以行政建置制度創新促進新疆た繚絞椒⒄褂氤ぶ尉冒

何一民

[摘要]新疆自古就是中國的重要組成部分，元朝時建行省，晚清改軍府制下的伯克制為行省制，民國沿其制。新中國建立后，設立新疆維吾爾自治區。半個世紀以來，新疆民族構成有很大的發展和變化。為了適應新的形勢，有必要對新疆地方行政建置進行制度創新，既體現中國共產黨的民族區域自治政策，也進一步加強國家的一體化管理，進而推動新疆實現跨越式發展與長治久安。

[關鍵詞]新疆；制度創新；一體多元

中圖分類號：F063.6 文獻標識碼：A 文章編號：1674—9391（2012）06—0079—04

新疆，古稱西域，自漢代起就成為中國不可分割的組成部分。因其處于歐亞大陸中部交通要沖之處，戰略地位重要。千余年來，各方勢力錯綜復雜，民族、宗教、領土問題不斷。

從清末建省至今，政區體制上經歷了從行省到建國后民族自治區的轉變，并沿襲到今日。在當今泛伊斯蘭主義、泛突厥主義、東土耳其斯坦等分裂思潮再次泛濫，境內外民族分裂勢力不斷制造事端的背景下，我們認為，建國初期所構建的“新疆維吾爾族自治區”在當時的條件是十分正確的，有效維護了國家的統一，加強了民族的團結。但隨著60余年來的全球政治變遷與30余年來國內市場經濟體制改革，對外開放的擴大，現在已經不適應新疆政治、經濟、文化、社會的發展，有必要對地方行政建置進行制度創新，不僅有利于新疆的跨越式發展，更有利于國家的治理和邊疆的穩定。

一、理論思考：從“多元一體”到“一體多元”的嬗變

中華人民共和國建立初期，在蘇聯民族政策的影響下，中國共產黨采取了民族識別和民族區域自治的理論和方法來處理民族問題。按照斯大林在其所著《馬克思主義與民族問題》一文中的定義：“民族是人們在歷史上形成的一個有共同語言、共同地域、共同經濟生活以及表現于共同文化的共同心理素質的穩定的共同體” [1]，以此為依據，我國的民族最終被定為56個。但是隨著我們對民族問題研究的深入與認識的提高，這種簡單的民族識別就出現了很大的問題，比如，“共同的語言”——我國“55個少數民族中，使用兩種以上語言的民族有15個”，盡管客觀存在著“幾個民族使用一種語言的現象”，而全國世代傳承的民族語言至今仍有120多種。再比如，“共同的地域”——我國各民族的分布是“大雜居，小聚居”和普遍的散、雜居，許多民族并不具備標準意義共同地域的“特征”。還比如，“共同的經濟生活”（原意是建立了資本主義經濟關系）——我國56個民族都沒有經過完整的資本主義階段，在建國初期民族識別的時候，許多少數民族還處于農奴制、奴隸制、甚至原始社會末期。[2]

費孝通先生早在上世紀80年代就指出：“中華民族作為一個自覺的民族實體，是近百年來中國和西方列強對抗中出現的，但作為一個自在的民族實體則是幾千年的歷史過程中形成的” [3]。林耀華進而認為“多元一體，或說多元中的統一，統一中的多元，這一對矛盾確實主導著中華民族的現實格局和歷史進程。中華民族歷經幾千年連綿不斷的發展，終于形成今日這樣的統一國家。”[3]

需要特別強調的是，近年來西方的“民族——國家”概念被一些人誤用或故意曲解，認為世界發展的趨勢就是建立民族國家，但卻忽略了這種理論是建立在以西歐為主要歷史、現實依據基礎之上，既不是普世的價值趨勢，也不適合中國的國情和中國共產黨的民族政策、理論與實踐。

