的方式規(guī)范立法活動(dòng)中的民意吸納機(jī)制。我們可以進(jìn)一步將之區(qū)分為集中立法和分散立法兩種模式：前者以英國(guó)最為典型，其將有關(guān)征求公眾意見的規(guī)范內(nèi)容集中規(guī)定在一部法律規(guī)范（《咨詢實(shí)務(wù)準(zhǔn)則》）中；而后者則以美國(guó)最為典型，其在《信息自由法》、《行政程序法》等多部法律規(guī)范中，分散規(guī)定立法、行政等活動(dòng)中的民意吸納程序。有學(xué)者通過比較分析，認(rèn)為我國(guó)可考慮采用集中立法模式，即由全國(guó)人大常委會(huì)制定《公眾意見征詢法》，對(duì)民意吸納機(jī)制的基本問題作統(tǒng)一規(guī)范，這種立法模式具有提高效率（可以在短期內(nèi)使立法領(lǐng)域征求公眾意見的活動(dòng)做到有法可依）、節(jié)約立法成本和維護(hù)法制統(tǒng)一這三方面的積極作用。［7]當(dāng)然，基于立法資源稀缺性的考量，如果現(xiàn)階段不具備修改《立法法》或制定專門法律規(guī)范的條件，作為權(quán)宜之計(jì)，也可以先在立法主體（6）內(nèi)部的規(guī)范性文件中規(guī)定民意吸納機(jī)制，并在歷次稅收立法活動(dòng)中加以貫徹，形成慣例；待時(shí)機(jī)成熟，再在法律規(guī)范中加以明確規(guī)定。

第二，立法機(jī)關(guān)應(yīng)注意綜合運(yùn)用多種民意吸納的方式，不宜僅通過單一的渠道吸納民意。有學(xué)者已經(jīng)意識(shí)到，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，立法中的公共參與正經(jīng)歷著 “從精英介入到草根參與”的過程［8]。“精英介入”強(qiáng)調(diào)的是專家、學(xué)者為立法活動(dòng)提供建議，而“草根參與”則側(cè)重于普通民眾向立法機(jī)關(guān)表達(dá)自己的想法。在立法吸納民意的過程中，前者更主要地表現(xiàn)為專家論證會(huì)等形式；而后者則多以“網(wǎng)絡(luò)征集民意”的形式出現(xiàn)。聽證會(huì)，則在某種程度上兼具這兩方面的因素。在“開門立法”理念的指導(dǎo)下，立法活動(dòng)越來越強(qiáng)調(diào)“面向全社會(huì)征集意見”，這種民意吸納模式體現(xiàn)了立法活動(dòng)的民主性，很具有積極意義。但是，立法機(jī)關(guān)也不宜唯“草根”意見為重，這可能會(huì)犯民粹主義的錯(cuò)誤，也可能助長(zhǎng)民眾表達(dá)個(gè)人想法時(shí)的不理智傾向。更何況，有些立法所涉及的社會(huì)關(guān)系比較復(fù)雜，或者法律所要解決的問題具有高度的專業(yè)性和技術(shù)性，對(duì)此，在稅收立法中表現(xiàn)得尤為突出。此時(shí)，普通社會(huì)公眾未必能準(zhǔn)確理解相關(guān)規(guī)定，從而使其表達(dá)出的“民意”可能是不準(zhǔn)確、不理智的，甚至出現(xiàn)“人云亦云”的情況。因此，特別需要依靠相關(guān)領(lǐng)域的專家、學(xué)者來提煉公眾的欲求，并通過合適的方式表達(dá)給立法機(jī)關(guān)。與普通社會(huì)公眾相比，學(xué)者更需要保持中立、理智，扮演好溝通政府與社會(huì)的“橋梁”的角色。由此可見，立法機(jī)關(guān)征集民意時(shí)，在鼓勵(lì)“草根”參與立法的同時(shí)，也不能忽視專家、學(xué)者們的重要作用。易言之，在吸納民意時(shí)，應(yīng)綜合運(yùn)用多種方式，不宜使民意來源渠道過于單一、狹窄。

