強基層與邊遠地區醫療服務可及性分析—以貴州為例

蔣成文 劉 均

（貴州省人力資源社會保障廳 貴陽 550000）

強基層與邊遠地區醫療服務可及性分析—以貴州為例

蔣成文 劉 均

（貴州省人力資源社會保障廳 貴陽 550000）

貴州省在強基層與提升邊遠地區群眾基本醫療服務可及性方面取得了積極進展。但在強基層中，要把增加投入等外延式發展轉變為留住人、凝聚人、提升基層醫療服務質量和效率等內涵式發展上，這是提高邊遠地區醫療服務可及性的治本之道。

強基層；邊遠地區；醫療服務可及性；醫療質量和效率

強基層是新一輪醫改的一個重要原則，其目的是緩解“看病難、看病貴”，提升基本醫療服務特別是邊遠地區群眾基本醫療服務的可及性。但由于政策實施的思路出現了偏差，如將強基層異化為爭投入，基本藥物實行不分地區和用藥習慣的“一刀切”等，使強基層的效果大打折扣。要改變強基層就是單純增加財力、人力投入的片面性，著力在體制機制改革上下功夫，全面貫徹“保基本、強基層、建機制”的醫改原則。

1 問題探討的必要性

貴州省是全國惟一沒有平原支撐的山區農業省份，城鎮化水平低。從某種意義上講，除中心城市、縣城所在中心城鎮和一些大型企業集中居住地以外的地區，都屬于相對邊遠地區，優質醫療資源嚴重缺乏，基本醫療服務的可及性較差。

2011年，省城鎮職工醫保次均住院費用統籌基金支付比例為78%。其中，政策范圍內統籌基金支付比例為83%。城鎮居民和新農合的報銷比例也在逐年提高。但從統計學意義來講，平均值并不能反映事物的全貌和真相，真實的醫療保障待遇總是與醫療服務的可及性緊密掛鉤?；踞t療服務可及性差的邊遠地區，在“平均值”的掩蓋下顯示的是可及性的提升，而實際上沒有達到“平均值”。所以，有必要從邊遠地區參保群眾的基本醫療服務現狀分析強基層的效果，理清強基層的思路。換句話說，邊遠地區的參保群眾基本醫療服務的可及性提高了，才能證明強基層取得了實實在在的惠民成效。

2 基層醫療衛生機構建設現狀

2.1 基本藥物制度全面實施。全省1499家政府辦基層醫療衛生機構全部實施基本藥物制度，實現藥品“零差率”銷售全覆蓋。2012年新增基本藥物121種，加上2011年增補的110種，累計增補藥品達到231種，總品種數量達到538種。一般診療費的收費標準為每人次9元，由新農合門診統籌基金報銷8元。

2.2 機構和人員編制改革。每個社區衛生服務中心人員編制核定為20-30名，鄉鎮衛生院按服務人口0.8‰-1.4‰核定事業編制（不足15名的，可按15名核定），城鄉基層醫療衛生機構編制總量普遍增加。如六盤水市增編1166人，增編率183%。

2.3 加 強 基 礎 設 施 建 設。

2009-2011年，財政累計安排專項資金近25億元，新建和改擴建86個縣級醫院、241個鄉鎮中心衛生院、1970個村衛生室和61個城市社區衛生服務中心，全省每個行政村都有一所標準化衛生室。

2.4 強化人才隊伍建設。實施對口幫扶、住院醫師規范化培訓、訂單定向免費為鄉鎮衛生院培養全科醫生等項目，充實鄉村醫生隊伍；加強全省5個全科醫生臨床培養基地項目建設；提高鄉村醫生待遇，每人每月定額補助817元，鄉村醫生平均月收入已達2300元左右。

2.5 實施薪酬制度改革。明確鄉鎮衛生院為全額預算事業單位，針對工資總量、績效水平、績效工資等內容制定績效工資分配方案。其中，基礎性工資占績效工資總量的70%，獎勵性工資占績效工資總量的30%。

