國企重劃“成分”的吊詭

| 文·本刊記者 齊岳峰

面對公眾對國企壟斷行為的質疑與指責，中國相關部門指出，有意將國企劃分為公益型國企與競爭型國企，并分別承擔不同的功能與職責。

如果將國企分為競爭型與壟斷性兩類企業，在一定程度上或許能夠分擔一下當前國企備受指責的境況，從經營業績及相關指標上或許也能取得一定成效。

不過此舉對于解決相關行業壟斷問題并無益處，緣于政府并沒有從根本上改變對國企的態度。換句話說，為國企重新劃分成分，不過是一場文字游戲罷了。

敏感的劃分時機

2011年12月10日，國資委副主任邵寧在北京舉行的“2011中國企業領袖年會”上透露，國有經濟結構調整將使國企向兩個方向集中，未來會逐漸形成兩種不同類型國企：公益型國企和競爭型國企。他表示，一方面，要防止企業利用壟斷地位損害公眾利益，另一方面，國企將承擔破產退出的風險。

根據邵寧當時的闡述，公益型國企具備四個特征，首先，其產品關系到國民經濟發展基本條件；第二，在經營中存在著不同程度的壟斷或寡頭競爭；第三，定價機制由政府控制，該類企業自身沒有定價權；第四，企業社會效益高于經濟效益，應經常承受政策性的虧損。“在中央層面包括如石油石化、電網、通信服務等領域的企業，在地方包括供水、供氣、公共交通等方面的企業”。而由于該類國企在經營上普遍處于壟斷地位，因此未來改革的重點在于提高透明度，建立包括價格、服務標準、成本控制、收入分配、資源配置等機制，以防止企業利用壟斷地位損害公眾的利益。

相對于上述被定型為壟斷型的國企，競爭型國企的政企分開更為徹底，“在機制上更加市場化，要獨立承擔經濟法律責任，面對市場競爭優勝劣汰，乃至破產退出的風險，”也就是說，政府既不應該干預企業的決策和內部事務，對此類企業也并無扶持幫助的義務，如寶鋼、中糧等企業。

聽起來很美。

回顧當初情境，可以看出，國資委此次表態要加強監管，防止國企壟斷地位侵害公眾利益，正值發改委對中國電信、中國移動展開反壟斷調查之際。

業內咸稱，這個時機令人琢磨不已。

國企改革廣受詬病

根據相關意見，對于競爭型國有大企業，改革的方式是依托資本市場進行公眾公司改革，國資委近幾年一直在推動國企整體上市工作。競爭型國有大企業最終的體制模式很可能是一個規范的公眾公司，完全按照資本市場的要求和規則運作。

這樣的思路，將為中國國企改革開出一劑良方么？

國有企業改革歷經二十余年，從“國營”到“國有”，再到現在的“國資”，先后經歷了“讓利放權”、“利改稅”、承包制直至今天的產權改革。縱觀中國國有企業改革的歷程，在分配關系上，始終包含著企業收入目標與政府收入目標之間的矛盾、企業經營者收入目標與企業收入目標之間的矛盾。一系列進程中，國企的尷尬地位變得無以復加：如果虧損就被認為是效率低下，浪費國家資源；賺錢則又被認為是與民爭利。

喧囂背后，最為核心的體制性問題，始終沒有被大膽觸碰。

想要循序漸進地改革，除了認清國企所處的“雙軌制”環境以外，還要進一步理順國資委的權責關系。現階段的國資委職能定位、權利邊界不甚明晰。事實上，國資委在行使職能時需要考慮清楚，如何理順“出資人職能”與“行政主管部門職能”二者之間的關系。

當前國有企業并沒有比一般企業更好地實現社會要求它們實現的供應目標。而且，這種情況是普遍的和系統性的。此外，民營企業感覺經營環境越來越不利，各種政策顯然更有利于大型國有企業。所以，是否存在“國進民退”并不單純是一個比例問題，而是一個公平競爭的市場秩序問題。

而國企人員收入問題也成為中國社會廣為關注的問題。隱形的、內幕性質的收入差距，導致社會公眾對國企充滿了相當復雜的情感。

研究國企改革的學者張承耀對記者稱，公益型國企與壟斷型國企的劃分，對當前的國企形勢或改革發展的前景沒有實際意義。在張承耀的觀察中，中國的大型國企尤其是央企在全球市場是競爭性的，從國民來說是壟斷的。而政府在這個過程中的職能定位出現了異化。

由此也不難理解，中國的國有企業經過了所謂的幾輪改革，到現在為止又回到原點。張承耀認為“沒有實質性的改革。”

