珠江口地區區域海岸帶綜合管理模式初探＊

趙明利，王 平，謝 健，施 平

（1.中國科學院煙臺海岸帶研究所 煙臺 264003；2.國家海洋局南海海洋工程勘察與環境研究院 廣州 510300；3.中國科學院研究生院 北京 100049）

珠江口地區區域海岸帶綜合管理模式初探＊

趙明利1，2，3，王 平2，謝 健2，施 平1

（1.中國科學院煙臺海岸帶研究所 煙臺 264003；2.國家海洋局南海海洋工程勘察與環境研究院 廣州 510300；3.中國科學院研究生院 北京 100049）

海岸帶綜合管理（integrated coastal zone management，ICZM）是一種能夠協調多方利益沖突，并以實現海岸帶資源配置最優化和公共利益最大化為目標的管理方法。文章以珠江口地區區域海岸帶綜合管理模式的構建為研究目標，在分析該區域海岸帶綜合管理存在問題的基礎上，結合管理實際，構建一個符合當地實際的區域海岸帶綜合管理新模式，并對該模式管理體制設立、管理范圍、工作原則及工作內容作了系統的闡述，以期為國家海洋管理提供建議。

珠江口；海岸帶；綜合管理；模式

在經濟全球化的沖擊下，隨著改革開放的不斷深入和發展，珠江口地區的政治、經濟、社會環境發生了極大的變化。首先，地方政府逐漸成為制定發展戰略的主體，地方政治日益重要；其次，各地海洋經濟迅猛發展的同時，區際利益沖突和區內行業無序競爭導致了整體性內耗，不適當的資源利用方式加重了生態環境的壓力，阻礙了地區的發展；第三，隨著我國經濟體制改革的進一步深入，公眾要求廣泛參與海岸帶規劃管理的意識日益增強。這一系列的變化改變了珠江口地區原有的制度環境，單憑傳統的“計劃式”的管理方式，已越來越多地受到各方利益的沖擊和挑戰，這使得管理方式必須變得更加多樣化。為了彌補現有管理模式的不足，如何根據珠江口地區管理實際，在我國目前海洋管理的背景下，有效整合各方資源，建立一種能夠有效協調各方利益的區域海岸帶綜合管理模式就成了需要認真思考的問題。本研究在剖析該地區海岸帶綜合管理存在問題的基礎上，試圖構建一個符合當地實際的區域海岸帶綜合管理模式，以期推動這一地區實現可持續發展。

1 珠江口地區海岸帶綜合管理目前存在的問題

珠江口地區由三大城市群所組成，北部為省會廣州市和佛山市，東部有深圳市、東莞市和惠州市，西部有珠海市、中山市和江門市，總面積約41 600km2，約占廣東全省面積的23%。經過30多年的發展，該地區人口密集、經濟發達，是我國經濟最具活力的地區之一。目前，珠江口地區正處于一個巨大的社會轉型時期，來自于傳統計劃經濟體制下的海岸帶管理體制和管理方式已經難以滿足地方經濟發展的需要，表現出越來越強的不適應性和不匹配性，其深層次的矛盾也愈發突出，日益成為該地區社會經濟發展的阻礙。

1.1 傳統管理方式缺乏統一與協調機制，管理效率不高

隨著科學技術和生產力水平的不斷提高，珠江三角洲地區海洋資源的開發利用已經從傳統的“興魚鹽之利，行舟楫之便”，發展到與現在的海洋旅游、海洋油氣資源和海洋生物資源綜合利用等新興產業共同發展的局面。各海洋產業開發和管理部門內部均已形成了較為完整的管理體制，對海洋和海岸帶的某種或某類資源開發利用實施單獨專項管理，但部門之間缺乏綜合協調，在管理過程中不可避免地會有矛盾和糾紛出現。例如，按照現行有關法律、法規，目前負責海岸帶管理的部門有十幾個，管理中存在多頭分散、職責交叉、缺乏協調的現象，加上地方政府管理角色定位不準，過多介入市場，地區間爭資源、爭市場的矛盾時有發生，造成資源浪費和過度競爭，致使管理功能和效益難以充分發揮［1］。

1.2 海岸帶資源開發競爭激烈、協調性差

珠江口地區是我國開放強度最大的區域之一，隨著改革開放的不斷深入和市場經濟的不斷發展，在強調市場競爭的同時，企業、行業間為追求經濟效益導致海岸帶各種利用沖突不斷。在珠江口有限的海洋資源條件下，大面積違規填海、水質惡化事件和紅樹林濫伐等環境問題時有發生，加之各種用海方式的無序競爭造成的“場所不相容、組織不相容、環境不相容、審美不相容”現象進一步增加對海岸帶生態系統的壓力，缺乏協調的利用方式只能加速生態系統的崩潰［2］。

