全民健身服務市場準入制度的研究*
——以廣東省為例

吳家琳，劉學謙，何遠梅，商執娜

(廣州大學 體育學院,廣東 廣州 510006)

全民健身服務業在我國是一項新興產業，主要是指社會為滿足廣大人民群眾日益增長的體育健身、健美、娛樂和休閑等方面的需求和消費而發展起來的面向大眾的有償性體育服務行業[1]。改革開放以來，隨著經濟的發展和人民生活水平的不斷提高，以體育健身、健美、娛樂和休閑等為內容的廣東全民健身服務業快速蓬勃發展，對豐富廣大人民群眾的生活內容、提高生活質量、拉動體育消費、促進廣東省經濟增長等方面發揮了積極的作用。但是，由于當前廣東省乃至我國體育產業還處于初步發展階段，全民健身服務業作為體育產業的一個重要組成部分，在其發展過程中還明顯存在著非國有經濟成分被局限在非常狹窄的領域內發展；壟斷性強、市場準入壁壘過高；市場準入管制過嚴、行政審批環節復雜等問題，這業已成為廣東全民健身服務業快速發展的主要障礙之一。為此，本文通過調查研究，全面分析廣東全民健身服務業市場準入制度的現狀及其特點，并在此基礎上提出深化廣東全民健身服務業體制改革的政策建議，為有關職能部門的決策提供參考依據。

一、市場準入制度

市場準入制度是指由國家行政管理機關依照法律政策，對申請人是否具備市場主體資格并有能力從事經營活動進行審查核準，對符合條件的申請人及其經營事項和范圍給予批準和許可的一系列具體制度[2]。它是關于市場主體和交易對象進入市場的有關準則和法規，是政府對市場管理和經濟發展的一種制度安排，具體通過政府有關部門對市場主體的登記、發放許可證、執照等方式來體現。市場準入制度的合理與否對經濟發展具有重要的影響。一般來說，相對寬松的制度安排，能夠降低公眾參與各類經濟活動的成本，創造經濟發展的整體活力；而相對嚴格的制度安排，雖然能夠為市場秩序和交易安全提供一定的基礎，但同時也提高了市場主體的進入門檻和成本，從而會影響經濟效率的提高和經濟發展的進程[3]。

二、廣東全民健身服務業市場準入制度的現狀

(一)廣東全民健身服務業的現狀

隨著廣東經濟社會的發展和人民生活水平的不斷提高，以體育健身、競賽、表演、培訓、娛樂等為內容，面向社會提供服務的體育經營活動日益豐富，經營項目不斷增加，經營規模不斷擴大，健康有益的體育經營活動對豐富廣大人民群眾的生活內容、提高生活質量，拉動消費、帶動經濟增長等都發揮了積極的作用。

1.廣東全民健身服務業的經濟性質

據廣東省體育局、統計局、發展計劃委員會、教育廳、財政廳、工商局、新聞出版局、旅游局、廣電局聯合進行的第一次全省體育產業調查可知，體育健身娛樂業是廣東省體育服務業的主力軍，2002年營業收入達18.93億元，增加值為15.7億元。其中社會經營性企業的增加值為8.58億元，占54.6%；體育行政事業單位的體育健身娛樂業的增加值為7.12億元，占45.4%。可以看出，社會體育服務已經逐步由市場經濟條件下的國家包辦一切，向社會、國家共同舉辦，社會、經濟效益相統一的方向轉變。另從被調查的健身娛樂經營單位來看，長期以體育系統國有經濟獨家經營體育的局面已被打破。私營成分已經成為珠三角體育健身娛樂業的主體，共82家，所占比重為46.59%；而國有或集體所有制仍然占有相當大的比重，共有56家，所占比重為31.82%；股份制形態、港澳臺資外資和其他形態的單位也在逐年增加，所占比重在逐漸增加，整個體育健身娛樂業的實力和活力在明顯增強[4]。多元化的投資機構有效地擴大了廣東體育健身服務業的增量投資結構和存量結構，確保了其今后發展能夠獲得足夠的市場推動力。