我們認為，中國的民族理論應該隨著綜合國力的強大，社會經濟的迅猛發展，文化水平的快速提高而有所發展與創新，民族政策應該從“多元一體”向著“一體多元”的方向發展。

所謂一體即一個統一的、強大的中國，一個具有內在凝聚力的中華民族。多元則指統一的中國是由各個不同自然地理條件和人文環境的區域組成的，中華民族是由多個民族組成的。在這個意義上講，“一體多元”與“多元一體”是相同的。但不的是，“多元一體”理論，強調的先多元，后一體，先局部，后整體。因此，多元發展的結果則是離心力的增強，而向心力的減弱，小民族的利益大于中華民族的利益，區域的利益大于國家的利益。而“一體多元”理論則強調先一體，后多元；先國家，后區域；先中華民族，后小的民族。

“多元一體”理論易于為狹隘的民族主義者所利用，將政治與文化混淆，認為主張多元就是要在政治上和文化上都實行多元化。與之相反，“一體多元”理論則主張在中華民族內部民族關系上要從政治、文化兩方面加以切割，政治上一體化，而文化上則可多元化。也就是在政治層面，中華民族內部的各民族不能強調多元，只能主張一體化，即只能有一個中國，國家利益和中華民族的整體利益高于地區和單個民族的利益，各民族統一于具有中國特色的社會主義政治體系下，在中國共產黨的正確領導下，在中華人民共和國憲法下，實現平等的民族關系，既無超國民待遇，也不能有民族歧視，從而在中華文明復興的過程中構建統一的中華民族。而在文化層面，則主張多元化和多樣化，在保持統一的國家政治體制的前提下，鼓勵各民族保存獨特的文化，要盡可能地保持各民族的語言、服飾、風俗、習慣等，實現差別化發展，突顯各個民族的文化特色，形成多民族文化共存、共生、共榮，百花齊放的新態勢，在弘揚各個民族文化的過程，在中國疆域范圍內形成各民族文化共同繁榮的盛世景象，從而增加各民族對國家的認同感和強化統一的中華民族意識。另外，在經濟方面，則強調在國家統籌下，推進區域協調發展，實現各民族共同富裕，以經濟為紐帶來促進民族融合、民族和諧。

二、歷史上新疆建省對國家統一、民族團結起了十分重要的作用

新疆地區在西漢時期即是中國的重要組成部分。元朝依靠強大的軍事實力，首次在新疆設行省，將其納入中央一級直接管理，并通過廣修道路、設置驛站而加強了對新疆的統治。隨著依靠武力建立起來的元朝迅速走向敗亡，行省制度名存實亡，繼起的明王朝無暇西顧，中央勢力最多只及東疆哈密。

有清一代，清廷加強對新疆的統轄，特別是乾隆皇帝平定準噶爾和大小和卓叛亂以后，將時稱西域之地再次納入中國政府有效的統一管轄之中，并正式命名為新疆。乾隆帝沿襲了歷代的治邊方略，在新疆實行軍政一體的制度——軍府制，設伊犁等處將軍，總理新疆軍政事務。將軍以下，各地分設參贊、辦事大臣、領隊大臣，兼轄烏魯木齊都統，實行軍府統治。除烏魯木齊等北疆地區實行郡縣制外，對不同民族地區，則采取“因俗施治”的扎薩克制和伯克制。在維吾爾族生活的南疆地區，沿襲了以世襲領主制為基礎的伯克制，但伯克的任免、補缺、選調、升遷、罷黜，均由清軍駐扎軍事大臣掌管，伯克之首阿奇木還要報請北京任命。這樣，原為維吾爾族世襲封建主的伯克變為朝廷任用的流官，其本質是“因俗而制”原則下的有限度的“改土歸流”。

上述的統治策略在施行初期有利于新疆的穩定。但扎薩克制和伯克制所存在的弊端在嘉慶朝以后則愈加明顯，引起了陜甘總督楊應琚、葉爾羌辦事大臣新柱、揚威將軍長齡、林則徐及龔自珍等人的重視。因而他們紛紛建議改革新疆的地方行政建置。龔自珍在《西域置行省議》、《御試安邊綏遠流》等文章中大聲疾呼：“建省”，“奪伯克之權”，“推行郡縣制”。

