一搬能否了之？

○ 文／本刊記者 張起花

一搬能否了之？

○ 文／本刊記者 張起花

石油和化工企業(yè)緣何頻陷被城市包圍的境地？尋根溯源，尷尬背后并非企業(yè)無理，也非百姓無情。規(guī)劃考慮缺乏前瞻性和全局性，導(dǎo)致管理真空的存在，是更為重要的誘發(fā)因素。

特邀嘉賓（排名不分先后）

國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長·································································肖金成

中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所城市規(guī)劃研究室主任···········································李紅玉

東南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副院長、東南大學(xué)產(chǎn)業(yè)研究中心主任················································周 勤

30多年的城鎮(zhèn)化大發(fā)展，使曾經(jīng)遠(yuǎn)離城市的石油化工企業(yè)和城市漸行漸近，有的甚至被城市包圍，成為“城中工廠”，隨之而來的是安全與環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)。曾帶動城市發(fā)展的石油化工企業(yè)委屈，維權(quán)意識大漲的廠區(qū)周邊百姓憤怒，政府相關(guān)管理部門焦慮難安，究竟是誰之過？

為了更好的尋根溯源，記者約請國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長肖金成、中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所城市規(guī)劃研究室主任李紅玉、東南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副院長周勤進(jìn)行了鞭辟入里的分析。

矛盾凸顯是必然

中國石油石化：目前，我國不少石化企業(yè)逐漸與居民密集區(qū)“親密接觸”。企業(yè)不僅面臨極大的安全環(huán)保壓力，而且面臨周邊百姓強(qiáng)烈要求企業(yè)搬離城區(qū)的訴求困擾。各位專家如何看待這一現(xiàn)象？

李紅玉：這是城市化進(jìn)程中不可避免的。很多石油化工項(xiàng)目的工業(yè)布局、選址在企業(yè)建設(shè)初期是很科學(xué)的，也給城市留下了足夠的環(huán)境容量。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和城市核心區(qū)的快速擴(kuò)張，城市的用地結(jié)構(gòu)在發(fā)生著快速變化，很多產(chǎn)業(yè)用地的功能正在向居住或商業(yè)用地轉(zhuǎn)變。石化企業(yè)由于用地規(guī)模大、環(huán)境影響明顯，因此與城市擴(kuò)展區(qū)的功能定位之間的矛盾與其他產(chǎn)業(yè)相比表現(xiàn)得尤為突出。

肖金成： 我國不少石油化工項(xiàng)目因?yàn)殡x城市過遠(yuǎn)，無法利用城市已有的基礎(chǔ)設(shè)施。為便利工廠發(fā)展，企業(yè)重新建設(shè)了一套基礎(chǔ)設(shè)施。同時(shí)，廠區(qū)職工為了上班方便也考慮就近建房居住。有的甚至是企業(yè)統(tǒng)一在廠區(qū)周邊建職工住宅區(qū)。隨著廠區(qū)規(guī)模的擴(kuò)大，廠區(qū)職工的增多，為廠區(qū)職工服務(wù)的第三產(chǎn)業(yè)逐漸發(fā)展起來。很多社會上新建的住宅區(qū)也開始不斷向廠區(qū)靠近。這必然縮短了居民區(qū)與廠區(qū)之間的距離。

在這個發(fā)展過程中，無論企業(yè)還是政府相關(guān)管理部門都沒有料想到，因企業(yè)而興的城市，最終也會因企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大給城市帶來一系列安全、環(huán)保麻煩。有的地方雖然意識到了，也陸續(xù)制定了一些發(fā)展規(guī)劃，但卻因執(zhí)行不力未達(dá)到預(yù)期目的。

周勤：在中國內(nèi)地的沿江、沿河地帶，重化工業(yè)項(xiàng)目星羅棋布。它們幾乎全部建設(shè)于上世紀(jì)五六十年代。這些項(xiàng)目的選址一方面從戰(zhàn)略國防的需求考慮，一方面也因石油化工是大進(jìn)大出的產(chǎn)業(yè)，優(yōu)先看重資源、水源、運(yùn)輸、市場及人才優(yōu)勢。但隨著沿江、沿海城市的發(fā)展，矛盾的出現(xiàn)可以說是歷史發(fā)展的必然。

