行政規范性文件后評估立法面向問題研究*

章志遠 朱 渝

（蘇州大學法學院，江蘇蘇州 215006）

一、引 言

依循行政學的基本原理，評估制度是指根據一定的標準去判斷某一特定系統的整體，或系統內部諸要素和環節的結構與功能的狀態，以及判斷系統產出的數量和質量水平及與預定目標的差距等基本情況，從而得到特定信息的過程的一種制度。［1］作為一種效能檢驗制度，評估被廣泛應用于環境保護、本科教學、公用事業等多個行政管理領域。近年來，評估作為一種監管措施憑借其程序分明、信息易于共享等優勢在規范實施過程中異軍突起。在西方國家，面對行政國家時代“井噴式”的行政立法及規范性文件，相關部門為了提高法律規范的質量與效用，倍加倚賴法律效果的評估制度。例如，美國總統克林頓于1993年發布12866號令，規定聯邦政府制定的重要法規必須進行立法成本效益評估。要求通過對現存規章進行評估來保障規章的及時性、兼容性和有效性，以減少不必要的管制負擔。

在我國，行政規章及規范性文件對行政執法活動以及人們的日常生活更具實際指導作用，因而其質量高低事關依法行政和人權保障的實現與否。在以往的行政法制實踐中，事前的公眾參與和專家論證被視為最重要的保障機制。近年來，行政規范性文件后評估已成為政府內部改革的重要舉措。2004年國務院在《全面推進依法行政實施綱要》中明確提出，“規章、規范性文件施行后，制定機關、實施機關應當定期對其實施情況進行評估”。2008年國務院在《關于加強市縣政府依法行政的決定》中進一步提出，“市縣政府及其部門做出的重大行政決策實施后，要通過抽樣檢查、跟蹤調查、評估等方式，及時發現并糾正決策存在的問題，減少決策失誤造成的損失”。2010年國務院在 《關于加強法治政府建設的意見》中進一步提出，“積極探索開展政府立法成本效益分析、社會風險評估、實施情況后評估工作”。

在上述權威性文件的強力推動下，全國各地紛紛掀起了行政規范性文件后評估的風潮，重慶、西安、廣州等地還專門出臺了后評估的地方規章，國土資源部也率先出臺了后評估的部門規章。與此同時，學界也開始關注立法及行政立法后評估的研究。不過，總體上來說，有關行政規范性文件后評估的研究還比較缺乏。為全面了解當前行政規范性文件后評估的制度概況，就有必要對行政規范性文件后評估的制度文本進行實證分析。通過北大法寶及相關政府網站進行搜索，筆者共獲得75個關于行政規范性文件后評估制度的文件，對這些規范文本的實證觀察構成了本文的基本任務。

二、行政規范性文件后評估的主體

行政規范性文件后評估主體，是指行政規范性文件后評估過程中的決定者、主持者，其負責制定和落實評估方案、組織和開展各項評估工作，對行政規范性文件實施效果進行評估的個人、團體或組織。評估主體的不同對評估標準和評估對象選定以及評估結果有效性均會產生相應的影響。從現行規定來看，我國行政規范性文件后評估制度中的評估主體存在四種模式，即“誰制定，誰評估”模式、“誰執行，誰評估”模式、“誰制定，誰執行，誰評估”模式以及“委托第三方評估”模式。在本文所考察的文本中，有50個明確規定了行政規范性文件后評估的主體。其中，第一種模式有30個文本，占61%；第二種模式有4個文本，占8%；第三種模式有11個文本，占23%；第四種 模式有4個文本，占8%。這些數據顯示，各種模式運用的比重十分懸殊，集中反映出我國現行行政規范性文件后評估文體制度存在的兩個方面的問題：

