我國社會保障基金的管理探析

宋根寅

（安徽財經大學，安徽 蚌埠 233000）

一、社會保障基金的概念及其來源

社會保障，英文單詞為social security，是以國家為主體，全社會參與，依法建立的、具有福利性的、社會化的國民基本生活保障系統[1]。社會保障由社會保險、社會救助、社會福利、軍人保障、補充保障組成的，其基金來源渠道多種多樣，主要有受保者個人投保費、企業投保費、國家資助、社會保險機構罰款收入和社會保險基金投放收益等；而籌集的基金主要用于公民的養老、醫療、工傷、生育、失業等保險。

社會保障基金是根據國家立法通過各種渠道建立的，用于實施社會保障制度的專項基金，是國家實施社會保障制度的物質保證，社會保障基金一般按不同的項目分別建立，如社會保險基金、社會救濟基金、社會福利基金等。

社會保障基金具有法定性、強制性、專款專用性等特點[2]。基金的籌集有國家法律作為保障，并且強制實施的，不能挪作他用。社會保障基金具有非常重要的作用：一是保障勞動者和社會成員的基本生活需要，維系社會穩定；二是維持勞動力再生產，促進社會生產發展；三是為國家積累提供建設基金；四是促進社會公平，由于它是按照機會均等原則，不會因為工資收入的高低而不同，有利于縮小社會成員收入和生活水平方面的差距。

二、社會保障基金的規模和管理

我國經濟體制的不斷完善，經濟不斷得到快速發展，社會保障基金規模也日漸增長。經過數10年的努力，已經構建起了龐大的社會保障基金規模和管理體制。全國社會保障基金是指全國社會保障基金理事會負責管理的由國有股減持劃入資金及股權資產、中央財政撥入資金、經國務院批準以其他方式籌集的資金及其投資收益形成的由中央政府集中的社會保障基金。我國當前采用的是部分積累制社會保障基金籌資模式，但是隨著基金規模的不斷壯大，如何使得基金得到保值增值就顯得尤其重要了。

2001年，國務院設立全國社會保障基金（簡稱“社保基金”），并成立全國社會保障基金理事會（簡稱“社保基金會”）管理運營這個基金。社保基金會通過公開選拔，委托專業投資管理機構進行股票、債券投資。社保基金會通過設立各類產品的委托投資合同及投資方針來指導、約束投資管理人的投資行為，投資管理人依據合同積極開展投資管理。長期以來，社保基金會對投資管理人依據法律法規及合同開展的投資管理操作不予以干預，管理人可依據市場判斷，自主開展投資管理操作。另外，社保基金的投資管理是個嚴肅、審慎、復雜的過程，特別是涉及委托投資組合追加或撤回資金等委托投資事項，需在社保基金戰略和戰術資產配置框架下，結合市場和管理人情況、產品特點及組合投資風格等因素，經過會內嚴格的決策程序進行決策。

社保基金是不向個人投資者開放的，而是國家把企事業職工交的養老保險費中的一部分資金交給專業的機構管理，實現保值增值。社保基金投資運作的基本原則是，在保證基金資產安全性、流動性的前提下，實現基金資產的增值。隨著經濟社會的發展，基金的投資渠道越來越多，諸如存入金融機構、購買國債、委托貸款、購買公司債券、購買不動產、購買政府債券、境外投資等等[3]。在我國，社會保障基金的運營投放目的，一則是為了彌補物價波動給基金帶來的“含金量”的減少，即為了保值；二則是為了壯大基金規模，即為了增值。近年來，我國社保基金的投資收益情況總體還是比較樂觀的。

表一 全國社保基金歷年投資收益情況統計表

從表中可以看出，我國的社會保障基金的積累日益增加，但是收益率不穩定

三、社會保障基金的管理和運營過程中存在的問題

隨著社會經濟的不斷發展，經濟環境的日益復雜，社會保障基金貪污的案例越來愈多，影響最大的、情況惡劣的當屬上海黃浦區陳良宇貪污案。陳良宇涉及上海市勞動和社會保障局違規使用社保資金、為一些不法企業主謀取利益、袒護有嚴重違紀違法問題的身邊工作人員、利用職務上的便利為親屬謀取不正當利益等嚴重違紀問題。

我國正步入老年化社會，政府的財政日漸緊張，養老金的發放迫在眉睫，但是我國社會保障基金在實際的管理和投資方面日益出現問題，主要表現在以下幾點：

1.社保基金的挪用現象十分嚴重

政府是基金的管理者，在緊縮性貨幣政策、預算內資金不足的情況下，社會保障基金會被地方政府看做事第二財政收入，從而挪作他用。擠占挪用的基金，大都用于固定資產投資、委托金融機構貸款或自行放貸、投資入股和經商辦企業，很大部分已難以收回。

