社會轉型視域下農民環境權益的保護

期海明

(昆明理工大學 法學院，云南 昆明 650500)

農民占據了我國總人口的絕大多數，農民環境權益的享有狀況直接反映了全國環境保護的發展水平。囿于長期以來城鄉二元結構的影響，農民權利在很大程度上被制度性消解，城市在享受發展的成果的同時，農村的生態環境遭受到空前的破壞。農民作為環境權的主體，構建良好的農村生態環境是解決“三農問題”重要途徑，也是實現生態文明首要任務，因此保護農民環境權益意義重大。

一、環境與農民環境權

環境權不是一項單獨的權利，而是一 個公權與私權、程序權利與實體權利所構成的內容豐富的權利體系。

人是自然環境的產物，環境為人類的生存繁衍提供了必要條件，與人類的生存發展密切相關。環境本身只是個中性的概念，人類社會早期，“靠天吃飯”的生產、生活方式對環境并無好壞之分，也無是否適宜、健康之分。但隨著人類社會的不斷發展，環境與人的關系發生改變，逐步從最初自然環境對人類社會的單向支配關系，轉變為人類在自然環境面前所凸顯的主觀能動性和互動性。由此，環境便從一個中性的概念發展成為一個富有價值判斷的概念。環境權作為一個不斷豐富的權利體系，是指公民在不被污染和破壞的環境中生存及利用環境資源的權利，其具體內容包括環境資源的利用權、環境狀況的知情權 、環境侵害的請求權以及環境參與權。[1]改革開放三十多年來，我國經濟取得舉世矚目增長的同時，環境問題也日漸凸顯，環境污染和生態破壞已從城市向農村蔓延。從一定程度上來說，農民不僅沒有享受到發展的益處，而且淪為發展的犧牲品，這嚴重制約了我國農村經濟社會的發展。農民作為環境權的當然主體，有權享有在良好的環境中生存和利用環境資源的權利，并在其環境權利受到侵害時可以獲得及時有效的救濟的權利。農民環境權作為環境權的一種，其自身有著與普通環境權不同的特點，這主要體現為：

農民是個抽象意義上的概念，較之有固定收入的城市居民，農業是農民生存的依靠，在整個的農村自然生態系統中，農民所有的一切主要依賴于該生態系統的供給。自然環境作為農民的衣食之源，構成農民生存的物質基礎，特別是土地、水源等環境要素對農民依然起著決定性的作用，而農業是一個對環境要素在量上和質上有著更高的要求的產業，這決定了農民對環境具有更為緊密的依賴關系。農村的經濟發展水平和農民在環境的能動性方面明顯落后于城市，農業與農民環境權具有同樣的弱質性的特征。可見，農民環境權是否能得到保護以及在多大程度上得到保護，不僅關乎著農民的生存環境問題，而且還決定著農民生存的物質基礎和經濟來源。

另一方面體現在農民較企業等組織而言處于弱勢地位。企業和其他經濟組織與農民相比具有更充足的資金、資本、人力支持，而農民常常是比較分散的單獨個體，組織性不強，通常不具有與企業和組織抗衡的能力。我國近年來把一些污染較嚴重的大中型國有企業轉移到人口少、環境好的郊區或者農村，從表面上來看，這一舉措是綜合權衡了各方利益以及考慮現有的條件所能夠采取的最佳途徑，這些污染企業的搬遷對于城市居民來說是一件皆大歡喜的好事，可以享受更為清潔的空氣和水源，然而這同時也可能意味著城市污染向農村的轉移，而且這一轉移還可能帶來對農民環境權益的(甚至是嚴重的)侵犯。

二、農村生態環境現狀剖析

(一)經濟發展與環境保護之間矛盾突出

目前，農村的生態環境污染主要來自兩個方面：一是農業自身帶來的環境污染，二是外來的環境污染。現行的農村經濟發展模式主要局限于農業和養殖業，農村生活以分散性的一家一戶為主，欠缺環保規劃，生活廢棄物未經處理隨意丟棄和排放。農民單純為了追求經濟利益，過度使用農藥、化肥，不合理的開發自然資源，以至于自然環境遭受了嚴重的污染和破壞。據統計，目前我國農業每年的化肥使用量已達 4 412 萬噸(有機肥僅占25%) ，平均利用率僅為40%左右，且施用量是發達國家安全用量上限的2倍；農藥的年使用量已高達132萬噸以上(其中高毒農藥占70%)。[2]這些農藥和化肥大都散落在土壤和水中，對大氣、土壤、水體造成嚴重污染，危及到農民的健康安全及農村的生態環境。另一方面，農村急于脫貧致富，發展鄉鎮企業，這些迅速發展起來的鄉鎮企業由于規模小、技術水平低、布局分散、沒有相應的污染防治設施，導致一家工廠污染一條河、一個企業毀掉一大片土地的現象大量存在。雖然近幾年來，許多村干部已經認識到了引進的污染鄉鎮企業的危害性，但由于現已存在的污染鄉鎮企業是建立在土地的集體所有制基礎之上，以至于鄉鎮政府與鄉鎮集體企業間的相互依存關系難以改變。

