加強“兵團”城市建設 ね晟菩陸城市體系

付志剛

[摘要]新疆地處中國西隅，隨著近代以來中國的海上大門被打開，外向型發展使得新疆地區更加遠離政治、經濟、文化發展的中心，城市化進程長期落后于沿海及內地的城市。改革開放以后，新疆城市獲得了長足的發展，城市化水平不斷提高，但是與經濟發達的沿海、內地相比，仍然有明顯的差距。當前，生產建設兵團在推動新疆城市化進程，完善新疆城市體系，改變新疆城市空間分布不平衡的現狀，推動新疆跨越式發展，穩定我國西北邊防、新疆社會穩定等方面將發揮重要作用。為此，發展“兵團”城市，能夠有效優化“兵團”產業結構，促進“兵團”經濟進步，帶動“兵團”的整體發展。

[關鍵詞]“兵團”城市；新疆；城市體系

中圖分類號：F063.6 文獻標識碼：A 文章編號：1674—9391（2012）06—0083—06

一、新疆生產建設兵團的現狀與新疆城市發展中的問題

1、新疆生產建設兵團的現狀

新疆地處亞歐大陸核心區域，地域遼闊，資源豐富，物產眾多，但是受氣候條件等因素的制約，歷來人口稀少，交通不便，政治、經濟、社會文化發展與內地廣大地區相比有很大的差距。

新疆生產建設兵團是指在“新疆維吾爾自治區，依照國家和自治區的法律、法規，成立的國家實行計劃單列，自行管理內部行政、司法事務的特殊社會組織，受中央政府和新疆維吾爾自治區人民政府雙重領導。”[1]

新中國建立后為了更好地開發和建設邊疆地區，黨和國家在認真分析新疆形勢，借鑒歷代屯田戍邊經驗的基礎上，為了西陲〖HJ59x〗邊疆長治久安，在新疆采取國防衛戍與屯墾建設相結合的方式。1952年，駐疆衛戍部隊與工程建設部隊的第一兵團二、六兩軍四個師、第二十二兵團和五軍的一部按中央軍委命令，就地轉業為農業建設部隊和工程建設部隊，開始承擔開發邊疆、發展經濟、開展建設的任務。1954年，中央軍委又決定將這支部隊集中編成中國人民解放軍新疆軍區生產建設兵團。

新疆生產建設兵團自成立以來發展并非一帆風順，中間也遇到過相當大的困難，但是在改革開放以后卻扭轉了衰頹之勢，獲得了巨大發展。截止2008年，“兵團”下轄14個師，174個農牧團場，現有石河子、五家渠、圖木舒克、阿拉爾4座城市，石河子北泉鎮1個建制鎮，38個非建制小城鎮。

2010年，中央新疆工作座談會的召開是在我國全面建設小康社會進入關鍵時期，是新疆快速、穩定發展和面臨重大機遇與挑戰的新形勢下，召開的一次具有里程碑意義的重要會議，會議首次提出，“三化”以城鎮化為首，帶動“兵團”向城鎮化、新型工業化和農業現代化的方向發展。

2、新疆城市發展的現狀

新疆地處中國西隅，隨著近代以來中國的海上大門被打開，外向型發展使得新疆地區更加遠離政治、經濟、文化發展的中心，城市化進程長期落后于沿海及內地的城市。改革開放以后，新疆城市獲得了長足的發展，城市化水平不斷提高，但是與經濟發達的沿海、內地相比，仍然有明顯的差距，主要表現在城市化水平較低，城市規模小、城市數量少，城市布局和規劃不合理等方面。

二、發展“兵團”城市的必要性

1、發展“兵團”城市，以推動新疆城市化進程，實現新疆的“三化”目標。

在新時期完全靠農業的屯墾戍邊這條路已經走不通了。要轉變經濟發展方式，最重要的就是調整經濟結構，按照“兵團”提出的“以農業現代化為基礎，以新型工業化為支撐，以城鎮化為載體”建設目標，[2]從傳統的農業屯墾，走向農業現代化、新型工業化、城鎮化同步發展，

新疆生產建設兵團在現有四座城市的基礎上，正加緊實施“農業師建城市、農牧團場建鎮”的城鎮化工程，以新型城市化促進現代農業化，帶動新型工業化，全面實現新疆的“三化”目標。