中國石油石化：我國“石化危城”尷尬局面越來越多，矛盾越來越深背后的深層原因有哪些呢？

肖金成：主要是規(guī)劃問題。城市發(fā)展到一定階段后就該考慮功能分區(qū)。在這個階段，就要按照功能要求將城市中的各種物質(zhì)要素，如工廠、倉庫、住宅、商貿(mào)、行政辦公等進(jìn)行分區(qū)布置，組成一個互相聯(lián)系、布局合理的有機(jī)整體，為城市的各項(xiàng)活動創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。然后，再根據(jù)功能分區(qū)的原則確定土地利用和空間布局形式。但目前，我國很多石油化工企業(yè)因?yàn)榻ㄔO(shè)之初是在遠(yuǎn)郊，因此并沒有納入城市的整體發(fā)展規(guī)劃中，而且由于大多并非是村鎮(zhèn)所屬的企業(yè)，也沒有納入到村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃中。這使得廠區(qū)規(guī)劃和城市規(guī)劃一開始就沒有進(jìn)行有效協(xié)調(diào)。納入了城市規(guī)劃的石油化工企業(yè)，也因選址時(shí)缺乏對經(jīng)濟(jì)社會長期發(fā)展趨勢的考慮，最終還是出現(xiàn)而今的“石化危城”現(xiàn)象。

除了規(guī)劃的問題外，還跟當(dāng)?shù)卣亩桃曈嘘P(guān)。中國西部有一個城市，原本工業(yè)區(qū)與居民區(qū)之間有一個隔離帶。后來政府決定打破原有格局，將資源充分利用起來，通過在工業(yè)區(qū)與居民區(qū)之間再建一個開發(fā)區(qū)的辦法，將三方面資源融合起來發(fā)展。這是很典型的只重視經(jīng)濟(jì)效益，不考慮長遠(yuǎn)發(fā)展的例子。

按道理，廠區(qū)與居民區(qū)之間應(yīng)該有一定的安全防護(hù)距離，在這個距離范圍內(nèi)不能搞建設(shè)。但隨著城市地價(jià)的不斷升值，寸土寸金，不少政府在所謂“不浪費(fèi)資源”的大旗之下，將這種不合理的行為變得合理了。當(dāng)然，也有很多企業(yè)根據(jù)規(guī)劃，預(yù)留了安全防護(hù)距離，但因?yàn)檫@部分土地沒有在市政管理的范疇，因此沒有具體的管理部門來監(jiān)管，成為管理的“真空帶”。這為很多人在此建商鋪、住宅等留下了契機(jī)，最終將廠區(qū)與居民區(qū)連接在一起。

周勤：深入思考這個問題，我認(rèn)為還是與我國當(dāng)前的行政管理體制有關(guān)。政府5年一屆，因此很多官員多傾向于任期效益最大化，通常會選擇最容易做大GDP和顯示政績的事情。很難讓一屆政府為10年甚至30年之后的環(huán)境效益和社會效益負(fù)責(zé)任。

李紅玉：石油化工企業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)滯后，存在“國標(biāo)”與“行標(biāo)”之間的沖突。石油化工企業(yè)的衛(wèi)生防護(hù)距離不符合要求的現(xiàn)象十分普遍。這也是矛盾背后的深層原因之一。