第三，立法機(jī)關(guān)吸納民意時(shí)，應(yīng)注意考慮弱勢(shì)群體、邊緣群體的利益表達(dá)和權(quán)利訴求。稅收立法的民意吸納機(jī)制包括多種渠道，如聽證會(huì)、論證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)征集民意等，這些方法都能使立法機(jī)關(guān)獲得來自社會(huì)公眾的聲音。但是，我們需要注意到，弱勢(shì)群體、邊緣群體由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足、生活環(huán)境封閉等原因，使其往往較難獲得“立法機(jī)關(guān)正在征集民意”的信息，進(jìn)而也難以將自己的想法表達(dá)給立法機(jī)關(guān)，如前文所述，本次調(diào)整個(gè)人所得稅工薪扣除標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，通過網(wǎng)絡(luò)征集民意，便可能導(dǎo)致許多因經(jīng)濟(jì)條件限制而無法使用網(wǎng)絡(luò)的群體，失去表達(dá)自己想法的機(jī)會(huì)；而稅收立法又確實(shí)影響到這部分群體的切身利益。因此，在立法活動(dòng)越來越多地通過網(wǎng)絡(luò)媒體征集民意的情況下，應(yīng)通過制度設(shè)計(jì)，使這部分群體的利益訴求得到代表。具體的操作辦法至少有二：一是發(fā)揮專家、學(xué)者的作用，其在向立法機(jī)關(guān)提供建議時(shí)，應(yīng)將邊緣群體的利益納入考量范疇；二是立法機(jī)關(guān)有針對(duì)性地實(shí)地調(diào)查這部分群體的狀況，并直接獲取相關(guān)信息。有學(xué)者指出現(xiàn)代立法的價(jià)值原則中應(yīng)包括“最大多數(shù)人的最大利益”原則和平等原則［9]，而構(gòu)建能使邊緣群體、弱勢(shì)群體暢通無阻地表達(dá)個(gè)人想法的民意吸納機(jī)制，正體現(xiàn)了稅收立法活動(dòng)對(duì)這兩項(xiàng)價(jià)值追求的貫徹，有利于實(shí)現(xiàn)“良法之治”。

第四，立法機(jī)關(guān)在吸納民意的過程中，應(yīng)有意識(shí)地引導(dǎo)民眾理性表達(dá)自己的利益訴求。這種“引導(dǎo)”可以通過兩種方式表現(xiàn)出來。一是有經(jīng)驗(yàn)的法官在審理案件時(shí)經(jīng)常會(huì)歸納出“爭(zhēng)議點(diǎn)”，讓雙方圍繞其展開爭(zhēng)辯，與之相類似，立法機(jī)關(guān)也可以在紛繁凌亂的民意中，歸納出“爭(zhēng)議焦點(diǎn)”，如本次調(diào)整工薪扣除標(biāo)準(zhǔn)過程中的爭(zhēng)論點(diǎn)便是是否應(yīng)進(jìn)一步提高扣除標(biāo)準(zhǔn)，然后讓民眾集中圍繞這些問題表達(dá)各自觀點(diǎn)，并說明理由。這可以在一定程度上減少向社會(huì)征集意見時(shí)出現(xiàn)的“無序”現(xiàn)象。二是欲破解前述“烏合之眾”與“集體行動(dòng)困境”這兩種困局，一個(gè)行之有效的辦法便是立法機(jī)關(guān)本身也參與到各種立體或平面媒體的討論之中，與民眾進(jìn)行互動(dòng)、交流。我們發(fā)現(xiàn)，同樣是吸納民意的過程，聽證會(huì)、專家論證會(huì)等形式，相對(duì)“網(wǎng)絡(luò)征集民意”等形式，民意的表達(dá)和吸納要更為有秩序，從而也更加有效率；而這二者之間的關(guān)鍵區(qū)別便是立法機(jī)關(guān)本身的 “在場(chǎng)”與否，網(wǎng)絡(luò)征集民意中由于立法機(jī)關(guān)缺位帶來的無序狀態(tài)，是導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)民意容易出現(xiàn)激進(jìn)、偏頗甚至極端觀點(diǎn)的重要原因。我們認(rèn)為，立法機(jī)關(guān)在各種民意吸納機(jī)制中注重與民意表達(dá)者的互動(dòng)，回應(yīng)有代表性的民眾疑問，并注意引導(dǎo)民眾的討論方向，可以避免大量無意義的極端言論的出現(xiàn)。而且，立法機(jī)關(guān)在民意吸納過程扮演積極角色，也能增加普通民眾表達(dá)自己想法的動(dòng)力，因?yàn)槊癖姇?huì)感覺到自己提出的意見受到了立法機(jī)關(guān)的重視，一定程度上避免出現(xiàn)某些稅收立法時(shí)民意難以或不愿意表達(dá)的狀況。

第五，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立民意征集回應(yīng)制度。誠(chéng)如西方學(xué)者所認(rèn)識(shí)到的，“回應(yīng)是民主的核心價(jià)值”。［10]如前所述，立法過程具有在多種利益訴求中進(jìn)行平衡、折沖的政治性特征，并非對(duì)所有的民意都予以采納，這是無可非議的。然而，立法機(jī)關(guān)處理民意的過程，卻是需要展示給社會(huì)，以及民意表達(dá)者的。例如，立法機(jī)關(guān)是如何對(duì)紛繁復(fù)雜、良莠不齊的民意進(jìn)行歸納、整理的？立法機(jī)關(guān)吸納了哪些民眾意見？為什么吸納這些意見？沒有接受哪些民眾意見？又是基于什么原因不接受這些意見？這些處理信息的過程應(yīng)當(dāng)通過合適的渠道公開給社會(huì)，這是“民主立法、開門立法”的要求，能促進(jìn)立法過程的進(jìn)一步規(guī)范化，從而提升稅收立法質(zhì)量。此外，立法機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)公眾表達(dá)的民意，進(jìn)行評(píng)估、復(fù)核，并及時(shí)地就有關(guān)問題與社會(huì)公眾進(jìn)行溝通、交流，體現(xiàn)了“服務(wù)型立法”的現(xiàn)代立法模式。該種立法模式是對(duì)傳統(tǒng)“管制型立法”模式的革新，強(qiáng)調(diào)服務(wù)對(duì)象，即社會(huì)公眾的至上性。［6]279—284這能讓提出意見的民眾獲得一種被尊重的滿足感，進(jìn)而使其更積極地為立法質(zhì)量的提升貢獻(xiàn)自己的智慧。