1.3 公眾參與形式落后，政策執行難度大

海岸帶管理中存在多種多樣的利益主體，他們之間有著復雜的沖突。改革開放以后，隨著市場經濟體制的逐步確立，各種利益沖突表象化，公眾要求參與海洋管理和環境保護的熱情也空前提高。與此同時，地方政府也逐漸認識到公眾參與相關規劃的重要性和必要性，并通過海洋宣傳日、群眾走訪和公眾展示等途徑為調動公眾參與海洋管理和保護的積極性作了大量的工作，取得了一定的成績，但也存在公眾參與范圍窄，形式單一，缺乏組織機制和法律保障等問題［3］。協調海岸帶資源保護中的沖突和調動公眾參與是海岸帶管理重點內容之一，而我國這方面的研究非常欠缺。西方海岸帶綜合管理實踐證明，富有成效的公眾參與是實現良好海岸帶管理必不可少的因素之一［4］。

可見，隨著該地區經濟、社會的變化，缺乏溝通和協調機制的傳統管理方式已越來越多地受到各方利益的沖擊和挑戰。國外成功的ICZM經驗表明［5］，管理中邀請包括管理部門、企業及相關利益團體等的參與，相互交流，及時反饋信息，并就管理問題通過協商達成共識，是管理的明智之舉。針對珠江口地區海岸帶管理中存在的問題，如何建立一個以協調該地區各方利益為主要特征的海岸帶管理模式就成了當前需要探討的問題。

2 海岸帶綜合管理模式構建

為解決珠江口地區海岸帶管理中存在的深層次矛盾和體制性問題，本研究擬對現有的海岸帶管理模式進行探索性制度創新，從管理體制建立著手，試圖構建一個能夠綜合協調多方利益沖突，并以實現海岸帶資源配置最優化和公共利益最大化為目標的區域海岸帶綜合管理新模式，以期推動該地區的可持續發展。

2.1 管理體制的確立

2.1.1 地區級海岸帶管理體制的設立

海岸帶綜合管理需要區域各級政府、各管理部門、專家、投資機構和公眾的全方位參與，由于它們發揮的作用不同，首先必須構建一個層次清晰，權職明確的管理體系，其中區域海岸帶綜合管理領導機構是該體系的核心。珠江口地區海岸帶生態環境的保護與修復是一個龐大的系統工程，它不但需要各城市市政府突破城市內各部門的利益局限，更重要的是需要珠江口城市群的區域合作與協調。

根據珠江口地區各城市政治、文化傳統的實際情況，在不改變現行整體行政體系及不增加機構的前提下，建立珠江口地區海洋開發與管理協調委員會，成員由廣州、深圳、東莞、珠海、深圳和中山等（不包括港澳）市政府和各涉海部門、行業負責人組成，主任委員由廣東省政府主管海洋工作的副省長擔任。職責主要包括以下內容：組織由環保、港監、海上安全監督、城市規劃、水產、經委、紀委、人大（立法局）、國家海洋局以及各學科專家組成的聯席會議，審議、中長期戰略計劃、審議功能區化框架，組織協調實施頒布各項法律、規章和實施細則。委員會常設辦公室設在廣東省海洋與漁業局，負責日常事務、活動。

珠江口地區海洋開發與管理協調委員會下設珠江口海域開發研究會。研究會辦公室可以設在廣東省海洋與漁業局，會員可以邀請廣東省、港澳以及中央直屬的有關海洋管理、科研和高教部門的專家參加或兼職。研究會從事海洋開發體制、法制管理以及科學技術成果推廣與轉化的審議咨詢工作，作為珠江口海洋開發與管理協調委員會的咨詢機構，協助省政府制訂海洋科技發展計劃、編制珠江口海岸帶開發與保護規劃，審議珠江口周邊各地區海岸帶和水域的各項涉海活動計劃及可行性論證成果，組織和實施戰略環境評價，為涉海部門和民間的涉海活動提供決策咨詢服務，為珠江口海岸帶開發和管理提供科學化、合理化建議。

2.1.2 市級海岸帶管理體制的設立

結合珠三角地區各市的行政機構現狀，建議在市一級成立海洋管理協調領導小組，一般由本市副市長擔任組長，其他成員包括計劃、經濟、城建、科技、交通、財政、規劃、環保、水產和旅游等部門的領導。領導小組下設海洋管理辦公室，由市政府辦公廳副主任兼任辦公室主任，以加強協調和綜合能力。辦公室是市政府海洋事務綜合管理的職能部門，其作為常設機構可以在市海洋行政主管部門下設立。為科學的實施海岸帶綜合管理，促進管理與科學相結合，政府還應成立海洋專家組，由經濟、海洋和法律等相關方面的專家組成。其體制安排和職責分配如圖1所示。

圖1 市級海岸帶管理體系［6－7］

2.2 管理范圍、工作方式和工作原則

為了解決珠江口地區海岸帶開發管理中存在的問題，從提高管理效率和管理的科學性這一角度出發，建議管理范圍為：向陸一側為行政邊界內的生態關聯地帶，向海一側為各市的管轄海域，以海岸帶綜合管理計劃的制訂、執行和反饋為主要工作方式。在海岸帶詳細調查的基礎上，在國家的長期政策和區域發展戰略的指導下［8］，海洋管理協調領導小組作為領導機構組織所有的相關方共同制定海岸帶綜合管理計劃，管理計劃是各方利益相互協調并就管理問題達成的一致共識。為了保證管理計劃的科學性和有效性，在工作過程中應堅持以下原則。

