我國新型農村金融機構存在問題及解決對策

劉 霄，袁紫嫣

(云南農業大學 經濟管理學院，云南 昆明 650201)

2004年以來，中央連續9個“一號文件”強調推動“三農”的發展，如何實現農村發展，農民增收，發展現代農業和新農村建設，是大到國家政府，小到農戶本身迫切需要解決的問題。在國家出臺的各種強農惠農政策當中，發展農村金融，開辟農村金融試點成為了近年來日益重要的課題之一。2006年12月，中國銀監會發布了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，拉開了新一輪農村金融改革的序幕。正規金融機構增加營業網點、外資銀行爭相進軍農村市場，新型農村金融機構相繼設立，都為農村金融市場注入了新鮮的血液，并逐漸形成了一個農村政策性、合作性、商業性金融和新型農村金融機構共同組成的多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融體系。

增加農村金融供給，實現城鄉金融資源的優化配置，長期以來是我國發展農村經濟的“老大難”。一方面，農民作為新農村建設的主體，在推動農村經濟發展以及提高自身生活水平方面，都有著強烈的資金需求，尤其是貧困農民，在住房、飲食、醫療、教育等方面，有著很大的資金缺口；而另一方面，由于提供農民貸款具有高成本、高風險、低收益的特點，農民所能取得的貸款是很有限的。國有商業銀行曾出現大批撤離農村的現象，或者“只存不貸”，像“抽水機”一樣將農村資金輸往城鎮，加劇了城鄉金融配給的不平衡。作為支持“三農”發展的“主力軍”農村信用合作社，對于農村金融的支持力度也有限度，而且常出現產權不清、治理結構不完善的問題，同時背著不良貸款和巨額虧損的“包袱”。因此，農村的正規金融機構在支持“三農”發展方面，具有很大的局限性。解決之道在于為農民創造新的融資渠道，新型農村金融機構便起到了舉足輕重的作用。2008年10月，中國人民銀行和中國銀監會聯合發布《關于加快農村金融產品和服務方式創新的意見》，決定在中部六省和東北三省選擇糧食主產區或縣域經濟發展有扎實基礎的部分縣、市，開展農村金融產品和服務方式創新試點。在有利政策的驅動下，新型農村金融機構在全國范圍內相繼設立，根據中國銀監會公布的統計數據顯示，截至2011年末，全國已組建新型農村金融機構786家，其中村鎮銀行726家，貸款公司10家，農村資金互助社50家。根據銀監會制定的《新型農村金融機構2009～2011年發展規劃》，在2009～2011年三年時間里，全國計劃設立 1 294 家新型農村金融機構，其中村鎮銀行 1 027 家，貸款公司106家，農村資金互助社161家。由此看出，農村新型金融機構的發展速度尚且緩慢。本文就針對制約新型農村金融機構發展的原因進行了分析，并嘗試提出一些政策建議。

一、 研究現狀

開發農村金融市場，是近年來農村經濟學者研究的重點問題之一。作為農村的“金融”，熊德平在功能范式的認識框架下，認為農村金融是具有促進農村經濟發展的金融，而不是被人為認定“農村”身份，或只為農業生產提供信貸服務的農業金融，或僅在農業和農村領域為自身需要而開展業務活動的、地理意義上的農村金融機構及其組織體系[1]。我國現在的農村金融發展狀況，在于瓊看來，是以正規農村金融機構為主，非正規金融機構為輔，共同支持農村金融發展的[2]。沈杰、馬九杰指出，新型農村金融機構發展迅速，村鎮銀行“一枝獨秀“；農村金融創新產品逐漸增多，多元信貸需求得到一定程度的滿足；貸款手續流程有所簡化，市場交易成本逐漸減少；利率決定機制嚴格控制貸款十分靈活；嚴格控制貸款風險水平，實現了較好的盈利水平[3]。作為解決農民融資難問題而出現的新型農村金融機構，年志遠,馬寧總結了其具有的特點：第一，服務于當地農民、農業和農村經濟發展，具有針對性，第二，注冊資本金較低，但過低的門檻有可能導致新型農村金融機構出現“先天不足”——資金不足，進而抵御經營風險的能力較弱；第三，股東持股比例一定，例如村鎮銀行最大股東或唯一股東必須是銀行業金融機構；第四，監管指標明確，主要是資本充足率和不良資產率。但該作者以為該監管指標并不合適，可能會影響新型農村金融機構發揮作用[4]。針對新型農村機構的監管方法，陸智強,熊德平，李紅玉分析了如何防止其資金外逃，服務非農的現象，他利用博弈分析的方法，得出政府如果給新型農村金融機構一定補貼C，使C>R2-R1(新型農村金融機構向農村貸款的收益為R1，向非農貸款的收益在不被政府監管的情況下為R2)的情況下，政府在不監管的情況下就可以防止新型農村金融機構資金外逃的現象[5]。新型農村金融機構的地位日益顯著，伴隨著其發展，也出現了很多問題，現有的文獻也有分析新型農村金融機構出現的問題及提出解決問題的思路，但從農村金融市場的不同主體方面加以分析的并不多。本文的特點在于，從參與到農村金融的不同主體入手，系統全面地剖解了新型農村金融機構的問題之所在，并由此提出一些對策建議。