第一，評估主體模式單一，實際運行不合理。從表面上看，我國現行行政規范性文件后評估的評估模式比較豐富，但四種模式中的前三種均屬于自我評估，主要以“誰制定，誰評估”為主，屬于行政規范性文件制定機構的自我評估。雖然自我評估在資金供應、信息收集、結果應用等方面都有著不可替代的優勢，但這種自律自為的自評自查和自我監督極易產生壟斷化、形式化和運動化的嚴重后果，明顯有悖于程序上的自然公正原則，是“自己做自己案件的法官”的典型寫照，稍有操作不當就將淪為行政機關自娛自樂的游戲。從制度運作機能上看，自評模式難言合理。原因在于，行政規范性文件后評估是一項復雜而細致的工作，往往要求評估主體掌握相關的理論知識，并熟悉專門的方法技術才得以有效展開，而制定機關的工作人員往往缺乏這方面的系統培訓。由此可見，這種單純的自我評估模式不僅不能保證評估結果的客觀性與公正性，甚至難以開展真正意義上的評估活動。與之相對應的是，第四種委托第三方的評估模式由于擁有相當數量的專業技術人員且身份較為中立，能夠保障評估結論客觀而可信。不過，稍顯遺憾的是，目前僅有極小一部分的地方規定中采行了這一評估模式。

第二，公眾主體地位缺失，后評估民主性難以為繼。無論是制定機關的自我評估還是委托第三方進行評估，公眾參與應貫穿于整個評估過程中。美國學者約翰·克萊頓·托馬斯在總結公民參與促進公共管理和決策的有效性時曾指出：“1.由于公民或公民團體的參與為決策帶來了更多的有效信息，這使得決策質量有望提高；2.伴隨著公民參與公共決策過程，公民對決策的接受程度大大提高，從而促進了決策的成功執行；3.如果公民能夠輔助公共服務的提供，那么，公共部門提供的服務就會更有效率和效益；4.公眾參與將會增強公民對于政府行為的理解，從而會減輕人們對政府機構的批評，改善官僚遭到圍攻的困境。”［2］然而，從行政規范性文件后評估的文本規定來看，現行制度并未重視公眾作為評估主體參與評估過程，只是在相關評估方式中納入公眾意見。毋庸置疑，這種處理方式直接影響到公眾參與的廣度和深度，使行政規范性文件后評估的民主性大打折扣。

三、行政規范性文件后評估的對象

出于監督效果的考慮，且囿于行政規范性文件的繁雜多變，對行政規范性文件的后評估并非要將所有的規范性文件都囊括其中。如何在汪洋大海中進行合理捕撈？制定科學合理的評估對象遴選標準是探究行政規范性文件后評估制度時不可回避的問題。通過對比分析，可以發現現行文本大多試圖將所有行政規范性文件通過后評估制度一網打盡。不過，仍有國土資源部、江蘇省司法廳、上海市人民政府、安徽省人民政府等15個規范性文件后評估文本規定了擇取評估對象的標準，部分文件還進一步將其分為“優先評估”和“及時評估”兩類。在上述15個文本中，有5個規定了“產生重大影響”的遴選標準，有7個規定了“提出意見較多”的遴選標準，有3個規定了“上升法律位階”的遴選標準，有6個規定了“滿一年定限或者過期”的遴選標準，有6個規定了“人大、政協、司法機關、上級機關提出建議”的遴選標準，有2個規定了“其他”遴選標準。不難看出，各地政府或部門分別基于行政規范性文件的影響程度、公眾呼聲、實施情況以及合法性等因素來識別具體的評估對象。這種針對規范性文件本身存在問題來確定后評估對象的做法值得肯定，但遴選標準的雜亂也是未來制度完善時需要盡量避免的。

