城市建筑垃圾管理政策研究*

許碧君，陳善平，邰 俊，陶倩倩

（上海環境衛生工程設計院，上海 200232）

城市建筑垃圾管理政策研究*

許碧君，陳善平，邰 俊，陶倩倩

（上海環境衛生工程設計院，上海 200232）

在調研8座大型城市政府機構的建筑垃圾管理現狀的基礎上，分析當前城市建筑垃圾產生、中轉、處置各環節存在的優勢和不足，提出適宜國情的建筑垃圾管理政策建議。

建筑垃圾；管理政策；調研

隨著城市化水平的加速，各類新建、拆除、開挖工程與日俱增，我國建筑垃圾的數量已占到城市垃圾總量的30%～40%［1］，建筑垃圾已成為繼生活垃圾之后的重點關注對象。本課題組受國家住建部委托，對上海、杭州、深圳、重慶、長沙、武漢、宜昌、西安等城市建筑垃圾管理部門開展了調研工作，對建筑垃圾產生、運輸、處理環節的管理現狀進行了解和分析。

1 城市建筑垃圾管理現狀分析

1.1 建筑垃圾產生量

根據8座城市調研結果，城市建筑垃圾產生量皆呈逐年大幅增長趨勢。以上海為例，2008年、2009年、2010年建筑垃圾產生量分別為3 500萬t、4 000萬t和4 400萬t，年增長率在10%以上。所調研城市政府部門對建筑垃圾（或稱為建筑渣土、工程渣土）的統計范圍主要是新建、改建、擴建和拆除各類建筑物、構筑物、管網等，以及裝飾裝修房屋過程中所產生的棄土、棄料及其他廢物，部分城市還將泥漿納入其他建筑垃圾統計范圍。2010年，課題組調研的其他城市的建筑垃圾產生量分別為杭州2 000萬m3、深圳6 000萬m3、長沙 1 500萬 m3、重慶 1 000萬 m3、武漢1059萬 t、宜昌180萬m3、西安3 500萬t。

1.2 建筑垃圾管理模式

根據《城市建筑垃圾管理規定》，建筑垃圾主管部門為各地環衛主管部門，對建設單位、施工單位或者建筑垃圾運輸單位具有建筑垃圾處置核準權，建筑垃圾處置實行收費制度。

1.2.1 組織機構

調研城市主要以區級環衛主管部門負責轄區內的具體管理工作，市級環衛主管部門負責協調管理。建委、公安、規劃、國土、海事、水務物價、質量技監、房屋、環保、民防等行政管理部門按照各自職責，協同實施建筑垃圾管理規定

1.2.2 建筑垃圾處置核準

《建設部關于納入國務院決定的十五項許可的條件的規定》規定了建筑垃圾處置核準的行政許可，部分城市建筑垃圾主管部門核準權限中不僅擁有該項行政許可，還包括建筑垃圾運輸企業資質許可及建設建筑垃圾消納場所許可等，管理依據為當地地方法規。例如武漢市城市局核準武漢市建筑垃圾處置證、建筑垃圾運輸企業資質許可證，上海市于2006年正式啟動建筑渣土運輸服務企業資質審批工作。

1.2.3 建筑垃圾運輸管理

在所調研的城市中，上海、西安、武漢實行建筑垃圾運輸市場準入制度，對清運車輛及其駕駛員實行資質管理，取得了較好的成效。未進行建筑垃圾運輸市場管理的城市，因其車輛流動性較大，無牌無證、超高超載、沿途撒漏和亂排放情況難以控制。

1.2.4 建筑垃圾收費管理

各地對建筑垃圾處置收費制度執行情況各不相同。由于《城市建筑垃圾管理規定》中沒有明確建筑垃圾收費標準依據，因此各地收費標準不一致，部分城市定的標準過高執行難度大，有城市按建筑垃圾性質分類收費，也有城市取消了建筑垃圾處置收費制度，如上海、杭州、深圳、長沙等。

1.3 建筑垃圾末端處理

根據調研結果，城市建筑垃圾末端處理主要以場地之間相互調劑消納、回填為主，建筑垃圾資源化利用水平低。例如武漢市60%建筑垃圾通過工地之間調劑消納，35%在社會消納場消納，5%隨意傾倒。社會消納場以簡易填埋為主，資源化處理設施大部分是小型簡易制磚企業，工藝相對簡陋、污染較大。2010年8座城市建筑垃圾終端處理設施統計見表1。