2、發展“兵團”城市，可以完善新疆城市體系，改變新疆城市首位度高和城市空間分布不平衡的現狀，推動新疆跨越式發展。

有學者提出要建立和發展“兵團”城市體系，我們覺得這是有問題的，也是不可行的。主要原因在于“兵團”是我國穩定和發展新疆的重要舉措，是新疆整體戰略中的關鍵一環，但“兵團”是新疆現行體制下的有機組成，而非一個單獨體系。具體到“兵團”城市，其地域范圍處在新疆行政區域內，受到新疆自治區的統一管轄，與新疆的城市有著緊密的政治、經濟、文化聯系，既互相影響又存在競爭，應該更好地融入新疆的城市體系中，而不是發展單獨的“兵團”城市體系。

第一，發展“兵團”城市有助于新疆城市體系的構建和完善。自治區“十二五發展規劃”中明確提出：“在全疆范圍內構建和發展各個層級的城市，以提高城市承載能力和增加就業為重點，加快構建布局合理、特色鮮明、優勢互補、支撐功能強大的城市格局，力爭10年內形成若干個中心城市。” [3]

烏魯木齊既是新疆的首府，是全疆的政治經濟文化中心，也是北疆區域中心城市。按照該規劃將其打造成我國西部地區的大城市，輻射中亞西亞的區域中心城市，成為新疆區域發展的引擎和動力。以此為基礎，繼續推進烏昌經濟一體化進程，帶動天山北麓城市帶的形成和發展，最終形成北疆城市體系。

在南疆，庫爾勒是基礎最好的城市，以庫爾勒為中心，南疆鐵路為紐帶構建南疆的城市體系。發揮喀什“五口通八國，一路連歐亞”的區位優勢，把喀什建設成具有濃郁民族特色的現代化口岸城市。同時，加快南疆其他中等城市的發展，強化城市功能，增強輻射力，形成各具特色的城市。重點支持一批成長性好的小城市發展，提高規劃建設的標準，提升人口聚集能力和綜合承載能力，吸引更多地民族人口進入城市。

在以上一些大中城市下新疆普遍缺乏基礎較好、發展較快的小城鎮，“兵團”依靠師部、團場廣布全疆，農業經濟發達，工業有一定特色等有利條件，可以改變現有管理體制，加快發展小城鎮，促進新疆城市體系的完善。

其次，大力推進“兵團”城市建設，能夠改變新疆首位度高，城市體系發育不完善的現狀。新疆城市發展不平衡，城市規模最大的烏魯木齊市，新疆城市人口過度集中于大城市，而缺乏次級中心城市。省會的首位度過高，會使不同等級城市之間交流不暢，一方面影響了烏魯木齊向次級中心城市擴散作用的發揮，另一方面也阻礙了新疆中小城市的發展，不利于新疆城市體系的完善。

“兵團”可以依靠師部和團場廣布新疆各處的優勢，有較強的農業經濟為后盾，逐步建立和發展“兵團”小城市。

再次，“兵團”城市有助于對平衡現有新疆城市空間布局。目前，全疆現有的城市19個，但是分布極不平衡，有近四分之三（即14個城市）分布在天山以北的北疆地區，而占全疆面積近2/3的南疆地區僅有城市5個。從城市空間布局成因上分析，與南疆地區整體經濟發展水平較低密切相關，同時也是在自然地理環境、歷史慣性、交通通達度、民族宗教問題等多種因素綜合作用的結果。

3、生產建設兵團是維護我國邊疆安定的基石，壯大“兵團”城市，促進“兵團”的整體發展是實現新疆跨越式發展和長治久安的題中應有之義。壯大“兵團”城市，優化“兵團”產業結構，從而帶動“兵團”經濟進步和“兵團”的整體發展。

首先，“兵團”經濟有相當的基礎，但產業結構不合理，影響到未來“兵團”的整體發展。整體上看，“兵團”的經濟有了長足的進步，但是產業結構不合理依然是最大的問題，主要表現為第一產業所占的比重較大，二三產業發展不充分。“兵團”各城鎮仍然以第一產業為基礎，制造業不發達，第三產業也十分薄弱，城鎮的主要功能為農產品集散地和初級產品加工，以及為本城市自身服務的建材、農業機械修配等為主導產業。