3 基層醫療衛生機構改革存在的問題

基層醫療衛生機構改革推進以來，取得了積極效果。但也出現了一些值得反思的問題。

3.1 基本藥物制度的影響。從實際運行情況看，基本藥物制度是本輪改革中受到基層醫生與參保人員責難最多的一個制度。首先是藥品數量減少。實行基本藥物制度前，全省新農合基本藥品目錄有1000多種。基本藥物制度實施后，鄉鎮衛生院實際能夠使用的品種在200種以內，相當一部分鄉鎮衛生院使用的僅有100種左右。其次是藥品種類不齊和習慣用藥未進入目錄。307種國家基本藥物中，兒科用藥、慢性病用藥缺乏。群眾的一些常用藥品，如阿咖酚散未進入國家目錄（有人從藥學角度提出，應限制其使用，但該藥幾乎成了每一個家庭的常備藥，應該有一個退出的過渡期），后省內作了增補。第三是配送不到位。基本藥物實行網上集中采購、統一配送，但用量少、地處邊遠的地區會出現配送不及時甚至不配送的情況。第四是價格問題。從統計上看，藥品價格總體下降了，但沒能客觀真實地反映自身狀況，價格低的藥未進目錄，而目錄內的藥盡管降了價，仍比以前可以使用、但未進目錄的藥品貴。

3.2 基層機構隊伍建設新舉措實施的影響。其一，醫改前，鄉鎮衛生院的醫務人員中，合同制、臨時聘用制員工所占比例較大。醫改啟動后，鄉鎮衛生院編制得到大幅度增加，但大學本科以上醫科畢業生不愿留在鄉鎮衛生院工作，空編狀態嚴重。大規模專業人才如全科醫生的培養培訓短期未見明顯成效，醫療技術人員缺乏的狀況仍未扭轉。其二，全省基本實行了全額工資和績效工資管理，部分縣開始實施“鄉財縣管”或收支兩條線等措施，這些措施有利有弊。地處偏遠、待遇較低的鄉鎮衛生院醫生的收入提高了，但原本待遇偏高的醫生收入大幅度下降，積極性受挫。而且在新機制下，干得多、干得好與干得少、干得差的相比，差別不大，醫生推諉病人現象開始增多。另外，改革思路實質上限制了基層醫療衛生機構的執業環境，如要求其承擔公共衛生為主，適當的基本醫療為輔；新增的政府投入中，相當一部分投資建房子，醫療服務質量和效率并未得到根本改善。

4 醫療服務和待遇保障現狀分析

4.1 醫療服務可及性和就醫條件不足的狀況沒有根本改變。在鄉鎮衛生院調研發現，盡管增加了人力、財力投入，但由于激勵機制缺失、藥品數量少等原因，衛生院的醫療服務能力降低，醫生的積極性受挫，將病人推諉到上級醫療機構的現象增多，基層醫療衛生機構診療量下降，縣醫院就診量暴增。這種現象不僅貴州存在，而且成為各地的共性問題。2012年中國衛生統計提要數據顯示，2011年全國基層醫療衛生機構診療人次共計38.06億，連續4年增加，其中社區衛生服務中心4.09億，鄉鎮衛生院8.66億，連續兩年下降。

4.2 醫療服務質量沒有根本改變。在醫改前，貴州省相當一部分鄉鎮衛生院可以開展簡單的住院手術。盡管因醫療技術問題，存在一些醫療責任事故或醫療效果不高的情況，但對邊遠地區的參保人員來講，做簡單的住院手術，鄉鎮衛生院還是首選。不提倡鄉鎮衛生院開展簡單住院或門診手術，與國情省情不符。例如，黔南州都勻市某鄉鎮衛生院有20多張病床，以前依靠州級醫療機構的幫助，可以開展多種住院手術。醫改后，該衛生院院長坦言，醫院無心再開展此項工作。這也是全國基層醫療衛生機構的通病。據2012年中國衛生統計提要，基層醫療衛生服務機構床位數連續3年增加，但病床使用率為58.1%，連續兩年下降。