二、 新型農村金融機構存在問題

參與到農村金融市場的主體，包括農戶、新型農村金融機構以及監管機構(銀監會)三大塊。由于三大主體各自具有的特點不同、追求的目標不同，在農村金融市場各種機制尚不完善的情況下，很難形成良好的資本循環體系，市場上的供需矛盾無法得到妥善解決，新型農村金融機構成長的困難重重。

(一)農民作為融資主體，主體地位缺失，償債能力弱，對新型農村金融機構缺乏理性認識

1.農民主體地位缺失，制約新型農村金融機構發展

農民是社會主義新農村建設的主體，是新型農村金融機構發展壯大的主要推動力量，同時，農民主體地位的發揮，則是新型農村金融機構成敗的關鍵。然而，在新型農村金融機構建設的過程當中，我們聽到的更多的是政府和專家學者的聲音，忽略了農民在建設當中的主體地位。農民在新型農村金融機構的建設當中，并沒有太多機會表達自己的想法和愿望，更沒有向新型農村金融機構的建設者提出自己建議和意見的渠道，這就使得農民處于被動的地位。這種結果無非使得新型農村金融機構的建設缺乏廣泛的群眾基礎，不能針對性的解決農民存在的問題，反過來制約了新型農村金融機構的發展。

2.農民融資特點對新型農村金融機構缺乏吸引力

農民融資具有單筆貸款少，分散性強，償債能力對不可控因素的依賴性強，維護信用的自我約束能力較低，貸款抵押、擔保品匱乏等特點。新型農村金融機構作為商業性經營機構，必須以盈利性、低風險、信貸資金順利周轉為前提，而這恰恰是與農民融資特點不符的。這使得新型農村金融機構出現資金外逃、服務非農的現象。新型農村金融機構不愿貸款給農民，使得農民旺盛的資金需求得不到滿足。

3.農民對新型農村金融機構缺乏理性認識

農民現有的融資手段主要包括三大類：向親朋好友借款、向金融機構貸款以及在農村地下金融市場籌資。其中，向親朋好友借款占農民融資手段的很大部分，它具有融資手續簡單、成本低、償債期限長，以及以親友感情為基礎的較低償債風險。而新型農村金融機構的貸款程序復雜，又缺少系統完整的農戶信用評價體系，使農戶取得貸款變得十分困難。因此，農民寧愿向親朋好友借款。另外，農民不信任新型農村金融機構的現象也很突出。由于農民長期以來，只在農村信用合作社或國有商業銀行進行金融活動，對于新型農業金融機構這樣的新生事物感到陌生，不知其有何作用，或根本就不信任其安全性。有資料顯示有農民在村鎮銀行門口徘徊數小時，不敢進去。

4.農民之間貧富差距擴大，受到差別待遇

簡單說來，根據農民收入水平，可將農民劃為高等收入、中等收入、低等收入三類群體。高等收入、中等收入農民一般從事第二、三產業，有較高的知識文化水平，生活較為寬裕，鄉鎮企業家和養殖大戶集中于這兩類群體之中，他們不僅有很強的融資需求以擴大生產，實現規模效益，又有著合格擔保品而利于融資的順利進行，同時有著較強的償債能力。因此，新型金融機構偏向于將資金貸款給這兩類群體。相反的，低等收入農民的生活水平低下，融資的需求亦十分強烈，但集中于維持生活水平，解決住房、醫療、子女教育方面的問題，或者小額的貸款以增加些許生產投入。低等收入農民沒有良好的擔保品，沒有穩定的收入來源，新型金融機構貸款給他們，不僅沒有高收益，甚至有可能形成壞賬。因此，造成了中高等收入的農民群體能順利獲得貸款，而低等收入農民被剔除金融市場之外的現象，從而催生窮人越窮、富人越富的馬太效應。