據統計，2010年“兵團”生產總值770-62億元，比2009年增長13-9%。其中，第一產業增加值278-81億元，第二產業增加值262-27億元，第三產業增加值229-54億元，增長9-0 %。第一產業增加值占“兵團”生產總值比重為36%，第二產業增加值比重為34%，第三產業增加值比重僅為30%。[4]“兵團”控股上市公司13家，累計募集資金74-77億元，其中發行上市募資34-82億元，再融資39-95億元。“兵團”國有及國有控股企業實現利潤12-57億元。

資料來源：統計局國家統計局兵團調查總隊：《新疆生產建設兵團2010年國民經濟和社會發展統計公報》，《新疆農墾經濟》 2011年第5期。

其次，“兵團”城市的人口規模較小，城鎮規模偏小，城鎮的聚集效應較差，城市與城市、城市與區域、城市與農村之間的互動能力不足，無法帶動整個產業鏈條的合理運轉。“以2009年為例，最大的“兵團”城市石河子城市總人口33.56萬人，行政區劃面積460平方公里；另外，阿拉爾市、圖木舒克市、五家渠市，年末總人口分別為17.5萬人、14.95萬人和9.27萬人，行政區劃面積分別為4196平方公里、711平方公里和1901平方公里。” [5]

按照當今城市理論，小城市人口達到5萬人以上，城區2～3萬人以上，城區面積應在5平方公里以上，聚集效應才能有效發揮。“兵團”城市的現狀是，平均人口卻只有1萬余，城區人口不足5000，城區面積只有理論面積的一半左右。“兵團”城市規模較小嚴重制約了人口和產業的聚集，導致“兵團”城市的輻射能力相當有限，工業化水平低下又限制了城市規模的擴大，第三產業滯后使得城市的服務能力低下，這對“兵團”城市在招攬人才、吸引資金、升級產業、完善配套、更新技術等方面都產生了相當大的制約，限制了“兵團”城市的經濟與建設的進一步發展。

三、發展“兵團”城市的可行性

1、國家近年來大力發展邊疆地區，尤其注重對新疆的開發，特別是黨中央國務院提出，推進新疆跨越式發展和長治久安的意見后，在各對口援建省市的大力扶持下，新疆城市取得了長足的發展。

新疆 “十二五發展規劃總體發展戰略”的基點上，提出“實現新疆跨越式發展和長治久安的具體戰略選擇：以現代文化為引領，以科技、教育為支撐，加速新型工業化，農牧業現代化、新型城鎮化進程；加快改革開放、打造中國西部區域經濟的增長極和向西開放的橋頭堡，建設繁榮富裕和諧穩定的美好新疆。”[3]根據上述戰略要求，按照中央的總體部署，北京、廣東、天津、遼寧、浙江等19個省市分別對口支援新疆12個地（州）市的82個縣（市）和新疆生產建設兵團的12個師。

“兵團”城市也得到了相關省市的對口援建，其中大連對口援建石河子，山西省對口支援農六師五家渠市，浙江臺州援建農一師阿拉爾市，東莞對口援建新疆圖木舒克市。在新一輪西部大開發和新疆跨越式發展的契機下，“兵團”城市將會獲得前所未有的發展動力，迎來嶄新的發展空間。

2、“兵團”各師及團場廣布在全疆范圍內，并且具有相當的經濟實力，逐步建立了一系列中小城市，為進一步擴大和發展“兵團”城市打下了基礎，也對完善新疆的城市體系，改變城市空間分布不平衡和城市發展水平參差不齊的現狀起到了至關重要的作用。

“兵團”經過50多年以來的艱苦創業和不斷拓展，“兵團”城市以兵團為依托，遍布天山南北，中部有54個，西北有55個，東疆有11個，南疆有55個。“兵團”城市的發展也已初具規模，擁有石河子、五家渠、圖木舒克、阿拉爾4座城市，北泉鎮1個建制鎮，175個小城鎮以及38個重點小城鎮。 [6]

“兵團”擁有數量眾多的人口。按照張麗華的統計“兵團175個小城鎮城區人口在10000人以上的為14個，人口在5000～10000人的有34個，2000～5000人的為67個，2000人以下的59個，分別占“兵團”農牧團場小城鎮的8%、19-5%、38-5%，34%。” [7]從總體上看，由于“兵團”的性質和功能，“兵團”城市中從事農業的人口比例仍然偏高，達50%以上。一方面，表明現階段“兵團”城市發展的規模還很有限，城市發展處于較低水平；另一方面，又凸顯了“兵團”城市發展的潛力和動力，隨著城市規模的擴大，更多的農業人口將向非農業轉化，預示著未來“兵團”城市發展的空間還很大。