4.3 醫保待遇狀況沒有根本改變。醫改的根本目的是要減輕群眾就醫負擔。但減輕就醫負擔不能僅僅依靠醫保支付比例的提高，更重要的是醫改整體措施的內在協調。但新醫改的一些措施與之相悖。例如，一般診療費政策，全省明確了9元的標準。雖然納入基金支付，但實際上降低了參保人員門診統籌可以享受的“金額”和報銷比例，受到參保人員的廣泛詬病。而且，不區分勞務價值，對每一個病人均收取9元，醫生也不滿意。另外，鄉鎮、社區藥品的減少，使參保人員不得不涌入縣級醫院治療，加重了邊遠地區群眾的負擔。從全省城鎮醫保參保人員醫療消費看，自2008年以來，人均醫療費用支出增幅高于GDP、職工平均工資和居民收入的增長幅度。

5 建議

5.1 消除改革中的地區和部門爭利行為，將精力集中到體制機制改革上。一些地方，把醫改異化為單純地強調政府投入。有的部門制定改革措施，把強基層理解為做大基層，第一位關注的就是增加政府投入，其目的是為本系統、本部門爭取更多現實的物質利益，強基層變成了爭投入，忽視了基本藥物制度和基層衛生機構運行機制的創新。因此，亟待廓清思路，準確把握和全面貫徹?；尽娀鶎?、建機制的醫改原則，即把主要精力集中到體制機制改革上，而不是用主要精力去爭投入，更不能把爭投入作為目的和業績。

5.2 在統籌協調上下功夫，找準改革的路徑。強基層的原則、基本藥物制度等，大方向是對的，問題出在實施的具體路徑上，即缺乏統籌協調的科學方法。例如，實施基本藥物制度，既要堅持原則性，又要考慮地區差異，照顧到不同地區群眾的習慣用藥；在推進步驟上，要循序漸進，逐步到位，使基層醫療機構和群眾有一個認識和接受的過程；強基層，既要關注硬件建設，進行必要的財力、人力投入，更要注重機制創新，在增加基層衛生機構編制的同時，著眼于留住人、凝聚人，提升基層醫務人員的積極性和醫療服務質量，把強基層變為強素質、強能力，走內涵式發展之路。這才是強基層的核心要義所在，也是邊遠地區參保群眾的最大訴求?；鶎诱嬲龔娖饋?，邊遠地區的群眾基本醫療服務的可及性才會提升。

[1]顧昕,高夢滔,姚洋.診斷與處方：直面中國醫療體制改革[M].北京:社會科學文獻出版社,2006.

[2]朱幼棣.大國醫改[M].北京:世界圖書出版公司, 2011.

[3]黎宗劍,王治超,朱銘來.臺灣地區全面健康保險制度研究與借鑒[M].北京:中國金融出版社,2007.

[4](美)富蘭德,(美)古德曼,(美)斯坦諾.衛生經濟學（第五版）[M].北京:中國人民大學出版社,2010.

Strong Grassroots Remote Areas of Medical Service and Analysis—A Case Study of Guizhou

Chengwen Jiang, Jun Liu (Department of Human Resources and Social Security of Guizhou Province, Guiyang, 550000)

Guizhou Province has made positive progress in the strong grass-roots level and to enhance the availability of basic health services for people in remote areas.Extensional development but strong grassroots level, it is necessary to increase investment into retain people, unite people, and enhance the the connotative development on primary health care service quality and efficiency, which is to improve medical services in remote areas and of the root of the problem.

strong grassroots, remote areas, medical services accessobolity, health care quality and efficiency

F840.684 C913.7

A

1674-3830(2012)11-33-3

10.369/j.issn.1674-3830.2012.11.9

2012-8-27

蔣成文，貴州省人力資源社會保障廳副巡視員，省醫保研究會會長，主要研究方向：社會保障。