2.廣東全民健身服務經營企業的經營規模

從經濟學的觀點來看，在成本既定的情況下規模經濟可以產生規模效益(包括經濟效益和社會效益)。據調查，廣東省體育健身娛樂業經營單位，投資資產在10萬元以下的占48.63%，在10～100萬元之間的占34.74%，而資產在100萬元以上的占16.63%；年營業額在10萬元以下的數量占了多半，約87%的年營業額在50萬元以下，只有約6%的年營業額在100萬元以上；從業人員總數達3.56萬人，但是，經營單位的人數卻從幾人到幾百人不等，員工數量在10人以下的經營單位超過70%，在30人以下的超過90%，而100人以上的僅占總數的3.36%[4]。因此，從企業的發展規模來看，雖然廣東體育健身娛樂經營企業已經開始改變過去單一、小型、家庭式的個體經營方式，逐步向經營方式規模化、服務方式人性化轉變，但廣東全民健身服務業的整體集約化經營仍需進一步加強。

3.廣東全民健身服務企業經營業務及基本項目

據調查，目前廣東體育健身娛樂服務業經營單位的經營項目涉及臺球、保齡球、網球、乒乓球、游泳、武術、水上運動、滑水、溜冰、射擊、射箭、棋牌、健身健美、羽毛球、高爾夫球、跆拳道、攀巖、摩托艇等[4]。以經營單位計算，排在前十位的體育項目依次是臺球、棋牌、乒乓球、游泳、輪滑、健身、網球、羽毛球、保齡球、高爾夫，經營單位數分別占調查單位數的18%、8%、6%、5%、3%、3%、2%、1%、1%、1%。另外其經營業務則以綜合為主，絕大多數經營單位是以一項為主、兼營其他項目，如羽毛球館兼營乒乓球等項目，部分體育經營單位兼營項目較多，從而可以為體育消費者提供全方位的服務，最大程度地滿足體育消費者多樣化的消費需求，極大地促進了潛在體育消費者向現實體育消費者的轉變。

4.廣東全民健身服務企業的經營管理狀況

由于宏觀、微觀經濟發展的不穩定性及社會公共物品供給不足等因素的存在，在市場的演進和發展過程中政府的介入和干預經濟活動就成為必然。據調查，目前廣東經營性體育健身娛樂場所的興起仍處于一種自發性狀態。經營者投資體育健身服務業主要取決于經營者的洞察力和投資方略，缺乏政府的統一規劃和政策上的引導，總量控制和布局不盡合理。另外，體育健身娛樂場所的經營權還存在著多頭審批的現象，個別地方的政府管理部門缺乏對體育市場的統一管理，職權關系還沒有理順，在管理方面缺乏力度。據有關資料研究表明，目前廣東民營資本投資體育健身服務業的經營管理上存在一定問題：首先是部分民營資本投資者對項目設置以及市場定位具有相對的隨意性和盲目性；其次是一些民營資本投資者投資經營過程中，不注重引進先進的管理、服務理念和加強對管理人員的培養和培訓；第三是不能很好地利用營銷手段，營造良好的經營環境，塑造自身的品牌形象，缺少持續發展壯大的潛力[5]。

5.廣東全民健身服務企業的經營效益

由于廣東省體育健身娛樂服務市場正處于發展階段，經營單位經營管理者的整體素質不高，經營管理水平及經營手段相對落后，導致目前廣東體育健身娛樂業的整體經營效益不容樂觀。據調查，有40.3%經營單位自報有盈利，共71家；自報收支平衡的28家，占15.9%；自報虧損的77家，占43.8%[4]。