●邀請小客人到廠區(qū)參觀，既能讓未來的主人翁了解石化產(chǎn)品知識，也能讓他們對工廠的安全環(huán)保工作放心。 攝影/徐 捷

當(dāng)前石化企業(yè)衛(wèi)生防護(hù)距離同時(shí)適用兩個標(biāo)準(zhǔn)。一是1999年發(fā)布實(shí)施的《石油化工企業(yè)衛(wèi)生防護(hù)距離》，另一個是1987年的國家標(biāo)準(zhǔn)《煉油廠衛(wèi)生防護(hù)距離標(biāo)準(zhǔn)》（GB8195-87）。前者由當(dāng)時(shí)的國家石油和化學(xué)工業(yè)局發(fā)布，屬于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，石油化工裝置（設(shè)施）與居住區(qū)之間的衛(wèi)生防護(hù)距離，主要依據(jù)當(dāng)?shù)?年平均風(fēng)速來確定，風(fēng)速與距離成反比。如果都以最快風(fēng)速來計(jì)算，依據(jù)不同的排毒系數(shù)，煉油廠的安全衛(wèi)生防護(hù)距離最小是400米、化工廠200米、合成纖維廠500米。而老國標(biāo)《煉油廠衛(wèi)生防護(hù)距離標(biāo)準(zhǔn)》事實(shí)上比1999年的行標(biāo)距離要遠(yuǎn)1/3。如果防護(hù)距離過遠(yuǎn)，相應(yīng)的土地成本和拆遷安置成本都會使得石化企業(yè)的投資增大，自是企業(yè)所不樂見的，很多企業(yè)依照更符合自身利益的行標(biāo)設(shè)定衛(wèi)生防護(hù)距離。

另外一個現(xiàn)實(shí)問題是，1987國標(biāo)多針對煉油廠，而1999行標(biāo)的范圍則擴(kuò)大為石油化工企業(yè)。這意味著在煉油廠之外的諸多化工項(xiàng)目缺乏直接對應(yīng)的國家標(biāo)準(zhǔn)制約。企業(yè)若一味以行標(biāo)為指針，無形中會加大公共安全風(fēng)險(xiǎn)。

搬遷工作需審慎

中國石油石化：對于石油化工企業(yè)而言，搬遷是一項(xiàng)非常浩大的工程。在這項(xiàng)工作中，您覺得政府、企業(yè)與當(dāng)?shù)鼐用裨撛鯓訁f(xié)調(diào)配合？

肖金成：在環(huán)境問題日益成為人們關(guān)注焦點(diǎn)的當(dāng)下，幾乎沒人愿意與化工企業(yè)為鄰，主城區(qū)的石油化工企業(yè)搬遷似乎成了共同選擇。但通過這些年的實(shí)際案例來看，動輒幾十億元甚至幾百億元的成本，確需政府、企業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行良好溝通與配合。

首先，國家有關(guān)管理部門要制定相關(guān)的搬遷政策，對周邊安全防護(hù)距離不符合要求的化工企業(yè)搬遷給予扶持。

其次，國家有關(guān)管理部門最好對搬遷費(fèi)用制定出一個合理的分擔(dān)機(jī)制。很多石油化工企業(yè)是國有企業(yè)，為國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出過重要貢獻(xiàn)，只不過隨著工業(yè)化、城市化發(fā)展才面臨被迫搬遷的窘狀。因此，搬遷所產(chǎn)生的巨額費(fèi)用不能讓企業(yè)一方承擔(dān)，最好采用各級財(cái)政分擔(dān)的方法。企業(yè)也要有主輔分離意識，逐步將達(dá)到使用年限的生產(chǎn)裝置按計(jì)劃淘汰。對于那些產(chǎn)能過剩，經(jīng)濟(jì)效益不好的生產(chǎn)裝置盡量限產(chǎn)，并根據(jù)市場情況逐漸關(guān)停。對拳頭產(chǎn)品的生產(chǎn)裝置一方面要按照新的安全與環(huán)保要求進(jìn)行改造升級，另一方面如果有擴(kuò)能計(jì)劃，一定要結(jié)合城市整體規(guī)劃，劃定新址，在新區(qū)建設(shè)。

此外，影響搬遷的一個現(xiàn)實(shí)因素是，很多石油化工企業(yè)的產(chǎn)值和稅收比重巨大。如何在搬遷后合理分配，成為遷出地政府推動時(shí)或積極或消極的重要因素。對此，國家要綜合考量，制定出合理的解決辦法。