(二)新型農村金融機構作為貸款主體，存在服務空白、競爭不充分問題，信貸規模有限，缺乏創新金融產品，不能良好服務于“三農”

1.新型農村金融機構多設立在縣城，覆蓋面不夠，金融市場缺乏競爭

新型農村金融機構為了追求利潤最大化的經營目標，信貸方向主要集中于農村富裕群體，從而導致其營業網點多設立在縣城。據調查，除資金互助社是設立在村一級外，村鎮銀行和小額貸款公司大多設立在城鎮或郊區，真正應服務于“三農”的村、鎮一級的新型農村金融機構卻出現大量空白。而且，新型農村金融機構由于其經營規模小，輻射范圍有限，即使是在村、鎮一級設立的機構，也難于服務邊緣地區的農民。中國銀監會公布的統計數據顯示，截至2011年末，全國已組建新型農村金融機構786家，其中村鎮銀行726家，貸款公司10家，農村資金互助社50家。對于國家制定的 1 294 家新型農村金融機構的目標還有相當大的距離。新型農村金融機構的匱乏直接導致農村金融市場缺乏有效的競爭機制，從而無法刺激機構所有者提高其服務水平和經營效率，愈發偏離農村金融市場的帕累托最優狀態。

2.機構服務方向存在偏差，不能“取之于農、用之于農”

銀監會規定，新型農村金融機構主要是為當地農民、農業、農村經濟發展提供金融服務的金融機構，該目標定位沒有強調對貧困農民的信貸問題，再加上向農民貸款具有“高風險、高成本、低收益”的特點，便誘發了新型農村金融機構信貸目標群體為還款能力較強的中小企業、出口企業，向農民的貸款占總貸款額度的比例很低。截至2008年12月31日，國家最先試點的7家小額貸款公司貸款余額為 25 691 萬元，對農戶貸款 7 800 萬元，所占比例30.4%，不到其貸款總額的一半[6]。對于最需要信貸支助的貧農，一般是貸不到款的。另外，在新型農村金融機構中所占比例最大的村鎮銀行，由于按政策規定，其最大股東或發起人是國有商業銀行、政策性銀行、農信社甚至外資銀行，它的治理結構缺乏獨立性，有可能延續原有的治理結構缺陷，甚至變成新的“抽水機”，將農村的資本轉移到城市，惡化農村的發展，偏離“取之于農、用之于農”的目標。

3.機構信貸規模有限，可持續性受到制約

新型農村金融機構資金短缺問題一直以來是其發展瓶頸，由于新型農村金融機構的準入門檻很低，所以大多數規模小，實力有限，許多新型農村金融機構面臨沒有過多資金提供貸款的現象。村鎮銀行面臨的是居高不下的存貸比。村鎮銀行是近年來發展起來的新生事物，農民擔心其信譽低下，存款沒有安全性，導致了村鎮銀行吸收存款困難，而村鎮銀行由于有著國有商業銀行所不具有的貸款方面更加便捷的服務，使得其面臨著越來越大的貸款需求，這就使得村鎮銀行的進一步發展受到了阻礙。貸款公司面臨的是“只貸不存”的問題。貸款公司這一“先天不足”特點，使其可供貸款的資金極度匱乏，若加上貸款無法順利收回的問題，貸款公司的可持續發展受到了很大的制約。最后是農村資金互助合作社，其面臨的問題是農民收入增長緩慢，可供互助合作的資金極其有限。大多數農村資金互助合作社，投資人到農村將農民的資金集中起來創業，但是由于農民的收入不高，其進一步發展也舉步維艱。

4.機構的金融產品種類有限，缺少適合于農民融資“微型”特殊性的創新產品

20世紀90年代末，由中國政府和中國農業發展銀行主導的“政策性小額信貸扶貧“項目的實施，標志我國微型金融的開展。小額信貸是符合農民融資小額、分散的特點，為農民量身定做的金融產品，具有靈活、方便、快捷的特點，為大部分農民脫貧致富創造了最基本的資本原始積累。小額信貸存在的問題是缺乏系統完整的農戶信用評價體系，資金回收難度大，流動性較差，而且可供貸款的金額少，不能滿足農戶貸款的全部資金要求。除了小額貸款以外，微型金融的其他創新金融產品如保險、理財、信用貸款、農產品的金融衍生品等則寥寥無幾。因此，農民在新型農村金融機構獲得融資的方式還是相當有限的。