(二)廣東全民健身服務業市場準入制度的現狀

1.市場主體

體育市場的發展是以體育市場主體的塑造為基礎的。市場主體包括政府主體和企業主體兩個部分。根據《廣東省經營性體育健身場所管理辦法(試行)》(粵體經〔2003〕13號)(以下簡稱《管理辦法》)第三條可知，目前廣東全民健身服務業市場準入制度中的政府主體，主要是省、市、縣(區)各級體育行政管理部門或政府授權的機構組成，他們協同工商、公安、衛生、稅務、物價等部門，共同負責本行政區域內經營性體育健身場所的管理工作。而企業主體則主要由國有集體、私營、股份制、港澳臺商投資、外商投資等構成，體現出目前廣東體育健身服務市場主體多元化的格局。另據省工商局的調查發現，全省從事體育健身服務業的機構有近 3 000 家，其中民營資本投資的從業機構占有近2/3，占據主要投資地位[5]。這也體現出目前廣東體育健身服務市場主體更大的靈活性和競爭性。

2.市場主體行為

市場主體行為與主體構成相對應，可以將其行為劃分為政府行為和企業行為兩個部分。根據《管理辦法》第五、六條之規定，申請開辦經營性體育健身場所，“應當向所在地體育行政部門提出申請；體育行政部門在收到申請之日起15個工作日內，提出審核意見。對符合經營條件者，發給《廣東省體育經營許可證》；申請者憑《廣東省體育經營許可證》，向工商行政管理部門申領《營業執照》后，方可從事體育健身場所的經營活動”。由此可知，目前廣東全民健身服務業市場準入制度中市場主體行為的政府行為，主要包括了省各級體育行政管理部門的審批行為和工商管理部門的注冊行為，二者在時間上有嚴格的先后順序，并對審批、注冊行為設定了嚴格的程序、條件和時限規定。同時第三條還規定：“經營性體育健身經營場所接受工商、公安、衛生、稅務、物價等部門的監督管理；各級體育健身協會按照其章程，協助體育行政部門做好經營性體育健身場所的管理指導工作”。

3.市場準入規則和制度

市場準入規則和制度主要包括各項法律、法規、規章及其它規范性文件，它是用于確立市場準入的一系列政治、法律制度[5]。自《全民健身計劃綱要》頒布以來，廣東作為全國改革開放的前沿陣地，全民健身運動蓬勃開展，以體育健身、競賽、表演、培訓、娛樂等為內容，面向社會提供服務的體育經營活動日益豐富，經營項目不斷增加，經營規模不斷擴大，體育健身娛樂市場初步形成。為了加強體育市場管理，繁榮和發展體育事業，廣東省先后制訂并頒發了一些相關“政策法規”，如：《廣東省體育市場管理暫行規定》、《〈廣東省體育市場管理暫行規定〉實施細則》、《廣東省關于進一步加強新時期體育市場管理工作的通知》、《管理辦法》，以及廣東省經營性保齡球館、滑草場、羽毛球場館、游泳場所、攀巖場所、高爾夫球場、輪滑場所、棋牌場所、臺球場所、網球場館、射擊場等管理辦法等，為規范指導廣東全民健身工作，加強廣東體育市場管理發揮了一定的作用。但這些“政策法規”同時也存在著“不能適應體育健身服務業的快速發展的形勢。多頭管、管不到、管不力的現象時有發生；現行法規的立法宗旨沒有很好地體現各級政府及相關部門對加強民營資本投資體育健身服務業的政策支持、鼓勵和引導；現行法規的條款與轉變政府職能，體現減少審批，降低門檻，少管微觀，多管宏觀，少抓事前審批，多抓事后監管等管理方式和手段的改革要求不盡一致”的弊端[5]。