1864年，新疆民亂，庫車、和闐、喀什、吐魯番等地先后建立了地方割據政權，與清兵互相攻伐，局勢混亂。隨后，阿古柏入侵，給新疆帶來巨大的災難。因而清政府在收復新疆前后，朝野上下均反思如何加強對新疆的治理，并形成共識：即廢除伯克，改郡縣，置行省，重構在新疆的行政控制體系。

1877年，左宗棠在《統籌新疆全局疏》中，正式向清廷提出了新疆建省之議。新疆設置行省，一方面可以更有效地抗擊沙俄和英國的侵略，捍衛國家領土，另一方面可削弱地方封建割據勢力，重新確立中央的統治權威。

1884年，新疆正式建省，標志著新疆行政體制的重大變革，是中國邊疆政區史和新疆近代史上一件意義深遠的重大事件。美國著名學者費正清評論：“這一制度的革新成了中國邊疆史上的里程碑”。

新疆設置行省，建立起與內地相同的郡縣制度，大大地削弱了地方王公伯克等封建割據勢力，有效加強了對基層政權的控制，為新疆的安定與發展奠定了基礎。新疆建省后，伯克不再是官員，僅為地方上的鄉紳，其影響力大大削弱，南疆維吾爾民族地區擺脫了落后伯克制對生產力的束縛后，社會經濟發生了巨大的變化；蒙古族地區的扎薩克制也大大削弱，使蒙古族逐步改變和放棄原有的經濟模式，社會經濟發生了巨大的變化，從而以事實證明了行省之設的重要意義。

民國時期，經楊增新、金樹仁、盛世才以及民國政府統治者的規劃，新疆仍然保持行省制度，沿用省、道、縣的三級行政區劃建制，省為第一級，第二級將道改為行政區，第三級仍為縣，縣以下設區、鄉（鎮）、保、甲等基層組織，組成一套完備的地方行政體系。這套行政區劃體制，為國家的統一、民族的團結，以及此后新疆的經濟交流、城市體系的發展都具有重大的意義。

民國時期泛東突厥主義分子多次企圖將新疆分裂出去，但未能得逞，遭到新疆各族人民的抵制，其中一個重要原因就在于新疆行省建置的設立強化了新疆各族人民的認同感。在當今泛伊斯蘭主義、泛突厥主義、東土耳其斯坦等分裂思潮再次泛濫，境內外民族分裂勢力不斷制造事端的背景下，有必要對地方行政建置進行制度創新，以推動新疆的跨越式發展和加強邊疆的長治久安。

三、新疆人口和民族構成的變化也需要進行制度創新

1949年的中國政治協商會議，各民族代表共商建國大計，把“民族區域自治”作為我們國家的一項重要政治制度確定了下來。該政策幾十年來既有效維護國家的統一和領土的完整，又有力保障了少數民族和民族地區的自治權利，加強了民族間的合作，促進了全國各民族的共同發展、繁榮。

新中國建立之初，根據當時新疆的實際情況，設立了新疆維吾爾自治區。經過半個世紀的歷程，新疆自治區在黨中央的領導下，獲得了長足的發展，政治、經濟、文化、社會、民族關系等各個方面都得到了質的飛躍。但新疆自治區自建立以來，人口結構發生了很大的變化，人口增長迅速，分布出現很大改變，民族結構也發生了巨大的變化。

首先，建國以來新疆人口大量增殖，包括自然增長和外來人口遷移兩個部分。1949年新疆人口規模僅為433-34萬人。新中國成立后，隨著社會生產力的迅速發展，醫療衛生條件的逐步改善，人口死亡率快速下降，人口自然增長率快速提高。[4]截止2010年第六次全國人口普查，全區常住人口為 21813334人，同2000年第五次全國人口普查的 18459511人相比，增加了3353823人，增長18-17 %，年平均增長率為1-68 %。[4]

其次，人口的分布也有了巨大轉變，由南多北少轉為南北基本均衡分布的格局。1949年，南疆地區人口有303-94萬人，占全區總人口的70-14 %。北疆地區人口為129-40萬人，占全區總人口的29-86%。經過了50多年的發展，新疆人口的分布出現了新特點。2004年，北疆地區人口已發展到1002-41萬人，占全區總人口的52-06%；南疆地區人口為923-17萬人，占47-94%。北疆地區人口比重超過南疆地區4-12個百分點，與1949年相比，南疆人口的比例下降了22-2個百分點，人口分布的南多北少的格局發生了根本轉變，出現了基本均衡的態勢。[4]