綜上所述，我們絕不能僅因?yàn)榇舜握{(diào)整個(gè)人所得稅工薪扣除標(biāo)準(zhǔn)過程中［7]，比較好地吸納了民眾意見而產(chǎn)生自足感。我們更需要追問：此次修法過程中的民意吸納機(jī)制，是否已真正完善和有效，能否保證今后每次稅收立法都能通過這樣的機(jī)制，使社會(huì)全體成員獲得滿意的結(jié)果？如果答案是否定的，我們便需要積極探索建立一種制度化、規(guī)范化和程序化的民意吸納機(jī)制，這也是本文思考的立足點(diǎn)。

注釋：

（1）本文所指的稅收立法，包括稅收法律法規(guī)的制定、修改和廢止。

（2）有關(guān)內(nèi)容可以參看“中國(guó)新聞網(wǎng)”2011年5月31日的報(bào)道。

（3）具體說：月收入在2000元以下、月收入在2000—3000元之間、月收入在3000—3500元之間、月收入在3500元以上等不同的階層，顯然具有不同的利益訴求。當(dāng)然的，也就具有各自不同的（基于各自利益的）考慮。具言之，月入2000元以下的人群，可能根本不會(huì)留意到本次對(duì)工薪扣除標(biāo)準(zhǔn)的修改；月入2000—3000元的人群，無論如何都會(huì)成為本次調(diào)整的受益群體，他們更可能在有關(guān)的民意吸納渠道中，更多地表達(dá)出自己對(duì)草案的支持，以及（很大可能上）對(duì)那些不斷呼吁繼續(xù)提高扣除標(biāo)準(zhǔn)的人的反感；月入3000到3500元的群體，恐怕將是對(duì)扣除標(biāo)準(zhǔn)是否繼續(xù)提高最為關(guān)注的人群，各種繼續(xù)提高扣除標(biāo)準(zhǔn)“利國(guó)利民”的理論基礎(chǔ)，恐怕也更主要地會(huì)從這個(gè)群體中產(chǎn)生；月入超過3500元的這部分人，一方面可能會(huì)關(guān)注扣除標(biāo)準(zhǔn)的提高，另一方面則也會(huì)抽出部分精力來關(guān)注是否實(shí)行單一稅率等其他問題。

（4）我們注意到，在網(wǎng)絡(luò)民意來勢(shì)洶洶之時(shí)，也有很多理性的聲音，如認(rèn)為在總稅負(fù)降低的前提下，個(gè)人所得稅作為直接稅，其比重稍高能增強(qiáng)納稅人的主人翁意識(shí)，也能使國(guó)家機(jī)關(guān)更明白自己的收入來自納稅人，從而更好地服務(wù)納稅人，提供公共服務(wù)；也有理性聲音指出，確定工薪扣除標(biāo)準(zhǔn)不能跟著人們的“感覺”走，而應(yīng)分析居民人均收入、物價(jià)水平等實(shí)際經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。但這些比較理性的聲音卻被淹沒了。

（5）相關(guān)內(nèi)容可以參看國(guó)家稅務(wù)總局網(wǎng)站。

（6）此處“立法”為廣義，包括稅收行政法規(guī)制定活動(dòng)，因此這里的“立法主體”也包括了行政法規(guī)的制定主體，即行政機(jī)關(guān)。

（7）需要指出的是，本次《個(gè)人所得稅法》修改，將工薪所得扣除標(biāo)準(zhǔn)由3000元提升到3500元，這本身是否合理？并非沒有人持異議，但由于本文的主要旨趣是從民意吸納機(jī)制這一“程序性視角”審視修法過程，對(duì)“扣除標(biāo)準(zhǔn)是否合理”之類的“實(shí)質(zhì)問題”，我們便暫且存而不論了。這是需要提請(qǐng)讀者注意的。

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（責(zé)任編輯 吳興國(guó)）

D922.22

A

1001-862X（2012）03－0124－008

劉劍文（1959－），男，湖北武漢人，法學(xué)博士，北京大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)，主要研究方向：財(cái)稅法、經(jīng)濟(jì)法；侯卓（1988－），男，湖北武漢人，北京大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，主要研究方向：財(cái)稅法。