四、發展“兵團”城市的具體措施

1、發展“兵團”城市，需要發揮“兵團”的特殊優越性，構建合理的“兵團”城市管理體制。

“師市分設”與城鎮非建制的問題長期以來制約著“兵團”城市的發展。“師市分設”是指“兵團”城市所在地與所屬該師的師轄地域不一致，從而使得“兵團”城市的市轄區域擁有政府權力。[8]新時期解決“師市分設”的難題是“兵團”城市突破瓶頸，快速發展的關鍵，需要由中央、自治區、“兵團”多方協調，共同破解，實施“市團合一”的管理模式，以解決“兵團”城市“市轄區域”與所在師的“師轄區域不一致”的問題。

縱觀“兵團”小城鎮，175個小城鎮中僅有農八師北泉鎮擁有“縣級管理權限”，其余均未有建制。非建制城鎮政府行政管理權限的缺失，相應地導致城鎮政府無法律地位，無法執行行政職能。另外團場城鎮非建制體制，“兵團”小城鎮建設資金的不足，城市公共事業建設與城市服務能力滯后。團場除了向當地政府納稅外，還要給“兵團”上繳一部分利潤，城鎮建設的財政支持主要靠團場有限的稅后利潤，致使團場能夠支配的資金嚴重不足。

因此，生產建設兵團應當按照中央的總體部署，抓住新疆跨越式發展的機遇，在條件適合的師部率先建立縣級市，力爭形成“一師一市”。同時，打破傳統“兵團”城市管理體制，在人口較密集、產業較集中的團場設立擁有建制的小城鎮。

2、“兵團”城市需確立在區域經濟中的增長極地位，發揮優化“兵團”的產業結構的作用，促進傳統產業轉型，發展第三產業，加速“兵團”的城市化進程。

在產業結構上，“兵團”第一產業所占比重較高，第二、三產業所占比重還較小，發展較為緩慢，特別是作為公共服務業的第三產業比例較小，既反映了非農業人口所占比例少，也表明其影響到“兵團”城市經濟的發展和城市規模的擴大，更是嚴重制約了城市在區域內輻射功能的發揮。

據此，推動“兵團”城市的發展，應加快“三化”建設：推進“兵團”農業現代化進程，推進“兵團”農業規模化、產業化經營，加速非農產業向城市及周邊地區集中；推動新型工業化，依靠“兵團”的農業優勢，走特色工業化道路，將“兵團”傳統的粗放型、密集型、資源型工業，向科技化、信息化、環保型新型工業轉型；加快“兵團”城市化進程，需要適度擴展“兵團”城市規模，將農村剩余農業勞動力向城市轉移，改變人們的生產方式和生活方式。

3、針對“兵團”城市人口較少的問題，應該出臺更多的優惠政策，增加“兵團”城市對人口的聚集效應，吸引農村人口和外來人口，壯大“兵團”城市規模。

按2010年“兵團”數據統計，現有總人口為257.3萬人，城市人口約為129萬人，城市化率為50%。按照“兵團”制定的發展規劃，截止“十二五”末期“兵團”將實現總人口增長到280萬人，城市化率達到60%的目標，“兵團”城市人口要增加10%，從而達到170萬人，即是說每年城市人口平均增加近8萬。

要實現這一艱巨目標，需要從兩個方面同時著手，一方面改革“兵團”內部的人口機制，解放農業人口，提高機械化率，發展“兵團”第三產業提供更多的就業崗位，促進農業人口向城市的轉移，增強城市對人口遷移的吸引力；另一方面，要增強“兵團”城市對外來人口的吸引力，出臺人口吸引政策，落實人才引進政策，創新人才培養機制，吸引非“兵團”人口向“兵團”城市遷移。

首先，增強城市對人口集中的吸引力，需要加大“兵團”城市的住房保障，加大建設與投放廉租住房、經濟適用住房、公共租賃住房、限價商品房等各類保障性住房，使進城人口居者有其屋，構建和完善具有“兵團”特色的城市住房保障體系。

第二，需要創新和完善團場的土地流轉機制，使得土地最大限度地發揮其效用。實施規模化經營是當今世界發展的趨勢，土地集中是人口集中的前提之一，在保留承包權的基礎上，逐步改變一家一戶的小農式承包方式，鼓勵土地向團場農業經營公司集中，實行規模化運作。