(三)銀監會作為監管主體，監管難度較大，監管政策缺乏系統性構思，服務于“三農”的優惠政策有限

1.監管機構的監管難度不斷增加，面臨眾多監管挑戰

隨著新型農村金融機構的增加，監管機構的監管難度亦在增加。由于新型農村金融機構服務于“三農”的特殊性，對其監管政策既不能過嚴至其撤離農村業務，也不能過松至其服務非農或形成道德風險。目前，銀監會出臺了多項制度，督促和引導新型農村金融機構堅持風險為本的審慎經營原則。但問題是，監管資源配置不足；監管指標并不完全適合農村金融市場，因為要求資本充足率不能超過8%，不良資產率不能超過5%，但農民又是風險較大和不確定的對象，所以新型農村金融機構的不良資產率有時可能會較高。如果嚴格按照制度規定的不良資產率來衡量，則新型農村金融機構就可能難以充分發揮應有的作用。

2.對新型農村金融機構的扶持力度不夠，部分監管政策使新型農村金融機構的發展壯大受到阻礙

新型農村金融機構的“主力軍”就是村鎮銀行。雖然村鎮銀行的好處在于它是獨立法人不用上報審批，在貸款流程上要快很多。但其經營的不利之處在于絕大部分村鎮銀行未納入人民銀行大小額支付系統和支票影像交換系統，不能發行銀行卡，無法印制票據，不能實現銀行間的直接匯兌，促使農戶主要存款還是放在當地工行、農行和農信社，造成了很多村鎮銀行存貸比居高不下的嚴峻現實。在監管機構規定的資本投入方面，村鎮銀行不允許具有較強資金實力的單一非金融機構企業法人、單個自然人等向村鎮銀行投入資本;貸款公司的營運資金為實收資本和向投資人的借款，貸款公司“只貸不存”的制度安排，也使其資金實力受到限制；農村資金互助社不允許具有較強資金實力的單個農民或單個農村小企業向農村資金互助社投入資本。由此可以看出，部分監管政策不利于新型農村金融機構的發展壯大。

3.監管政策缺乏整體性與相關性考慮，對新型農村金融機構要實現的目標缺乏系統性論證

農村金融本身是一個獨立的系統，具有整體性、相關性。整體性是農村金融系統的首要特征，而農村金融系統中的各部分相互制約和相互影響，又具有相關性。我國進行的農村金融改革，創建新型農村金融機構試點的工作，是一種漸進改革的方式，即“走一步看一步”，遇到問題時再想辦法解決。這種方法缺少一種整體性的發展思路。而且，對于新型金融機構的管制，也只是對不同類型的機構提出不同的監管策略，并沒有形成不同的金融機構之間的相互配合與相互制約的長效機制。這種情況下，就沒有將整個農村金融市場當做一個整體去看待，忽略了不同部門之間的聯系，一定程度上也是制約新型農村金融機構發展的因素之一。

三、對策建議

在我國，農業是弱質產業,農民是弱勢群體,農村經濟的發展是我國國民經濟發展的弱項。為了更好地解決“三農”問題，我們必須加強在農村金融服務方面的支持。究竟如何促進新型農村金融機構的發展，本文嘗試從以下幾個方面提出建議。

(一)從農民的角度考慮

1.重視農民在新型農村金融機構建設中的主體地位

發揮農民的主體地位，充分調動農民的積極性，開發農民在自主性、創造性方面的潛力，有利于解決新型農村金融機構在缺乏農民支持、解決實際問題的針對性不強、金融產品匱乏等方面的問題。因此，應讓農民充分發揮話語權，通過開展實地的走訪調查、村民自治委員會的意見征集等活動，將農民的建議和意見充分考慮到建設中去，形成一個系統的“取之于民，用之于民”的建設體系。

2.對農民在新型農業金融機構的認識方面加以教育和引導

可以利用發傳單、貼海報以及開公益講座的方式，用農民可以理解的語言，讓農民充分認識到新型農村金融機構的好處，以及學習到在新型農村金融機構獲得貸款的方式、條件、渠道等。應充分鼓勵他們向新型農業金融機構融資，加強其對新型農業金融機構的信任。