四、行政規范性文件后評估的標準與方法

在語言學意義上，標準是指合乎某種原則、可供同類事物比較、核對的準則、尺度。行政規范性文件后評估標準則是后評估主體對行政規范性文件的實施效果進行評估時所依據的準則、尺度，其實質就是一個價值判斷。［3］由此，統一且明確的評估標準與行政規范性文件后評估活動的具體開展密切關聯，它直接影響并決定著評估工作組的人員構成、評估方法的選擇以及具體評估程序的展開。然而，現行規范文本中有關評估標準的規定要么缺失，要么雜亂。在本文所考察的75個文本中，有30個文本并未制定專門的評估標準，而僅在評估原則、評估內容、評估對象、評估方法等內容中予以類似說明。例如，《安徽省立法后評估辦法》第8條規定：“立法后評估的內容包括：（一）合法性。政府規章、規范性文件的依據是否修改，與上位法的規定是否抵觸。（二）合理性。政府規章、規范性文件規定的制度、措施和手段是否適當、必要，是否符合權利與義務、權力與責任相統一的原則，設定的法律責任是否與違法行為的事實、性質、情節以及危害程度相當。（三）協調性。與其他政府規章、規范性文件是否存在沖突。（四）操作性。執法主體、措施、手段和法律責任是否明確、具體、可行，程序是否正當、高效、便民，實施機制是否完備。（五）實效性。是否能夠解決實際問題，實施后對政治、經濟、社會、文化、生態環境等方面的影響，公眾的反映，實施成本與產生的經濟、社會效益情況。（六）規范性。概念界定是否明確，語言表述是否準確、規范、簡明，邏輯結構是否嚴密。”另有33個文本中有關評估標準的規定則表現出語言冗長、定性模糊等特點，顯然缺乏可操作性。剩余的12個文本雖然表述明確、內容翔實，但卻也表現出雜亂無章、標準不統一的特點。例如，《國土資源部規章和規范性文件后評估辦法》第6條規定的評估標準是“合法性、合理性、可操作性、實效性”，《安慶市行政機關規范性文件實施效果評估規定》規定的評估標準則是“合法性、合理性、協調性、操作性、規范性、完善性、實施效果”。顯然，這種各自為政的制度安排極易導致相同情況下評估效果不一致的現象。

評估方法是指后評估主體具體開展后評估活動時所采取的一系列手段，評估方法必須服務于評估目的和評估對象。在本文所考察的75個文本中，僅有《國土資源部規章和規范性文件后評估辦法》、《江蘇省司法廳規范性文件后評估辦法》（試行）等12個文本對后評估方法做了具體規定。總體而言，現行規定多羅列出實地調研、問卷調查、案例分析、專家論證、聽證會等五種評估方法。事實上，行政規范性文件的后評估往往牽涉資料、數據的收集和定量、定性分析，而現行規定的五種方式僅僅是關于資料、數據的收集方法，對于分析資料、數據處理階段的方法卻未涉及，顯然難以滿足實際評估活動的需求。究其原因，與現行行政規范性文件后評估模式的選擇有關。在自我評估的主導模式下，評估主體往往缺乏專業性知識，進而導致對評估方法的考慮既不全面，也不科學。

五、行政規范性文件后評估的程序

作為績效評估的一種實際應用，行政規范性文件后評估“是信息的篩選、加工、輸出、反饋的過程，評價的有效性在很大程度上取決于信息本身及其傳輸的質量［4］。”據此，行政規范性文件后評估不是一項單一的活動，它是由多個步驟、多個環節構成的行動過程。可以說，行政規范性文件后評估的程序是保障行政規范性文件后評估活動達到預期目的的重要工具。然而，目前我國行政規范性文件后評估制度中卻缺乏相關的方案設計。評估程序的簡單粗糙導致評估結果異化，往往使后評估制度失去了應有的意義。就本文所觀察的75個文本而言，盡管大多數文本都對評估程序或多或少做出了相應的規定，但往往都比較籠統，可操作性普遍缺乏。例如，現有的文本大致勾勒了行政規范性文件后評估的基礎流程：評估準備階段、評估實施階段和制作評估報告階段。但是，對于評估結果的回應階段，評估責任的追究階段，乃至評估的啟動階段的規定則極為薄弱。

在行政規范性文件的后評估程序中，評估結論的法律效力及其后續處理是非常重要的問題。可以說，當評估主體對實施一段時間后的行政規范性文件按照評估辦法規定的原則、標準、程序、內容、方法進行評估之后，評估程序雖已宣告結束，但并不意味著評估的目的就已經達到。進一步言之，最終形成的評估報告只有經過相應的評估回應之后才能使其落到實處，避免出現后評估的“走過場”。對75個現行規范文本的解讀顯示，30個文本僅規定評估報告結果作為立法計劃的依據，而未規定具體修改和廢止的行政規范性文件，更未明確評估報告的法律效力。例如，《國土資源部規章和規范性文件后評估辦法》第19條規定：“后評估報告中提出制定或者修改法律、行政法規和規章建議的，應當優先納入國土資源部年度立法工作計劃；提出制定或者修改規范性文件建議的，應當作為制定國土資源部年度發文計劃的重要依據。”同時應當關注的是，有25個文本明確規定了后評估責任，并將評估的結果與績效、獎懲相掛鉤。