第三，增強城市對人口的吸引力，需要出臺人口吸引政策，落實人才引進政策。“兵團”城市應該成立相應的創業指導管理機構，創新人才培養機制，制定創業指導方式，吸引非“兵團”人口向“兵團”城市遷移推動自由擇業，完善自主創業的扶持機制。同時，對于新興行業、新型產業等可以建立適當的就業、創業補貼激勵機制，進一步推動人口向城市的集聚。

4、加快南疆地區“兵團”城市的發展，有利于健全和完善新疆的城市體系，也有利于維護和穩定南疆的政治形勢，發展南疆經濟。

現階段的情況分析，南疆地區的城市明顯落后于北疆地區的城市，城市地域結構不平衡現象較為突出。由于“兵團”在全疆范圍內分布廣泛，且都有很好地發展基礎，將在新疆的城市化發展過程中起到關鍵的作用。因此，要以跨越式經濟發展為突破口，加快南疆地區的社會經濟發展，特別是要依托生產建設兵團來進一步改善。

在南疆地區增設縣級市和將縣級市升為地級市，將有利于城市空間的合理分布，也將有利于帶動全疆區域經濟的協調發展，對開發南疆地區，維護社會穩定具有舉足輕重的戰略性意義。而南疆地區散布著多個“兵團”農業師，發展“兵團”中小城市最為可行也最具有操作性。

綜上所述，“兵團”在經歷了建國初期的草創及初步發展，文革期間的衰落和式微，改革開放后得到再次發展，到21世紀更是獲得了良好的發展空間。“兵團”在新時期要有大的發展，首要的就是加快城市化進程，發揮城市在區域經濟中的重要作用，“兵團”發展城市化的總體思路是“師建城市、團場建鎮”，在新疆城鎮體系總體規劃框架下，按照現代城市規劃理念，著力推動一批布局合理、功能完善、宜居宜業宜商宜游的現代化城市和城鎮，使之成為現代文明的聚集地，成為新中國各地區、各民族共同發展、共同繁榮的舞臺。

參考文獻：

[1]國務院新聞辦：新疆的歷史與發展（白皮書）——新疆生產建設兵團的建立、發展和作用.http：//bt-xinhuanet-com/2007-07/27/content_10701989-htm

[2] Che Jun 玃laying Three Roles in Leaping Development and Long-Term Stability of Xinjiang玔J]-Corps Construction， 2011，（10）

車俊-在新疆跨越式發展和長治久安中發揮三大作用[J]-兵團建設-2011，（10）

[3] Zhang Chunxian獳 Speech at the Ninth whole committee Meeting of the Seven Session Party Committee （enlarged） of the Autonomous Region 玔J]-Xinjiang Today， 2010，（11）

張春賢-在自治區黨委七屆九次全委（擴大）會議上的講話[J]-今日新疆，2010，（11）.

[4] XPCC Investigation Team of XPCC Statistic Bureau-State Statistic BureauStatistic Bulletin of the National Economic and Social Development in 2010 by XPCC玔J]-Xinjiang Agricultural Economy，2011，（5）.

兵團統計局國家統計局兵團調查總隊-新疆生產建設兵團2010年國民經濟和社會發展統計公報[J]-新疆農墾經濟，2011，（5）

[5] Wang Hong An Exploration on Accelerating XPCC Sites Urbanization玔J]-Xinjiang Agricultural Economy，2011，（3）

王虹-加快推進兵團團場城鎮化發展的探討[J]-新疆農墾經濟，2011，（3）

[6]倪超軍，等-新疆生產建設兵團：特色城鎮化發展研究[M]-北京：中國農業出版社，2010

[7]Zhang Lihua獻ssues and Strategy Suggestions Related to Accelerating XPCCS Urbanization in the Transi-tion Period玔J]-Xinjiang Agricultural Economy，2011，（7）

張麗華-轉型時期加快兵團城鎮化發展的問題及對策建議[J]-新疆農墾經濟-2011（7）

[8] Zhang Lihua- 獳 Study on Issues and Strategies Related to Accelerating XPCCs Urbanization in the Transition Period玔J] Journal of the Party School of XPCC ， 2011 （4）

張麗華.轉型時期加快兵團城鎮化發展的問題及對策研究[J]-兵團黨校學報，2011，（4）