4.市場進入管制手段

(1)行政手段：目前行政手段是最多使用的市場進入管制手段，如許可證、前置審批、審批、認證等。根據《廣東省體育市場管理暫行規定》和《管理辦法》的文件精神，廣東省體育市場管理實行專項許可和從業資格認證制度，在全民健身服務業市場準入管制手段中主要有各級體育行政管理部門《經營許可證》的審批和發放，工商行政管理部門《營業執照》的注冊登記，衛生、公安消防部門的安全檢測與審批，稅務、物價等部門的實時監督。雖然各級政府職能部門的職責明確，管制方式、方法和手段靈活多樣，保證了全民健身服務市場的穩定、高效運轉，但同時也存在著多個政府職能部門審批權限的交叉重復和爭議沖突；注冊標準不一，有的市(區)要求在工商注冊之前需經體育部門同意認可，而有的市(區)不用經過體育部門，直接到工商注冊，領取營業執照即可開業。據調查，珠江三角洲體育經營場所除了在工商部門注冊之外，在體育部門注冊的占20.3%，還有的是在文化、民政等部門注冊[6]；各類行政審批過于繁瑣復雜、審批范圍過廣、時限過長，審批的透明度和可預見性差，審批多缺乏法律依據，隨意性和自由裁量權過大等弊端，不利于市場主體中企業主體的進入。

(2)法律手段：行政手段不能離開法律手段的約束。為加強全民健身服務市場的管理，廣東省依據相關“政策法規”，省、市、縣各級體育行政部門或政府授權機構相繼設立了相應的執法機構或配備了專職人員，采取條塊結合、以塊為主、分級管理制度，依法對全民健身服務市場進行管理，對企業違法經營的處罰手段主要有罰款、暫扣或者吊銷《經營許可證》或《營業執照》等，情節嚴重構成犯罪的，甚至追究刑事責任。而對于各級行政管理人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊、索賄受賄、侵犯營業者合法權益的執法人員，則依法給予行政記過處分，情節嚴重構成犯罪的，可依法追究其刑事責任。這些法律法規條文的制定及相應手段的貫徹執行，為更好地促進廣東全民健身服務市場的繁榮和發展起到了積極的作用。

(3)經濟手段：經濟手段與前兩種手段相比，強制性較少，以激勵為主，容易為市場主體接受，但經濟手段作用效果不如前兩種簡單直接快捷，對政府的經濟管理能力要求更高。全民健身服務市場管理的經濟手段主要有稅收優惠、補貼、限價、反托拉斯等，以鼓勵或限制某些市場主體的進入。雖然《廣東省關于進一步加強全民健身工作的意見》(粵府辦〔2003〕99號)明確指出：“對非營利性的體育場館建設項目、全民健身廣場建設項目和其他公益性體育設施項目，各級政府要統籌安排、依法劃撥建設用地，并在項目選址、立項、建設等方面給予優惠”，但對于經營性體育健身場所卻沒有相應的優惠政策和措施出臺。據調查，目前廣東民營資本投資全民健身服務業主要依靠自身的經濟實力，缺少政府信貸、稅收、土地等方面的支持和優惠，一定程度上挫傷了民營資本投資全民健身服務業的積極性[5]。

5.市場準入控制力

(1)人力資源：為加強對全民健身服務市場的管理，首先應有能科學監控市場準入秩序和調整市場準入規則的相關法律政策。為此，各級體育行政部門和工商管理部門應具有研究并制定這些法律法規及相關規章制度的專門人才。目前，雖然廣東各級體育行政部門相繼設立了相應的機構，部分還配備了專職人員，依法對全民健身服務市場進行管理，但這些人員的整體素質卻參差不齊，以致有些市(縣)至今尚無相應的管理規章制度。另外，相關法律法規的貫徹落實，需要有一定執法水平的工作人員，才能使之規則得到有效的執行。據調查了解，目前廣東全民健身服務市場準入由于受多個管理部門的交叉管理，而各個管理部門管理人員的專業素質和業務能力又有明顯區別，使得他們在理解、執行相關法律政策對市場進行監管的時候存在較大的偏差。另外，部分管理人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊、索賄受賄、侵犯營業者合法權益的現象也不同程度的存在，客觀上影響了廣東全民健身服務市場的良性發展。