2.政事不分，監管弱化

我國負責社會保障基金管理的是地方各級社會保險經辦機構，負責基金監管的主要是勞動保障行政部門的基金監管部門，兩者在行政上都隸屬于勞動保障部門。這使得勞動社會保障部門多年來集政策制定、費用收繳、投資運作、監督查處等權利于一身。地方政府在社會保障基金管理上，既當監管者，同時又是委托人、投資人和資產管理者，角色模糊不清[4]。

3.社保基金統籌層次低，監管成本高，監管難度加大

我國目前真正意義上實現省級統籌的省份只有四五個，其他大部分還是以縣（市）級統籌為主，參與社保基金管理的機構主要有勞動、人事、民政、衛生、財政等部門，管理機構特別分散，這樣使得監管成本增高，監管難度增大，不利于基金的管理[5]。

4.立法不完善，缺乏有效的監督

我國的社會保障基金立法工作處于嚴重的滯后狀態，立法的空白點還很多，立法層次的權威性還不夠；且未形成系統的、全面的、統一的社會保障法律體系。

5.管理透明度低，信息披露不健全

我國的社保基金監管體制是以政府為主導的模式，這種模式的管理透明度低，信息披露不充分，社保部門在基金管理和運營過程中都處于封閉狀態。

四、完善我國社會保障基金運營和管理的對策

社會保障基金在運營過程中出現的種種問題，需要我國政府加大管理和監督力度，確保作為“救命錢”的養老金保值增值。

1.打造一支高素質的社保人才隊伍

首先，強化人員隊伍的政治素質和業務培訓。特別是要加大對街道一級社保工作人員的培訓和工作指導力度，以幫助他們盡快提高工作水平。同時，還要從管理創新和機制創新入手，通過建立科學合理的內部績效管理制度、激勵和約束制度，調動員工的積極性，激發每個工作人員的工作熱情。其次，引進高素質人才。通過相應的考核和考試，將政治素質高、社會責任感強、歷層次高、專業對口的各類人才，特別是金融管理人才、網絡技術人才、計算機應用人才、法律人才等源源不斷的補充到社會保障基金管理隊伍中，以改善隊伍結構[6]。

2.堅決實行政事分開

為了防止出現政府制定政策、實施政策、監督政策的一體化服務，我們應該在社會保障基金運行中，做到政策制定和政策實施相分離，政策實施和政策監督相分離，建立真正獨立的基金管理機構和基金投資機構。

3.加快社會保障基金統籌層次，降低監管成本

首先要實現真正意義上的省級統籌，真正實現基本核算單位和資金流在省級層面的大收大支，降低管理費用，且降低管理難度。再次由省級統籌上升到國家統籌，進一步降低監管的難度和管理費用。

4.建立健全法律法規體系，加強監督力度

我國僅僅是在2010年10月28日通過了《社會保險法》，不能從根本上完善監管體系。目前我國尚無綜合性的社會保障基本法和專門性的社會保障法，因此必須加快全國人大在社會保障基本法和社會保障專門法方面的立法步伐，一方面增強法律的權威性和強制性，另一方面又使執法時有法可依[7]。

5.加大基金的日常管理和執法檢查度

（1）加強信息化建設，披露充分的信息，實現信息公開化，管理透明化的管理模式。

（2）加強基金的日常管理：一是建立了經辦機構內部控制機制；二是加強基金財務管理，嚴格基金撥付手續；三是嚴格劃分業務部門和財務部門之間相應的職責和權限；四是實行嚴格的崗位分離制度；五是加強對重點崗位的督查[8]。

（3）國家培育和健全資本市場，基金的投放要遵循多渠道投放原則，有利于分散風險，并且建立基金投放的監管體系。

［1］王洪春.社會保障學[M].安徽:合肥工業大學出版社，2008.

［2］潘琳娜.社會保障基金運行中的道德風險及防范[J].商業經濟,2011，(4).

［3］侯文若.社會保險[M].北京:中國勞動社會保障出版社，2006.

［4］徐經勝.社保基金，“左手”管不了“右手”[N].河南工人日報,2007-01-18.

［5］李春根,朱國慶.論我國社會保障基金監管體系的問題及重構[J].當代經濟管理,2010，32(2).

［6］李曉芳.淺談我國社會保障基金的投資運營[J].經營管理者,2011，(3).

［7］楊屏,薛飛.我國社會保障基金運營中存在的問題及對策[J].遼寧經濟,2008，(4).

［8］李江.建立科學社保基金監管體系[N].人民日報,2008-12-04(16).