而在當前的格局之中，張承耀謹慎的認為，暫時還看不到中國國企具有真正改革的前景。

壟斷與公益的統一沖突論

國資委相關部門稱，媒體誤讀了所謂的“公益型國企”，而國資委提出的“具有公益性質的國有企業”強調的是其對國計民生的保障作用。但更多的民眾將其理解為：企業只強調公益性，而不顧盈利性和競爭力。

況且“既然是公益性質的企業，就必須發揮社會效益。但企業是趨利的，必須要盈利，這樣才能有持續發展的能力；同時這些企業大多是上市公司，要對股東負責。”國資委研究中心許保利這樣表示：公益性質國企應該是適度盈利而非暴利的企業，特別是企業的收入分配更應該公開透明。

在張承耀看來，中國的國有企業承擔了許多本該由市場行為承擔的職責。而國企公司化的改革并不能稱為徹底的改革。

況且，如果向公益方向轉變，勢必會影響企業的利潤。因此，如何保證投資者的利益，盡到上市公司的責任，是國企公益化改革中繞不過的障礙。或稱，要求國企以經濟利益讓渡社會公共利益，并非是讓企業不賺錢，而是倒逼壟斷企業用看得見的透明機制，提升效率、控制成本、提高服務標準、進行價格控制。

壟斷企業必須承擔相應的社會責任，這是共識也是常識，但說到公益性，至少，人們在現實中很少在壟斷國企身上看到。

要破除國企的特殊利益，必須引入必要的競爭機制，形成適度的競爭局面。

而在國企由壟斷向公益的轉身過程中，提高透明度，引入價格機制、服務標準，進行成本控制……都是必要的措施。最為關鍵的是，對上市國企的變革，勢必要影響企業的利潤。因此，如何保證投資者的利益，盡到上市公司的責任，是國企公益化改革中繞不過的障礙。而眾多壟斷國企，早已習慣由政府為其市場行為買單，這樣一筆巨額開支，如何在改革之后進行平衡呢？

在壟斷社會公共資源時，強調壟斷帶來的全民紅利共享；在利益分配讓渡，談及企業公共責任時，又強調企業的市場盈利地位以及個體公司責任——這樣的轉身，委實太快。

況且這種轉身倘若不能讓渡民生，壟斷企業必須在為民讓利上做出實際行為。如果不能，不僅很難收獲公眾的信任，改革也將淪為形式。

張承耀建議，公益性質的企業并沒有必要稱為“公司”，緣于公司本身并不承擔公益功能。而中國法律沒有從根本上對此辨析清楚，也就是說，從法人制度上就沒有做好。

換句話說，如果國有企業始終無法走出固有的窠臼，那么任何形式的改革，都沒有實際意義。

公益型國企的模糊期待

國資委確定的國企未來改革之路，給人以期待。但實現國企公益化預期，似乎沒有一個值得等待的答案。

如果按照相關公益化要求，一些國企就必須建立公開透明的制度。企業的運行機制、成本形成及其詳細數據、關聯公司及其交易、高管及其中層干部的個人薪酬福利和員工的平均薪酬與福利，必須詳細向社會公開。

這一點，國企，能做到么？

國有企業并不能保證其自身利益與公眾利益始終一致，無論何種國企，只要其根本性質不變動，那么任何在此基礎上的變革，都無異于細枝末節的修補，而修補，需要浪費大筆的時間和物質成本。

但國資委一言既出，如何行動呢？

國企改革的目的在于提升效率，進而持續盈利，為社會貢獻財富，不過可惜的是，目前為止，尚無法看到這樣的效果。反而是社會財富被通過各種形式日漸積聚在各類國企名目下。當然，背后的人力資本運行機制，就更為中國公眾所詬病了。

以經濟利益讓渡社會公共利益，國企會做到么？

即便是倒逼壟斷企業用看得見的透明機制，提升效率、控制成本、提高服務標準、進行價格控制，但在國民利益再分配的領域，民眾終歸無法享受長期發展的既得實惠。這是根深蒂固的問題。

在學者劉澄的研究中，公益性企業不以盈利為目的，但某種程度上，現在國資委的劃分沒有實際的意義，也沒有可操作性。現在所謂的“壟斷型與公益型”的提法，都會使企業的成本縮小，在此前提下，“沒有一個企業會說自己盈利。”

劉澄認為，真正需要認可的是研究企業成本評價機制。例如，公益型的城市自來水供應企業一般是虧損的，但所有人都知道這個公司盈利非常高，只不過由于摻雜了各種不屬于企業行為的成本支出，企業反而成為虧損企業。這樣的例子，足以管中窺豹。

當下，應使國企通過市場競爭解決發展中的問題，以此明確社會均衡的邊界成本，即便不能通過競爭來解決，也應該存在競爭對手。同時，監管部門也應通過相關調解手段，盡力分散企業的壟斷職能。