六、行政規范性文件后評估制度的完善構想

美國社會法學家龐德認為：“法律的生命在于它的適用和生效。”立法質量好壞、適用情況如何，歸根到底取決于特定的信息反饋機制，因之立法后評估成為首要的檢測手段。在行政法律規范體系初步建成的當下中國，行政規范性文件的立、改、廢是未來行政法制發展的重要主題。行政規范性文件后評估不僅是檢驗政府管制措施合法性、最佳性的核心手段，而且對于提高立法質量、回應社會治理需求具有其他相鄰制度所不可替代的特殊作用。為了避免行政規范性文件后評估陷入空心化的境地，今后應當從如下四個方面對其進一步予以完善。

（一）建立多元化的評估主體模式

正如上文所述，不同評估主體具有其各自的比較優勢，但同時也有其各自難以克服的局限。委托第三方機構評估雖然從理論上講比較客觀、中立，能保證評估結果的真實性，但現行文本大多規定了受委托者要對委托者負責，受其指導。例如，《廣東省惠州市行政機關規范性文件評估辦法》（征求意見稿）第10條規定：“評估機關應當指導、監督受委托評估單位開展規范性文件評估工作。受委托評估單位在委托范圍內，以評估機關名義開展評估，不得將評估工作轉委托其他單位或者個人。”在這種規定之下，實際運行的結果就很可能使第三方成為行政機關行使評估權的工具。可見，為了克服評估主體單一化所導致的諸多負面效應，應當建立一種多元化的評估主體模式。筆者認為，理想的行政規范性文件后評估主體模式是將制定機關、執行機關、第三方機構和公眾都納入評估主體之中，明確各自的權利和義務，實現四者的良性互動。所謂“眾人拾柴火焰高”，這種四方聯動的評估主體模式不僅能夠汲取各方評估主體的優勢，提高評估效率，還能打破單一主體思維片面的僵局，保證評估的科學性。從根本上來說，當下行政規范性文件后評估實踐中盛行的“誰制定、誰評估”模式及“誰適用、誰評估”模式都屬于典型的“內部封閉式評估”模式，存在明顯的局限性。為了實現行政規范性文件后評估的科學化、民主化和規范化，吸收獨立民間第三方和社會公眾廣泛參與的“外部開放式評估”模式無疑應當成為我國未來行政規范性文件后評估的主導模式。

（二）明晰評估對象

囿于我國行政規范性文件數量繁多和監督資源的稀缺性，后評估制度顯然無法攬括所有的規范性文件，應當對評估對象設定一定的遴選標準，進而選擇最迫切需要的行政規范性文件進行后評估，充分實現行政規范性文件后評估制度的效能。在選擇具體的后評估對象時，要以可評估性和可操作性為導向，以必要性和充分性為原則，從影響的程度、涉及范圍的重要性、公眾呼聲、實施情況、時效以及合法性等方面出發，結合實際情況進行選擇。唯有如此，才能確保行政規范性文件后評估質量的優化，實現評估目的。具體來說，行政規范性文件后評估對象的遴選需要綜合考慮如下七個標準：1.對人民群眾切身利益、國家安全、社會穩定、經濟宏觀調控、生態環境保護有重大影響的；2.直接關系公共安全、公共利益、人身健康、生命財產安全的；3.在合法性、可操作性、合理性、適用性等方面可能存在嚴重問題或者實施效果不明顯，需要重新修訂、廢除或者修改的；4.公眾對其存在較大爭議、反映問題比較突出的；5.規定的評估時間屆滿或者調整對象改變的；6.依據的上位法修改或者與當前的社會、經濟不相適應的；7.人大、政協或者上級機關提出建議的。

