船舶進(jìn)港簽證與行政許可

湛江海事局 彭 千

交通運(yùn)輸部于2007年5月31日以部令的形式發(fā)布了《中華人民共和國船舶簽證管理規(guī)則》（以下簡稱《07規(guī)則》），取代了1993年的規(guī)則。《07規(guī)則》明確了船舶簽證的行政許可性質(zhì)，使得簽證條件、程序、形式的設(shè)置符合行政許可的原則與要求。本文對《07規(guī)則》中關(guān)于船舶航次簽證中的進(jìn)港簽證規(guī)定與《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）的規(guī)定進(jìn)行對照，并根據(jù)目前的簽證實(shí)際情況提出相關(guān)建議。

一、船舶簽證與行政許可的規(guī)定

《行政許可法》第二條規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。”《07規(guī)則》第二條第三款規(guī)定：“船舶簽證，是指海事管理機(jī)構(gòu)根據(jù)船舶或者其經(jīng)營人的申請，經(jīng)依法審查，對符合船舶簽證條件的，準(zhǔn)予其航行的行政許可行為。”此項(xiàng)規(guī)定明確了負(fù)責(zé)船舶簽證的行政機(jī)關(guān)是海事管理機(jī)構(gòu)，性質(zhì)是行政許可行為，船舶簽證的結(jié)果是對符合船舶簽證條件的申請船舶，準(zhǔn)予其航行。就進(jìn)港簽證而言，應(yīng)當(dāng)是對符合船舶簽證條件的申請船舶，準(zhǔn)予其進(jìn)入港內(nèi)航行。

對于何謂“船舶簽證條件”，《07規(guī)則》在第二章中進(jìn)行了詳盡描述，簡單來說，標(biāo)準(zhǔn)就是第7條第二款所規(guī)定的“申請辦理出港簽證的船舶，應(yīng)當(dāng)處于適航或者適拖狀態(tài)”。在此基礎(chǔ)上，船舶向海事管理機(jī)構(gòu)提交相關(guān)證書、文書以供檢查。對于海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)盡的責(zé)任，《07規(guī)則》也進(jìn)行了規(guī)定，主要是明確了船舶簽證中海事管理機(jī)構(gòu)對材料審查負(fù)責(zé)、申請人對材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)，當(dāng)有懷疑或者接到舉報(bào)時，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)派人到現(xiàn)場核實(shí)。

二、目前管理規(guī)定中對于船舶簽證的定性及實(shí)際做法

根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，未經(jīng)行政許可，擅自從事依法應(yīng)當(dāng)取得行政許可活動的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法采取措施予以制止，并依法給予行政處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。換句話說，就是對于須行政許可的特定活動，應(yīng)該是經(jīng)申請，在行政機(jī)關(guān)依法審查，并準(zhǔn)予之后，才能夠進(jìn)行。就船舶簽證而言，依據(jù)《07規(guī)則》的規(guī)定，船舶的航行行為應(yīng)經(jīng)船舶（或者其經(jīng)營人、代理人）申請，經(jīng)海事管理機(jī)構(gòu)依法審查，準(zhǔn)許之后才能進(jìn)行。《07規(guī)則》對于簽證分為航次簽證和定期簽證，航次簽證包括出港簽證和進(jìn)港簽證，定期簽證包括短期定期簽證和年度定期簽證。下面就不同類型的簽證進(jìn)行具體討論。

1.定期簽證

定期簽證是經(jīng)申請，對船舶航行水域擁有管轄權(quán)的海事管理機(jī)構(gòu)，允許船舶在規(guī)定時間內(nèi)航行的許可。海事管理機(jī)構(gòu)也須按照規(guī)則規(guī)定，對船舶提交的申請材料進(jìn)行審查。如船舶在定期簽證有效期內(nèi)不處于適航適拖狀態(tài)，其責(zé)任應(yīng)由船舶承擔(dān)。

2.航次簽證

根據(jù)《07規(guī)則》，航次簽證包括出港簽證和進(jìn)港簽證，對于出港簽證的規(guī)定完全符合行政許可的原則和要求，即經(jīng)船舶申請，海事管理機(jī)構(gòu)依法審查準(zhǔn)許后，船舶才能夠出港。而且《07規(guī)則》明確規(guī)定了“申請辦理出港簽證的船舶，應(yīng)當(dāng)處于適航或者適拖狀態(tài)”。而對于進(jìn)港簽證而言，根據(jù)《07規(guī)則》，申請人應(yīng)當(dāng)在船舶抵達(dá)后24 h內(nèi)辦理進(jìn)港簽證。船舶抵達(dá)前24 h內(nèi)已經(jīng)向擬抵達(dá)地海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告船舶情況的，其進(jìn)港簽證可以與出港簽證合并辦理。這樣的規(guī)定造成的實(shí)際情況就是船舶在已經(jīng)完成了航行進(jìn)港這種行為后，才向海事管理機(jī)構(gòu)申請行政許可。當(dāng)然，這種情況并非是《07規(guī)則》出臺后才出現(xiàn)的。1993年《中華人民共和國船舶簽證管理規(guī)則》（以下簡稱《93規(guī)則》）中也未規(guī)定船舶必須在進(jìn)港前辦理進(jìn)港簽證，其結(jié)果是所有國內(nèi)航行船舶均為在進(jìn)港后才辦理進(jìn)港簽證。