（1）協調達成共識原則。海洋管理協調領導小組將管理問題涉及的企業、公眾團體以及相關政府部門組織在一起進行談判協調工作，按照“協調達成共識”的模式制訂管理計劃。

（2）生態區完整性原則。有些問題的管理需要考慮到自然生態系統的完整性。有時候生態區域與行政區劃并不完全是重合的，但以生態區的完整性為標準界定利益相關方，并邀請其參加區內或區際協商，對問題的解決和計劃實施效果會更有效。

（3）計劃目標制定的合理性原則。各方通過協商達成開發管理計劃，其確定的目標對于管理過程起著指導作用。不論是制定的短期目標還是長期目標，以及需要解決的問題和行動方案等，都應該符合當地實際。要避免類似因一味追求環境目標給社會和經濟帶來公眾難于承受的影響、或者因過分強調社會和經濟利益而導致環境損害的情況發生。計劃的實施應該使環境、經濟和社會目標保持協調。

（4）計劃的實施和反饋。管理計劃達成后，計劃中具體項目的規劃、開發和管理的實施一般交由各政府職能部門負責，海洋管理辦公室負責計劃執行情況的監督工作，并負責及時發現計劃的不足并予以改進，有利于管理工作朝著不斷完善的方向發展。

（5）公眾參與原則。當地社區的公眾與當地自然歷史和文化資源關系最為密切，他們的參與對于海岸帶社會經濟的發展的持續與否具有關鍵作用。為了真正使公眾成為海岸帶綜合管理的核心，需要逐步將其納入海岸帶管理的決策過程、計劃制訂、利益分配體系中來，從而實現經濟、政治、心理和社會4個方面的權力的實現。充分利用當地公眾的人力資源參與管理，既保護了公眾的知情權和參與權，又有利于確保管理過程的綜合性和協調性的實現。

2.3 主要工作內容

針對珠江口地區海岸帶綜合管理現狀及面臨的問題，當前該地區主要的海岸帶綜合管理內容可以考慮以下幾個方面。

2.3.1 加強珠江流域環境綜合整治［9］

主要包括編制珠江流域海洋環境與生態保護規劃，進一步完善流域各城市與農村環境基礎設施，推進產業結構調整，實施流域主要污染物總量控制，實施流域生態環境補償機制，加強流域水土保持和珠江兩岸植被恢復工作等活動。

2.3.2 建立區域海洋管理協調機制與管理框架

主要包括完善流域與區域海洋管理的法律法規，開展海岸帶綜合管理評估機制和評估方法研究，建立健全區域海洋管理協調機制與管理框架。

2.3.3 控制珠江口地區的海洋污染

控制珠江口地區的海洋污染，修復海洋生態環境，有效保護海洋珍稀物種。包括實施海域污染物總量控制，嚴格控制各類污染物入海量，加強海上應急事故處理和防災減災能力，實施海洋生態修復行動計劃，恢復海灣生態系統功能，制訂并實施中華白海豚保護專項行動計劃，控制深圳灣等的海洋環境污染，改善深圳灣等的海域海水水質等活動。

2.3.4 統籌利用珠江口海域資源

統籌利用珠江口海域資源包括協調制訂《珠江口地區海洋經濟發展規劃》和《珠江口地區海洋環境保護規劃》，對珠江口港口岸線的開發利用方案做進行統一規劃等工作。

2.3.5 提高流域與海洋環境監測能力

加強區域海洋管理能力建設，包括建立完善統一的海洋環境監測網絡，開展珠江口區海洋生態信息缺口調查，建立流域水質監測監控系統，建立科學實用的海洋環境質量評價方法等活動［10］。

2.3.6 加強環境保護宣傳教育

提高全民公眾環保意識，包括完善環境宣傳教育網絡建設，建立環境保護公眾參與和監督機制，建立公眾環境教育基地，加快普及環境教育等活動。

3 結束語

作為解決海岸帶資源環境問題的有效手段，海岸帶綜合管理正日益受到世界各沿海國家的重視，并在積極的實踐中取得了相當多的成功經驗。在我國，雖然已經進行了大量的基礎工作和示范區建設，但是將海岸帶作為獨立的單元進行管理的體制尚未形成［11］。隨著社會經濟的不斷發展，珠江口地區面臨的海岸帶生態環境問題具有一定的典型性和代表性，研究和探索適合我國國情的區域海岸帶綜合管理模式，從制度建設角度為該地區海洋管理面臨的困境提出解決方向和思路，以期有借鑒意義。

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［4］ 約翰R.克拉克.海岸帶管理手冊［M］.吳克勤，譯.北京：海洋出版社，2000：106－108，218－219.

［5］ 薛雄志，曾悅，MACCLEAVE J.從加拿大ACAP項目看非集中式海岸帶綜合管理的有效性［J］.海洋科學，2003，27（8）：38－42.

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［10］珠江三角洲環境保護規劃編委會.珠江三角洲環境保護規劃［M］.北京：中國環境科學出版社，2006：364－415.

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國家海洋局青年基金項目（2009701）.