（三）健全評估標準和方法

評估標準的合理與否直接影響到評估內容的具體落實。因此，任何一項評估活動都應當事先確定一個相對統一的評估標準。評估標準的確定必須在整體上反映出法規實施的狀態，反映法規實踐和社會經濟、政治和文化發展之間的關系及其變化情況，并對社會治理、社會效益和社會影響提供綜合評價的參照系。行政規范性文件后評估的目的是通過評估行政規范性文件的實施情況來決定行政規范性文件的存、改、廢，以保證行政規范性文件的科學性。所以，行政規范性文件后評估不僅要對行政規范性文件本身的質量進行價值判斷，還要對行政規范性文件的實施情況進行價值判斷，評估標準應該綜合行政規范性文件本身的質量標準和文件的實施效果標準以及制定規范性文件的績效標準去制定。結合國務院法制辦即將出臺的《關于行政法規、規章立法后評估的指導意見》和我國現行各地立法后評估、政府規章后評估、行政規范性文件后評估文本中對評估標準的實際規定，可以歸納出以下九項評估標準：合法性標準、適應性標準、協調性標準、合理性標準、可操作性標準、技術性標準、實效性標準、效益性標準、特殊性標準。當然，這些還只是一級評估標準，至于每一個標準具體包括哪些指標，還需要結合具體的行政規范性文件后評估方案進行細化，進而真正實現評估的實效。

行政規范性文件后評估方法中不僅要規定資料、數據收集的方法，而且還要規定分析數據、歸納資料的科學技術性方法。總體而言，三種具體的評估方法值得關注：一是比較分析法，即通過對實施前后社會秩序的比較、對制定前預期和實施后實效的比較、對實施效果正反兩方面的比較以及對同一領域相關文件之間的橫向比較，觀察行政規范性文件的實施效果；二是系統評價法，即運用系統方法從整體上對行政規范性文件進行評價，要包括行政規范性文件的合法性、可操作性以及實效性等；三是成本效益分析法，通過對行政規范性文件制定和實施所耗費的成本與獲得的收益進行權衡比較，客觀判斷所立行政規范性文件的可取性，并以此作為決定行政規范性文件命運的依據。當然，這些方法并不是孤立的，可以綜合應用，具體要根據評估對象而定。

（四）完善評估程序

完備的后評估程序是確保行政規范性文件后評估工作取得實效的重要保障。筆者認為，理想的行政規范性文件后評估程序應當包括六個基本環節：一是評估啟動階段，首次啟動應在行政規范性文件實施后1~2年內，再次啟動應符合評估周期，一般為2年時間；二是評估準備階段，這一階段要確定具體的評估主體，并選定評估對象、評估方案；三是評估實施階段，在這一階段，評估主體在3個月內通過問卷調查、專家論證、公眾參與等方式完成評估信息和資料的收集；四是評估報告形成階段，在這一階段，評估主體運用對比分析法、系統分析法和成本效益分析法對收集的信息進行分析，并形成評估報告；五是評估結果回應階段，評估主體通過網站、公告等形式向社會公眾開征意見，對評估報告中的內容分析、討論，最終修改定稿；六是評估責任追究階段，要運用獎懲等多種手段追究評估責任以及評估結果的回應責任。

需要指出的是，行政規范性文件的制定本身就是一個較為復雜的過程，民主性、科學性、合法性、合理性的因素糾結其間。為此，應當謹慎對待每一件行政規范性文件的修改和廢止，保證損害的最小化和行政規范性文件效益的最大化。就后評估結論的法律效力而言，最好的辦法就是在行政規范性文件后評估制度中配置評估結果的異議解決機制。允許行政機關對評估報告中修改、廢止的規范性文件提出抗辯，進行解釋說理；如有必要，還需再次對異議的行政規范性文件進行重新評估。只有在一個不斷爭辯和反復審查的機制中，才能確保修改、廢止行政規范性文件的準確性，進而真正實現后評估活動的目的。

［1］贠杰、楊誠虎.公共政策評估：理論與方法［M］.北京：中國社會科學出版社，2006：21.

［2］［美］約翰·克萊斯·托馬斯.公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略［M］.孫柏瑛，等，譯.北京：中國人民大學出版社，2005：153.

［3］汪全勝.法律績效評估機制研究［M］.北京：北京大學出版社，2010：168.

［4］陳振明.公共管理學——一種不同于傳統行政學的研究途徑［M］.北京：中國人民大學出版社，2003：304.