(二)農村環境保護在制度供給上不平等

我國目前的環境保護制度和生態環境保護工作明顯存在著重城市輕農村的現象。現行的生態環境保護法律法規絕大多數是針對城市和工業而制定，對農村的適應性和可操作性差。在管理安排上方面，農村生態環境基本上是屬于沒人管理的區域；在環境污染防治投入方面也存在著嚴重的城鄉失衡，污染防治資金幾乎全部投到城市，農村環境保護設施幾乎為零，犧牲農村環境為代價所換來的城市環境的改善由農村去承受，如工業廢棄物的排放，已使得不少耕地遭到破壞性污染，有的地方甚至造成大面積的植物死亡，糧食絕收；城市居民的生活垃圾簡單地運到城郊的垃圾場進行填埋，結果是城市的環境面貌改善了，而農村的環境污染卻加重了。政府在農村環境保護方面的嚴重缺位，導致對農民的環境權保護蒼白乏力。在面對環境污染侵權的賠償問題時，現有法律尤顯無力，農民的環境權益受損無法得到救濟；在環境訴訟方面，缺乏具體規定，造成農民維權舉步維艱。農村環境問題具有區別于城市的自身特殊性，這就導致對于農村環境問題的解決來說，現行環境立法的缺失或難以適用，農民環境權益缺乏具體規定，一旦受到侵害很難以找到法律依據加以有效保護。

(三)農民生態環境意識薄弱

環境意識是人們對于環境狀況的認知，與其受教育文化程度密切相關。由于我國農民的受教育程度和生活水平明顯落后于城市居民，農民對環境狀況的認知還是相當陌生的，比如對環境狀況的理解，大多數農民就將環境狀況簡單地理解為只涉及垃圾和污水的衛生狀況，有的農民更是將其理解為生活境況。農民為了追求經濟利益，過度使用農藥、化肥，不合理地開發利用自然資源，以至于自然環境遭受了嚴重的污染和破壞；加之隨著農民生活水平的不斷提高，生活垃圾的種類也大大增加，由過去成分簡單且可作為肥料再利用的生活垃圾演變到現在的成分復雜且難以再利用的塑料袋和塑料制品等生活垃圾。雖然我國農村地區的垃圾統一收集工作已經陸續展開，但是統一收上來的垃圾卻苦于沒有統一規劃的垃圾處理場所及設施而只是堆放在村外較遠的地方，不但沒能從本質上解決問題，而且還造成了二次污染。農民的環境認知程度的局限，導致他們更熱衷于當下對自然資源的索取，而不是為了明天保護生態環境。

三、構建和完善農村生態環境的保護機制

(一)構建和完善農民生態環境保護的立法

法律對權利的確認，是公民實現權利最強有力的保護措施。在長期城鄉二元發展模式的影響下，我國農村和城市的發展道路產生了差異化選擇，分別選擇了農和商兩條完全不同的發展路徑，由此而產生的城鄉之間生態環境的巨大差異也成了當前比較嚴峻的社會問題。以此為背景，我國現行的生態環境保護制度也具有城鄉二元性。目前的生態環境立法主要是以城市為中心、以防治工業污染和城市環境污染為重點展開，初步形成了以《環境保護法》為主體涵蓋了基本法和一系列環境保護單行法規的法律體系，數量雖然可觀，但對農民生態環境保護的規定幾乎沒有，這種現象已遠不能應對農村嚴峻生態環境問題的挑戰。[3]因此，應針對城鄉環境問題的不同特點，采取有針對性、特殊化立法，在立法上確立農民環境權，讓農民的環境權上升到法律的高度加以保護。以農民環境權為基點，充分考慮農民對環境的特殊需求以及農村地域環境的實際特點，進而構建與農村環境保護相關的法律和制度，如農村水資源環境、土壤環境質量、防治農藥和化肥污染、工業廢棄物污染、農業廢棄物污染、農村生活廢棄物污染法律制度，等等，力求對農民環境權的保護具有適應性、靈活性和可操作性。

(二)完善對農民的生態補償制度

生態補償的內涵豐富，目前學界尚未形成一致的看法。基本含義是通過對損害(或保護)資源環境的行為進行收費(或補償)，提高該行為的成本(或收益)，從而激勵損害(或保護)行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經濟性(或外部經濟性)，達到保護資源的目的。[4]無論是農民還是城市居民，都有權利享受生態環境保護所帶來的良好結果。城市的發展進步離不開農村，農民為了城市優美的生態環境喪失了生存權和發展權，農村生態環境的保護和改善自然離不開城市對農村的生態補償。通過生態補償制度的設計在城市生態環境受益者與農村受害者之間重新進行利益分配，實現經濟發展和環境保護的雙贏，既讓環境污染者對污染環境造成的損失做出賠償，也讓環境受益者對良好環境做出犧牲的農村地區提供適當的補償，從而在根本上保護農民利益。