表1 2010年8座城市建筑垃圾終端處理設施統計 座

國內規模較大的建筑垃圾資源化利用企業有：深圳市塘郎山建筑廢物綜合利用廠，年處理能力100萬t；邯鄲全有生態建材有限公司，年處理能力40～50萬t；都江堰（德濱） 地震建筑廢棄物產業化處置示范工程；年處理能力為100萬t等。建筑垃圾資源化主要產品為再生實心磚、再生空心磚、再生骨料、再生路面磚、再生墻體磚、再生混凝土砂漿等。建筑垃圾制磚一般工藝為分揀-破碎-成型-養護，工藝的關鍵環節在于前端分揀，可以直接影響到建筑垃圾再生磚的質量。

2 城市建筑垃圾各環節存在問題

2.1 產生環節

2.1.1 建筑垃圾產生量統計困難

目前各城市建筑垃圾統計口徑皆有差異，包括建筑垃圾的范圍、統計部門、統計方式等，無法得到定性定量的標準數據，為后序管理、執法帶來難度。例如重慶市目前可以得到建筑垃圾產生量的部門有城管（統計市政道路運輸的建筑垃圾）、國土管理部門（統計土地整治產生的土石方）、建委（統計建筑工地產生的土石方），這3個部門統計的建筑垃圾產生量有交叉，不能完全精確地得到重慶市的建筑垃圾產生量。城市建筑垃圾統計泥漿、裝潢垃圾等成分沒有完全統一計量。

2.1.2 源頭管理處于被動狀態

由于管理體制的不健全和市場的無序化，各地對建筑垃圾的管理尚處于被動狀態，在建筑垃圾產生環節，要減少偷倒亂倒行為，通常需要監管人員去施工現場蹲點阻止，管理相當被動，消耗大量人力物力，且不能從根本上解決此類問題

2.2 運輸環節

調研大部分城市建筑垃圾運輸市場存在大量資質不達標運輸企業，運輸全過程出現的各類違規現象屢見不鮮，如渣土運輸車輛不采取全密閉方式，拋撒滴漏現象影響城市的整潔，揚塵污染大氣，黑車偷倒亂倒，占用農田、道路，渣土運輸車輛屢屢肇事，影響社會穩定。

2.3 處理環節

2.3.1 消納場所選址難

市區已少有低洼地或者空地供使用，最近的可選地也在30 km以外，運輸距離超出了一般能接受的15 km左右。大部分城市的建筑垃圾運往農村低洼地、廢棄池塘，類似這種臨時消納場所靠民間自發形成，消納信息滯后，收費沒有統一的標準，并且一般沒有采取安全、環保措施，存在隱患。

2.3.2 資源化水平低、產業化難度大

建筑垃圾絕大部分用來回填，再生利用市場沒有形成，下游產業仍在示范性的探索之中。部分城市利用建筑垃圾制磚，由于成本高，價格比同類產品貴，在目前缺乏政府扶持的前提下，銷路和前景不被看好。在所調研城市，也出現不少小型的民營建筑垃圾制磚廠，由于制造工藝及配套工程相對簡陋，成本相對較低，雖然缺乏國家政策的支持，在短時間內可以維持一定的利潤但由于產品的可靠性未知，前景不被看好。

3 建筑垃圾管理政策建議

3.1 統一計量口徑，制定減排標準

建議各地政府，制定相應的建筑垃圾允許產生數量和排放數量標準，將其作為衡量建筑施工企業管理水平和技術水平高低的一個重要考核指標，并為未來提出建筑垃圾資源再生利用率、建筑垃圾規范處置率等指標奠定基礎。

3.2 建立建筑垃圾綜合調控管理信息平臺

建議各地將建設項目招投標信息、建設工地開工信息、建筑垃圾處置手續及各類行政許可受理和核發信息、運輸企業管理信息、處置場地管理信息等，通過同一平臺或是對接平臺實現資源共享，透明化政務，改變某個部門“單打一”的局面，政府應當根據當地建筑垃圾的產生情況引導建設單位、建筑垃圾受納場、綜合利用生產加工企業通過建筑垃圾綜合調控管理信息平臺加強建筑垃圾的交換利用。隨著建筑垃圾管理的深入發展，逐步充實內容，完善功能，不斷提高整體水平。