三、進(jìn)港簽證中的潛在風(fēng)險

回顧近十多年來，在重特大水上交通事故背后，總有海事執(zhí)法人員因簽證問題被追究行政乃至刑事責(zé)任。遠(yuǎn)的如1999年11月24日在煙臺水域發(fā)生的“大舜”號沉沒事件，近的有裝運(yùn)陶土的船舶翻沉事故。目前已有大量文獻(xiàn)對于出港簽證中存在的行政風(fēng)險進(jìn)行了詳細(xì)分析，但關(guān)于進(jìn)港簽證的似乎較少，因此有必要對進(jìn)港簽證中的行政風(fēng)險進(jìn)行詳細(xì)梳理。在船舶進(jìn)港后才辦理進(jìn)港簽證，存在以下潛在的行政風(fēng)險：

1.行政不作為的風(fēng)險

《行政許可法》明確規(guī)定了行政許可是依申請，并經(jīng)審查后的授意性的行政行為。對于進(jìn)港簽證而言，由于行政許可人不是在進(jìn)港前對船舶的申請進(jìn)行審查，并作出許可，而是任由船舶進(jìn)港后才辦理簽證，實(shí)際上造成了先行為、后許可的窘境。

2.對進(jìn)港船舶未進(jìn)行許可，背負(fù)監(jiān)管責(zé)任的風(fēng)險

《93規(guī)則》和《07規(guī)則》都規(guī)定了申請辦理出港簽證的船舶應(yīng)處于適航或適拖狀態(tài)。那么，是否意味著申請辦理進(jìn)港簽證的船舶不一定需要處于適航或者適拖狀態(tài)呢？可能存在的推論是如果船舶在出港時的確處于適航或者適拖的狀態(tài)，那么，當(dāng)船舶抵達(dá)目的港時，可能也處于適航或者適拖的狀態(tài)，但并不能完全保證所有船舶的狀態(tài)都處于適航或者適拖狀態(tài)。例如在航行中發(fā)生水上交通事故的船舶、利用虛假材料申請出港簽證的船舶等，在到達(dá)目的港時，就不是處在適航或者適拖狀態(tài)。

對于發(fā)生了水上交通事故的船舶，如果在進(jìn)港前已經(jīng)向港口海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告了事故情況及本船情況，通常情況下海事管理機(jī)構(gòu)會對其狀況進(jìn)行評估，并作出是否允許進(jìn)港的決定。但在這種情況下，仍然不能表明海事管理機(jī)構(gòu)履行了《行政許可法》和《07規(guī)則》的規(guī)定。

對于本來就是利用虛假材料申請出港簽證，或本來就處于不適航或者不適拖狀態(tài)（如配員不足）的船舶，其進(jìn)港時，既未申請，海事管理機(jī)構(gòu)也沒有對其審查，如果在其進(jìn)港后，由于不適航或者不適拖而造成水上交通事故，船舶本身自然要承擔(dān)責(zé)任。而海事管理機(jī)構(gòu)是否會因未完全履行行政許可的規(guī)定而承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，這也是一個值得商榷的問題。

有的觀點(diǎn)認(rèn)為：目前船舶在進(jìn)港前，在有VTS的海事管理機(jī)構(gòu)和某些利用AIS等其他技術(shù)手段對進(jìn)港船舶進(jìn)行了實(shí)際控制的情況下，事實(shí)上已履行了進(jìn)港許可。問題是如果已經(jīng)履行了進(jìn)港許可的職責(zé)，為何還須在進(jìn)港后再辦理一次許可？此外，這種方式也將無辜的VTS執(zhí)法人員推上了問責(zé)的前沿。

四、降低進(jìn)港簽證風(fēng)險的建議

為降低或者減輕進(jìn)港簽證中潛在的行政風(fēng)險，主要是依據(jù)《行政許可法》和《07規(guī)則》，改進(jìn)進(jìn)港簽證方式。

《07規(guī)則》明確規(guī)定：“船舶或者其經(jīng)營人可以通過傳真、電子郵件、電子數(shù)據(jù)交換（EDI）等方式辦理船舶簽證。”雖然該規(guī)則已經(jīng)就利用現(xiàn)代科技手段進(jìn)行了規(guī)定，但由于受到地區(qū)發(fā)展不平衡以及技術(shù)上尚存在的難點(diǎn)等制約，目前僅有個別地區(qū)進(jìn)行了嘗試。如上海海事局推出的“易通”船舶電子簽證系統(tǒng)，船方經(jīng)申請備案后，只需將船舶進(jìn)出港信息以電話、傳真、電子郵件等形式發(fā)送到海事處政務(wù)中心信息采集平臺，經(jīng)政務(wù)受理人員受理、審批后，船方收到系統(tǒng)自動反饋的簽證審批信息，憑此信息即可確認(rèn)船舶是否已經(jīng)順利辦理簽證。

考慮到簽證是目前船舶辦理最多的海事業(yè)務(wù)，同時也是基層海事處涉及人員最多和工作量最大的工作，有必要在目前“船舶動態(tài)管理系統(tǒng)2.0”的基礎(chǔ)上，盡快建設(shè)完善符合《07規(guī)則》中關(guān)于傳真、電子郵件、電子數(shù)據(jù)交換（EDI）等方式辦理船舶簽證的系統(tǒng)功能，做到“先許可、再進(jìn)港”，以使海事管理機(jī)構(gòu)所作的進(jìn)港簽證符合《行政許可法》的規(guī)定，規(guī)避潛在行政風(fēng)險，同時使船舶簽證工作確實(shí)遵循《07規(guī)則》中提出的“高效、便民”的原則。

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