對于民眾，企業(yè)和政府要做好解釋與溝通工作，制定出合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償機(jī)制。然后通過一個相對折中的辦法爭取做到既不忽視民眾的合理訴求，也不助漲民眾對企業(yè)的過分要求。然而，這個補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償機(jī)制由誰來制定、誰來掌控、誰來執(zhí)行都需要認(rèn)真思考。

●PM2.5如何降低？讓石化企業(yè)搬遷不是治本之策。 供圖/CFP

我個人認(rèn)為，補(bǔ)償最好采取“誰受益誰補(bǔ)償，誰破壞誰恢復(fù)”的原則。也就是說，企業(yè)已經(jīng)造成的生態(tài)破壞應(yīng)該由企業(yè)承擔(dān)，企業(yè)搬遷之后環(huán)境的恢復(fù)也應(yīng)該由企業(yè)善后，或者企業(yè)拿出一定的資金交由市政管理部門處理。

周勤：我覺得當(dāng)前石油和化工企業(yè)搬遷過程中，民眾產(chǎn)生的訴求和政府的壓力是最難平衡的。因此，在這項(xiàng)工作中，要不斷提高信息透明度，提高領(lǐng)導(dǎo)的藝術(shù)和水平，讓各方都對事情進(jìn)展有一個全面了解。

具體操作中，核心問題是補(bǔ)償。石油和化工企業(yè)搬遷之后，工業(yè)用地變成商業(yè)用地，表土層的清理非常重要，通常需要5到10年的除毒過程。但目前，我國對此沒有一個非常規(guī)范的操作管理辦法。這個過程會產(chǎn)生較大的費(fèi)用，在沒有政治任務(wù)的情況下，地方政府很難執(zhí)行到位。所以在涉及拆遷補(bǔ)償問題的時(shí)候，一定要將這部分內(nèi)容考慮進(jìn)去。

中國石油石化：石油和化工企業(yè)搬遷過程中及搬遷后容易發(fā)生哪些安全環(huán)保事故？對此該如何嚴(yán)防死守？

周勤：搬遷過程中操作不當(dāng)容易引發(fā)泄漏、爆炸事故；搬遷后如果對殘油余毒處理不當(dāng)，還會引發(fā)水污染、土壤污染等事故。對此，設(shè)備拆除、管線拆除、危化品處置等都需要專業(yè)人員操作，然后由專業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管并作出評估，以防后患。但目前，因“石化危城”是近些年新出現(xiàn)的矛盾，所以對于石油和化工企業(yè)的搬遷，我國既缺乏專業(yè)拆除、搬遷人員，也缺乏相應(yīng)的監(jiān)管與專業(yè)評估機(jī)構(gòu)。對此，我認(rèn)為，今后應(yīng)該將石油和化工企業(yè)的搬遷歸類到環(huán)保產(chǎn)業(yè)鏈當(dāng)中的一個后端分支，并逐漸根據(jù)市場需求形成一個全新的產(chǎn)業(yè)。

肖金成：近年來，各地都對化工企業(yè)特別是危化企業(yè)實(shí)行強(qiáng)制搬遷政策，紛紛興建化工園區(qū)，化工企業(yè)出城進(jìn)園的步伐明顯加快，也騰出了許多土地。但企業(yè)搬出去后，原址地下掩埋了許多易燃、易爆、有毒的管道和壓力容器等，給以后的施工帶來巨大威脅。 所以，初期石油和化工企業(yè)搬遷最好由企業(yè)自己負(fù)責(zé)。因?yàn)槠髽I(yè)有裝置建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，對每套裝置、每條管線都很熟悉，操作時(shí)不容易出問題，也不容易遺漏。