3.創新農民的貸款擔保方式，提高農民在新型農村金融機構獲得貸款的可能性

現有較新型的貸款方式有農戶聯保抵押貸款和小額信用貸款。據了解，江西省萬年縣、龍南縣作為新型農業經濟試點而嘗試的“土地承包經營權抵押貸款”有效解決了“三農“貸款難的問題。原則上，只要產權明晰，風險可控的動產和不動產，都應該作為農民的貸款抵押方式。另外，可以在農村大力發展產業化經營，在推動農村經濟發展的同時，利用龍頭企業的地位和信譽，為入股農民提供信用擔保。不同區縣的農民，應根據地區特點以及自身特點，創新具有“本土化”特色的貸款方式，如特色農業貸款，共產黨員聯保貸款等，應在充分了解各項貸款政策的條件下，為自己爭取更多的融資機會。

(二)新型農村金融機構的角度考慮

1. 為新型農村機構提供更好的優惠政策，鼓勵其發展的廣度化和深度化

政府應該提供更好的優惠政策，比如根據不同地區的發展狀況，對新型農村金融機構進行有差別化的稅收政策，以擴大新型農村金融機構的覆蓋面；比如適當放松新型農村金融機構的規模限制，使其有更充分的資金提供借貸服務；同時，政策上還要對新型農村金融機構的服務范圍進行規范化限制，對于不能達到向農民貸款達到總貸款額一定比例的機構，降低優惠幅度。

2.加強新型農村金融機構的體制建設，提高其市場化和規范化

新型農村金融機構要加強自己內部制度的建設以及征信體系建設，針對不同的農戶和農村小企業的不同需求,量身定做合適的金融產品,實行差別服務,開發具有當地特色的農村金融產品。應規范機構運行制度，做到服務廣泛與風險可控相結合，推進社會信用體系的建設，形成農戶與機構之間良性的信用互動關系。

(三)從監管部門的角度考慮

1.增加監管分支機構，改良監管指標，增強監管效率

監管機構應提高其監管范圍的覆蓋率，尤其是偏遠的鄉村地區，應增加其監管的分支機構，強化總公司對分支機構的管控責任，切實增強新型農村金融機構自我約束的自覺性。應改良監管指標，尋找適應于不同區縣條件的監管指標，尤其在資本充足率和不良資產率方面，應考慮到農民是風險較大和不確定的對象，不能嚴格按照制度規定的不良資產率來衡量，而是應實行有彈性的監管指標，使新型農村金融機構充分發揮應有的作用。

2.加強政策扶持，實行差別化的扶持政策

新型農村金融機構的發展壯大，離不開扶持政策。比如對于村鎮銀行，人民銀行應加快農村征信體系建設,積極指導村鎮銀行加入人民銀行大小支付結算體系,適當放松利率管制,允許村鎮銀行根據當地的經濟發展水平,資金供求狀況和債務人承受能力自主確定貸款利率,實行略低于農村信用社的差別存款準備金率政策,增加村鎮銀行資金的流動性。在政策扶持方面，還應強調差別化的扶持政策，對于沒有擔保品的深度貧困農民而言，融資方式可以由扶貧基金會來組織專門的貸款，不用新型農村金融機構來做，降低其風險壓力。

3.為農村金融創造良好的外部環境，堅持供應與風險相結合

推進農村保險業的發展，使其用來分散新型農村金融機構的貸款風險。應提高農村保險業的覆蓋率，健全其風險管理機構，增加保險產品的開發、市場的開拓等，完善農村保險管理體系的構建。政府應對農村保險業加以補助，充分發揮其支持農村經濟發展、保障農村財產安全、降低新型農村金融機構貸款利率的作用。政府還可以利用稅收款來為新型農村金融機構提供風險準備金，能為農民提供越多貸款的機構，可以獲得越高的風險準備金。

4.增強各項政策的系統性，形成農村金融體系的動態平衡

將農民、農村企業、正規金融機構、新型金融機構以及保險業等各種政策聯系起來，使他們能夠相互作用、相互補充、相互制約，形成農村金融體系的動態平衡。我國的農村金融改革，是一個系統，一個整體性工程，包括了農村金融市場的各個方面，因此，需要的是一個整體性的發展思路。對于新型金融機構的管制，也應形成不同類型機構之間的相互配合與相互制約的長效機制。

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