第三，民族的構成也有了相當大改變，已不再是由較為單一的民族構成，并基本形成了“大雜居，小聚居”的模式。

從整體上看，新疆是少數民族聚居區，但民族構成十分復雜。新中國成立初期，新疆只有13個民族，少數民族人口為404-24萬人，占新疆總人口433-34人的93-27%，其中以維吾爾族為主。目前，新疆的民族數量已達到55個。新疆自古是多民族聚居的地區，在古代歷史上，曾有許多部落、民族在新疆聚居。今天居住在新疆的有維吾爾、漢、哈薩克、蒙古、回、柯爾克孜、滿、錫伯、塔吉克、達斡爾、烏孜別克、塔塔爾、俄羅斯等13個主要民族，以維吾爾人和漢人人數最多，形成了新的多民族聚居的分布格局。新疆的13個世居主要民族，人口數量相對集中于維吾爾、漢、哈薩克、回、柯爾克孜、蒙古等6個民族，其中維吾爾族、漢族人口均在500萬以上，哈薩克族人口在100萬以上，回族在80萬以上，柯爾克孜族、蒙古族均在15萬以上。

鑒于目前新疆的民族結構和人口結構的變遷，新疆維吾爾族自治區這一稱謂就存在著較大局限性，不能體現新疆各民族現狀，因而有必要進行地方行政建置的制度創新，以進一步體現中國特色的民族區域自治政策。

四、以制度創新推進新疆城市化和工業化進程，實現跨越式發展與長治久安

“1949年新中國成立前，新疆經濟是以農牧業為主體的自然經濟，生產力水平低下，生產方式落后，發展處于停滯狀態。新中國建立后，特別是改革開放以來，新疆進入了經濟社會快速發展時期，綜合實力明顯增強。中國政府從國家發展戰略和各族人民根本利益出發，高度重視新疆的發展和建設，始終把幫助邊疆地區發展經濟、實現共同富裕作為一項基本政策，適時作出一系列推動和促進新疆發展的重大戰略決策。”[5]尤其是西部大開發以來，國家投入巨額資金進行新疆經濟建設。2010年，中央召開新疆工作會議后，確定了19省市對口支援的思路，進一步加大對新疆的投資。我們認為除了經濟措施外，還需要進一步加強行政制度創新，通過制度創新來推動工業化、城市化的發展。

以史為鑒，現今情況下，正當吸取左宗棠當年西征的經驗教訓，一方面毫不手軟地從軍事上蕩平境內的疆獨勢力，另一方面則需反思與檢討歷朝歷代治疆策略的得失，從長治久安的戰略高度，加大對新疆的治理與開發，加強中央對邊疆地方的控制力，增強捍衛國家領土主權的能力。

參考文獻：

[1]（蘇）斯大林，唯真譯-馬克思主義與民族問題[M]-北京：外國文書籍出版局印行，1950- [2]Gong Yonghui 玊he New System of Marxist Ethno-Theory with Chinese Characterization玔J]-Ethno-National Studies，2007，（2）.

龔永輝-馬克思主義民族理論中國化的新體系[J]-民族研究，2007，（2）.

[3]Sun Qiu yun-玂n Fei Xiaotongs Theory of Unity of Pluralistic Society of Chinese Nation玔J]-Journal of South-Central University for Nationalities（Humanities and Social Sciences）， 2006，（2）.孫秋云-費孝通“中華民族多元一體格局”理論之我見[J]-中南民族大學學報（人文社會科學版），2006，（2）

[4]XIE Qiyuan，SU Cheng-玈tatus Report of Xinjiangs Population玔J]-Social Sciences in Xinjiang， 2008（1）

謝其元，蘇成-新疆人口形勢報告[J]-新疆社會科學，2008，（1）

[5]中華人民共和國國務院新聞辦公室-新疆的發展與進步[N]-人民日報，2009-09-22.