筆者認為應依據補償主體的不同對農民進行生態補償。補償主體可分為國家生態補償、社會生態補償和鄉鎮企業的生態補償三類。一是國家生態補償，例如國家推行退耕還林項目，勢必要犧牲部分農民的利益，為使該項目能順利進行，中央政府就有責任和義務對遭受利益損失的人和地區進行補償。具體操作上來說，對于那些跨地區和關系到全國范圍的環境要素和環境保護項目由中央政府提供補償經費；對于關系地方的環境要素和環境保護項目由省級政府提供補償經費。二是社會生態補償，社會生態補償主要是指除中央政府外的社會團體以及城市的政府部門等對環境保護的援助和資助。國家應進行廣泛的生態補償宣傳教育以增強公民的環保意識，讓全社會都來關心環境，積極支持和鼓勵民間環境保護補償組織的建立，使更多的社會資金籌集投入到農村生態環境保護中。三是鄉鎮企業生態補償，鄉鎮企業生態補償主要是指由鄉鎮企業對其自身造成的環境污染和破壞承擔責任并對由此造成的損害進行補償。目前我國主要是通過繳納排污費的方式將此部分費用專項用于治理受污染的農村環境。

(三)完善農村環境法律援助制度

法律援助是指由政府設立的法律援助機構組織法律服務機構及法律服務人員對那些經濟比較困難的公民或一些特殊案件的當事人提供法律服務，并減免服務費的一項法律制度。“從謀求最大多數人的最大利益到關愛社會境況最差者，這是正義立場的重大轉變。”[5]農民作為環境資源權益的分配中人為制造的新型弱勢群體，保護環境資源權益的弱勢群體的利益，不僅僅是資源利用與環境權享有的問題，更是一個關乎社會公平和正義問題。在“資本挾持環境治理”的年代，農村的環境問題往往與貧困結合在一起，在地理分布上具有高度的耦合性。貧困的農民在環境權益受到侵害時鮮有維權能力，不是單純歸結為法律知識、法律意識的匱乏，更深層次的原因是薄弱的經濟實力導致欠缺環境維權能力。針對這一問題，現行環境立法基本上處于失語狀態，而實踐中司法救濟對環境權的保障功能也無從進行操作與保護。法諺有云：“沒有救濟權利就不是權利”，明確了救濟對于權利的重要性。在權利的救濟范疇中，僅從立法上確立農民環境權并不足以使農民實然地享有與環境相關的權益，法律還必須從制度上為權利的實現給予真實而具體的價值關懷，將法律援助制度擴張到農民環境維權上，通過資源傾斜性配置來調節和消解基于機遇、資源稟賦等偶然因素而形成的弱勢地位。目前與農民最接近的法律援助機構就是縣級法律援助中心，鄉鎮的司法所可以作為縣級法律援助中心的派出機構，在完成司法所本身職責的同時承擔部分派出機構的職責，可以對農民實施法律援助。雖然我國目前還缺乏農民自己的團體和組織，成立專門的農民法律援助組織更顯得無能為力，但是從維護我國農民自身權益的角度考慮，筆者認為應組建專門的農村法律援助組織——農民法律援助中心，專門為農民代寫法律文書、提供法律咨詢、為經濟貧困的農民進行辯護和代理等，并將法律援助的范圍擴展到農民生態環境的維權方面。同時，農民法律援助中心應加強與其他組織(如律師事務所、公證處、婦聯、共青團、工會等)的聯系和合作，擴大農民法律援助工作的社會影響力。

(四)保障農民對環境保護的參與權

在環境保護領域，公民參與是指公民依據國家環境保護法律法規賦予的權利和義務通過一定的程序或途徑參與一切與環境利益相關的決策活動。廣泛的公民參與，一方面可以減輕政府收集信息的重負，另一方面公民在參與、交流、溝通中實現了自己的社會性，平衡各方利益，增強農民環境權益的維護力度。我國農村人口居住較為分散，但并不影響農村作為相對獨立的自然生態系統的整體性和自然性，一個由生產者、消費者、分解者組成的完整的生態系統完全可以在農村獨立形成。就農民生態環境保護而言，應該充分考慮農村生態環境的差異，結合農村環境保護的特點，充分保障農民對環境的參與，即以農民參與為核心，自主選擇適宜的生產方式和生活方式，直接或間接地實現對農村生態環境管理，以提高農民的主人翁意識，使農村生態環境的保護更具群眾性和實踐性，[6]同時進一步增加農村環境執法的透明度，把農村環境執法活動置于全社會的監督之下，推行農村環境行政執法公示公開制度，實行民主公開的原則，充分保證農民的環境知情權，為農民參與生態環境保護、生態環境管理等活動創造條件。

[參考文獻]

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