治本之略是規(guī)劃

●手上的污物容易洗去，環(huán)境的污染卻難以治理。 供圖/CFP

中國石油石化：當(dāng)下“石化危城”的尷尬局面已經(jīng)形成。在您看來，搬遷是解決問題的根本之策嗎？

周勤：搬遷只是一種途徑，消除石油和化工行業(yè)潛在的危險(xiǎn)陰影更重要。目前石油和化工項(xiàng)目的危害性其實(shí)不在于上大項(xiàng)目還是小項(xiàng)目，而在于項(xiàng)目產(chǎn)生的廢物危害性的可識別性。要盡力保證消減這些危害的成本也能在可控范圍內(nèi)解決。

同時(shí)，石化企業(yè)也是中國勞動力比較密集的地區(qū)。如果把這些企業(yè)全部關(guān)閉，就面臨人員的再就業(yè)問題。石油化工企業(yè)的就業(yè)人員專業(yè)性非常強(qiáng)，轉(zhuǎn)行是非常困難的，會引發(fā)社會矛盾問題。所以，并非是所有城區(qū)內(nèi)的石化企業(yè)都要搬走。主要是各企業(yè)及各地方政府要進(jìn)一步提高對安全環(huán)保工作的重視程度，不斷通過技術(shù)升級及管理革新提高對相關(guān)安全環(huán)保問題的控制水平。此外，還要改善與廠區(qū)周邊百姓的溝通方式，盡可能多的獲得他們的理解。

李紅玉：搬遷只是一個應(yīng)對性的方法，“石化危城”是在我國快速城市化進(jìn)程中由諸多因素綜合作用的結(jié)果，其中缺乏城市長期科學(xué)合理規(guī)劃，安全標(biāo)準(zhǔn)滯后，行業(yè)長期規(guī)劃忽略生態(tài)效益等是關(guān)鍵因素。所以要從根本上解決這個問題，還需要我國吸收國際成功經(jīng)驗(yàn)，制定科學(xué)的安全標(biāo)準(zhǔn)，從城市整體功能分區(qū)和行業(yè)長期發(fā)展趨勢的角度入手，進(jìn)行選址和建設(shè)規(guī)劃。否則即便搬遷之后，人因工廠而來，工廠因人而去的問題還會再現(xiàn)。

中國石油石化：為了防止“石化危城”現(xiàn)象在很多年后重現(xiàn)，搬遷企業(yè)在新址的選擇上要遵循怎樣的原則？

李紅玉：首先，企業(yè)的選址要符合科學(xué)合理的區(qū)域與城市長期發(fā)展規(guī)劃。其次，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)要權(quán)衡遷入地的成本與收益。比如，遷入地與原材料產(chǎn)地和市場之間的距離、遷入地是否靠近主要交通線路、遷入地周圍同類企業(yè)的數(shù)量與規(guī)模、遷入地勞動力市場狀況等。這些因素在不同程度上都會影響企業(yè)將來的發(fā)展。最后，企業(yè)的選址要最小化對環(huán)境的潛在危害和最大化社會效益，要綜合考慮遷入地的潛在風(fēng)險(xiǎn)（如臺風(fēng)、爆炸等）與預(yù)警和應(yīng)對化工事故的能力，一個具有社會責(zé)任心的企業(yè)才能昌盛不衰。

肖金成：石化企業(yè)要遠(yuǎn)離城市，但也不能離城區(qū)太遠(yuǎn)，最好能利用現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施，否則隨著企業(yè)帶動周邊地區(qū)的發(fā)展，又會回到曾經(jīng)出現(xiàn)過的被城市包圍的輪回之中。同時(shí)，新址的規(guī)劃要納入城市規(guī)劃的范圍內(nèi)，對于安全防護(hù)區(qū)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，不搞建設(shè)，不建民宅。

周勤：我認(rèn)為，今后石油和化工企業(yè)的布局不能靠江要靠海。內(nèi)地不能建設(shè)太多，要把握好適度原則。改變以前建設(shè)廠區(qū)只考慮運(yùn)輸方便、資源方便、人才聚集的原則，現(xiàn)在要更多考慮污染成本最低的原則。