3.3 成立綜合整治執法管理小組

建筑垃圾管理部門人力有限，各部門職責不明確，相互推諉責任是建筑垃圾管理環節被動、無序化的主要原因之一。建議各地建立綜合整治執法小組，市容環衛、建委、城管執法、國土、規劃、交警支隊等為該小組成員，通過綜合整治執法小組的檢查，加強建筑垃圾違法違規行為的查處，加強管理的主動性。西安市政府2010年成立了建筑垃圾清運市場秩序綜合整治工作領導小組、并成立了15支聯合檢查組（每區至少1支）。綜合整治小組工作開展近1 a來，通過各區（開發區）、職能部門的齊抓共管，有效聯動，西安市建筑垃圾清運市場秩序明顯好轉。

3.4 制定、完善政策法規，強化建筑垃圾管理

只有少部分城市設立建筑垃圾運輸市場準入制度等，執法依據為當地地方法規。建議通過修訂政策法規，制定并實行建筑垃圾運輸市場準入制度，建筑垃圾綜合利用產品質量認證制度以及建筑垃圾特許經營規章，規范建筑垃圾收運、處置市場，強化政府管理。同時，應加大政策支持力度，使建筑垃圾資源化企業在稅收、土地、信貸、供電價格等方面享受優惠。

3.5 建設示范工程，帶動建筑垃圾 “三化”的開展

國內城市在建筑垃圾資源化環節研究起步較晚，資源化處理可作為示范工程的屈指可數，大部分企業缺乏政府的支持，規模小且工藝簡單，產品質量不能保證。建議通過建設建筑垃圾源頭減量化、資源化處置廠和資源化產品利用示范工程等，總結經驗，探索適合國情的建筑垃圾處理新模式，帶動建筑垃圾減量化、資源化、無害化工作的開展，徹底改變我國建筑垃圾資源化率低的現狀，大力發展循環經濟，有利于節約資源和降低建設成本。

3.6 加大力量，研發資源化技術

建筑垃圾與天然骨料相比，組成成分波動大、性能波動也大。再生骨料的孔隙率大、吸水率大、堆積密度小、壓碎指標值高和堅固性差的特點導致再生產品強度低、收縮大、碳化快、抗凍性能差和抗氯離子滲透性差。建議加大研發建筑垃圾資源化技術，通過改造國內現有再生骨料生產的破碎工藝、篩分工藝、除雜工藝等，攻克多道破碎、篩分、輸送工藝的有效組合和搭配技術研究，研發再生骨料品質性能提升技術，同時研究不同原料組成、不同級配對再生混凝土、砌塊性能的影響，攻克再生混凝土、砌塊強度和耐久性提升技術，推廣高性能再生混凝土、砌塊制備技術。

4 結束語

城市建筑垃圾收運、處理處置問題已逐漸受到社會各界的關注，本次調研的城市皆陸續制定發布了一系列關于建筑垃圾管理的行政法規、規范性文件，且已將建筑垃圾處理處置設施納入到城市規劃中，較以往有了大的進步。目前國家住建部正在組織編寫加強建筑垃圾管理的規范性文件，從系統的角度分析建筑垃圾管理問題，提出解決措施，期望通過政府的政策制約和支持，以及企業的創新和自律，使我國的建筑垃圾管理規范化、有序化。

［1］周文娟，陳家瓏．我國建筑垃圾資源化現狀及對策［J］．建筑技術，2009（8）：741-744．

Management Policies of Urban Construction and Demolition Waste

Xu Bijun,Chen Shanping,Tai Jun,Tao Qianqian
（Shanghai Environmental Sanitary Engineering Design Institute,Shanghai 200232）

Based on the investigation of construction and demolition waste management status by government apparatus i eight large-scale cities,the advantages and disadvantages related with its generation,transfer and disposal were analyzed．Som suggestions for construction and demolition waste management policy that suitable for Chinese conditions were proposed．

construction and demolition waste；management policy；investigation

X799．1

B

1005-8206（2012）03-0005-03

住房和城鄉建設部軟科學研究項目（2011-K6-6）

2012-01-04

許碧君（1983—），碩士，主要從事固體廢物研究。E-mail：xubijun365@126．com。

（責任編輯：張藝）