(2)信息：據調查，目前在廣東全民健身服務市場準入管制中信息不對稱是雙向的。首先，管制方(相關政府職能部門)不能完全了解準備進入全民健身服務市場的企業主體的微觀信息，不能夠全面、準確地制定相關規劃及引導政策措施，以致全省全民健身服務企業的總量控制和布局不盡合理。其次，擬進入全民健身服務市場的企業主體卻相對缺乏相關市場的宏觀信息，以幫助決策如何更好地進入市場，更多地是依賴于經營者的洞察力和投資方略，體現出自發性，進而不可避免的呈現出投資及經營行為缺乏前瞻性，甚至有些盲目性。

三、廣東全民健身服務業市場準入的改革措施

盡管目前廣東全民健身服務業市場準入制度尚有一些缺陷，但總體來看發展趨勢是良好的。為更好地規范廣東全民健身服務市場行為和市場秩序，促進全民健身服務業的健康、快速、可持續發展，應借鑒發達國家的經驗，大膽對全民健身服務市場準入制度進行改革。

(一)大力發展社會主義市場經濟

體育市場的繁榮與否受經濟發展水平的直接制約[7]。經濟的發展為體育事業的發展提供了良好的保障，而體育事業的發展又能夠為經濟的發展起到積極的促進作用。體育健身娛樂是一種積極、有益的消費，人們只有在衣食無憂的情況下，才會投身于體育健身娛樂消費。沒有全民健身的體育消費需求，全民健身服務市場也就無從談起。因而，大力發展社會主義市場經濟，努力提高廣大人民群眾的生活水平，全面提高經常參加體育鍛煉的人群數量，科學指導并不斷強化民眾“體育健身娛樂不僅是一種娛樂消費，也是一種人力投資”的健身消費意識和理念[4]，是當前我國社會主義初級階段發展全民健身服務的首要任務。

(二) 采取積極措施，促進體育消費，加大全民健身服務市場培育力度

只有廣大的體育健身消費群體的建立，才能更進一步促進全民健身服務市場的建立。為此，各級政府部門應采取積極措施，通過網絡、電視、廣播、報紙、雜志等大眾傳播途徑，積極宣傳全民健身活動，努力培育全民健身服務市場的消費群體，提倡和鼓勵居民積極從事體育消費。具體可以將全民健身服務市場的建立與推動《全民健身條例》的開展有機地結合起來，采取有計劃地建立各級社會體育指導中心、不同層次不同類型的群眾體育協會、業余體育俱樂部和基層群眾體育鍛煉組織，以動員和組織廣大居民投入到各種形式的體育鍛煉中來，積極引導他們從事各種類型的體育消費活動。與此同時，依托上述各級各類組織，逐步建立起相對穩固的體育健身消費群體，積極培育和拓展體育健身服務市場的消費群體，不斷促進全民健身服務市場的繁榮發展。

(三) 進一步轉變政府職能，構建現代行政調控體系

計劃體制下市場準入制度安排的邏輯走向是“政府—社會—市場”，而市場體制下市場準入制度安排的邏輯順序則相反，是“市場—社會—政府”。基于這種邏輯順序，政府必須首先賦予市場主體盡可能廣泛的自由準入權，然后賦予社會非政府組織盡可能廣泛的自治權，最后再賦予自己必要的、通過嚴格實體法和程序法限制的管轄權，而且這些管轄權的目的是實現社會公益最大化[8]。為此，新時期各級政府應在搞好經濟調節、加強市場監管的同時，不斷強化政府“服務”職能的主線意識，注重履行政府的社會管理和公共服務職能。就促進全民健身服務業的發展來看，一方面各級政府部門應從國民經濟和社會發展的高度出發，采取積極措施，加強對促進新時期廣東全民健身服務業發展規劃的理論研究，制定相應的發展戰略規劃及實施計劃，以從宏觀上協調、引導并指導當地全民健身服務業的發展規劃、布局、發展規模及發展速度等。另一方面，各級政府部門在促進當地全民健身服務業發展的實踐過程中，應將全民健身工作納入本級國民經濟和社會發展規劃，將促進全民健身服務業的發展與城市、社區、新農村等的建設與發展同步進行。在新建、改建和修繕體育場館設施時應充分考慮發揮它們全民健身服務的功能，科學規劃、合理布局全民健身服務項目，使之盡可能地貼近和滿足廣大消費群體的需求。

(四)建立和健全全民健身服務法規體系，使之系統化

法律是宏觀調控的主要內容之一，其在體育競技中的作用已經被人們普遍認識到[9]。鑒于目前全民健身服務市場準入方面的法律法規過于分散，交叉重復頗多，不利于全民健身服務市場的快速、健康發展的現象，因此急需對其進行整理，使之系統化。首先，應盡快修訂并完善《廣東省體育市場管理規定》及其實施細則，使之更貼近現實生活，以充分發揮其在全民健身服務市場準入的法規總指導作用。其次，應將目前細分的《管理辦法》等十幾個相關規范性文件統一整理，盡快制定并頒發《廣東省經營性體育健身服務市場管理辦法》，使之系統化，并與新的《廣東省體育市場管理規定》保持一致。第三，應盡快完善統一全民健身服務市場準入的經營許可、認證制度。根據經營服務的類別分別制定不同的市場準入條件和相應的技術標準，并進一步規范中介認證機構，確保其能夠提供公平、公正、公開、優質的認證服務。

(五)健全和完善相應的政策體系，保障全民健身服務業的快速發展

體育產業政策作為由政府實施的影響體育產業長遠發展的政策措施，對西方國家體育的產業化起了非常重要的作用。應制定一系列有效的產業政策，充分利用資金、技術，借助科學的管理和規范的市場，以促進我國體育產業的發展[9]。為有效促進新時期廣東全民健身服務業的發展，各級體育行政部門應在制定本地體育事業和體育產業發展規劃時，將體育健身服務業的發展納入到優先發展的行業，研究并制定出有利于體育健身服務業發展的產業政策和經濟政策，在財政、金融及稅收等方面給予必要的支持和扶持。在財政政策方面，可以適當增加用于扶持體育健身服務業發展的政策性專項投入。在稅收政策方面，可通過制定差別稅率和減免稅政策促進體育健身服務業的快速發展[10]。在投融資政策方面，可根據本地特點創新有利于發展體育健身服務業的綜合性投融資手段和方式，拓寬體育健身服務業發展的投融資渠道。譬如為各種社會資金投資新興和創新性的體育健身服務業經營項目實行低息或貼息貸款等方式，支持和鼓勵社會資金投資體育健身服務業，等等。

(六)確立規范高效的市場準入程序性制度

首先，應建立統一的全民健身服務市場主體登記制度。建議各級政府職能部門在省府主持下統一協商，組建一個在省府領導下的獨立的組織機構，專門負責省屬全民健身服務市場主體登記，按照統一的登記程序，對全民健身服務市場主體的登記條件、登記事項進行規范、標準化的登記注冊，改變以往政府行政管理部門層層審查、簽字，工作人員互相推諉、責任不明，效率低下的現狀。

其次，改革以審批(前置審批)為主的登記制為以核準為主的登記制。審批為主的登記制側重于事前的實體審查，程序復雜，耗時長。核準為主的登記制則側重于形式審查，程序簡單，方便快捷。

(七)多渠道培養和造就一大批體育健身服務業經營管理人才

一大批既懂體育又熟悉現代經營管理理論與方法的專門人才，是新時期全民健身服務業快速發展的一個重要條件。目前廣東體育健身服務市場急需一大批具有專業技能、高素質的經營管理人才。為此，應采取積極措施加強對現代體育健身經營管理專門人才的培養。具體可以通過專業培訓(可依托本地體育專業院校和專業培訓咨詢機構)、崗位培訓、在職進修、招聘引進(包括體育專業人才和非體育專業人才等)等途徑，努力改善他們的從業知識結構，提高他們的專業技能，采取多種形式、多個渠道的方式來培養一大批高質量的體育健身服務經營管理人才，使他們更好地從事體育健身服務市場的經營管理，以及他們對體育健身服務實施項目的開發經營和管理工作，積極促進新時期全民健身服務業的快速發展。

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