我國漁業用海問題及對策研究

肖惠武

（中國海洋大學管理學院 青島 266100）

我國漁業用海問題及對策研究

肖惠武

（中國海洋大學管理學院 青島 266100）

文章通過對目前我國漁業用海面積、類型組成和地域結構等進行數據分析，結合實際，從養分失調、生境破壞、水域污染和范圍縮小等方面闡述我國漁業用海面臨的主要問題，提出應當實施完善審批報備制度、確保用海保有指標和強化依法用海意識等措施，以推進漁業用海保護工作與合理使用程度進一步提高。

漁業用海；存在問題；對策

我國作為海洋大國，擁有廣闊的海域。隨著改革開放的繼續深入和經濟的持續發展，我國對于海洋的利用和發展不斷深入。漁業尤其是水產養殖漁業的發展對保障食品安全、促進蛋白質供給量增長具有不可替代的重要作用。就此而言，漁業用海不僅是漁業生產的基礎資料，更是整個國民經濟乃至實現我國社會穩定繁榮的根基，加強漁業用海數量保證以及質量建設，提高漁業用海綜合生產能力，是實現我國經濟社會可持續發展、保障國家食品安全的重要途徑。然而，隨著漁業海域尤其是近海漁業海域開發力度的增大，粗放式和掠奪式的海域開發已導致我國漁業用海資源與環境遭受到嚴重的污染與破壞，不僅降低了部分漁業用海的自然生產力，甚至使一些漁業用海生態系統受到毀滅性打擊，加之，受其他海洋產業的影響，各類用海之間矛盾愈加尖銳，均嚴重制約了漁業用海的可持續利用和漁業產業的健康發展。對漁業用海問題進行研究，是有效保護海域并提升用海生產能力的基本前提，是亟須研究的重要課題。

1 我國漁業用?，F狀分析

1.1 漁業用海各類型數量分析

漁業用海主要包括漁業基礎設施用海、養殖用海、增殖用海和人工魚礁用海，當前漁業用海已經成為沿海地區的主要用海類型之一。截至2010年底，我國用海確權面積已達到1 896 883.64 hm2，其中漁業用海確權面積達到1 599 550.67 hm2，占整個確權海域的84.33%。漁業是我國海洋的第一產業，漁業用海也成為我國海洋使用最主要的組成部分。

在全國的漁業用海中，養殖用海所占比例大，數量多，分布廣，與漁民切身利益最為接近［1］。如表1所示，截至2010年，全國漁業用海確權面積為1 599 550.67 hm2。其中漁業基礎設施用海確權面積10 566.19 hm2；養殖用海確權面積1 581 440.97 hm2；人工魚礁用海確權面積7 543.51 hm2。養殖用海將近占漁業用海確權面積的99%，是漁業用海中最重要的構成，其次為漁業基礎設施用海。

表1 2007—2010年全國主要漁業用海類型及其確權面積

1.2 漁業用海地域結構分析

鑒于2007年的數據具有針對性與代表性，在此選擇2007年的漁業用海相關數據進行地域結構分析。據統計，遼寧、河北、山東、江蘇、浙江、福建、廣東、廣西和海南漁業用海已確權面積均占各省、市、自治區用海類型面積的第一位。截至2007年，全國漁業用海確權面積1 094 072 hm2，占各用海類型已確權面積的84.20%。按漁業用海類型劃分，沿海11個省、市、自治區的漁業用海確權情況如表2所示。

表2 2007年全國沿海11個省、市、自治區的漁業用海已確權面積情況hm2

在我國沿海各省、市、自治區中，遼寧、山東、廣東、江蘇和福建的漁業用海面積排在前5位，并且該5省養殖用海面積也處于前5位，該5省可算作我國海洋漁業用海大省。隨著海洋開發力度的加大與經濟發展的加快，沿海各省、市、自治區必然會繼續增加對海洋的開發力度，尤其是隨著人民生活水平的提高，對水產品的需求與日俱增，加上漁業科技迅猛發展，漁業用海的面積也會繼續增加。然而漁業用海的地域結構變化將伴隨各省、市、自治區的發展傾斜度與開發力度的不同而發生變化。山東、遼寧和江蘇等省份將繼續在漁業用海面積上排在全國前列，浙江、福建和廣東等省份的漁業用海面積也會適當增加成為重要的漁業省份。而天津、上海和廣西等省、市、自治區的漁業用海由于受地域及發展方向等因素的影響而減少，有些地區甚至將放棄漁業生產。由此可知，在未來的漁業用海發展過程中，漁業用海將繼續向臨黃海和東海沿岸的海洋大省傾斜，且漁業用海面積將逐漸投向遠洋漁業。

2 我國漁業用海存在的問題

2.1 養分含量低且比例失調

當前我國漁業用海質量問題嚴重，其中養分含量低且比例失調是重要問題之一。由于我國海域廣闊，管理相對疏松以及早期的大量捕撈等原因使得漁業資源受到嚴重破壞。魚類是決定海洋生態系統的重要因素，而漁業的過度捕撈也對漁業種群的棲息環境帶來極大的負面影響。原本在海洋生態系統中，魚類和其他浮游生物等海洋生物通過完整的食物鏈保持著整個生態系統的平衡，從而保證了海洋養分的平衡供給，然而海洋過度捕撈使得漁業資源嚴重匱乏，嚴重地破壞了海洋的生態平衡，同時也破壞了海洋生物棲息地的物理結構和生物生存條件，從而嚴重地破壞了海洋養分的平衡，導致養分的分布比例失調。除過度捕撈之外，海水養殖也是影響海水養分的重要元兇之一。由于單品種高密度養殖，使得養殖廢水經常直接外排，嚴重超出了水體環境的承載范圍，養殖區海水氮和磷等元素含量猛增，使得水體富營養化，達到一定程度會引發赤潮，也影響了海水的養分。

2.2 漁業用海生境破壞嚴重

海水養殖經歷了長期而坎坷的發展，在這個過程中出現了不少的問題，其中生態環境問題是最重要的問題之一。由于海水養殖方式獨特，對外部條件和生態環境的組成結構要求較高，且在養殖過程中會使用多種養殖試劑和有機營養物質，通常將無法吸收或消化的廢棄物質排出生態環境，造成海洋生態環境污染，而很多污染造成了不可逆的環境破壞，影響惡劣。同時，漁業用海所引發的生境破壞不僅僅表現在漁業養殖對海水的污染上，漁業人工系統的嚴重干擾對海域生態環境的破壞更加危急。漁業養殖水體自身的不完善，使得在養殖水域內的所構建的人工生態體系非常脆弱，生態鏈由于上下端的相關生物單一而非常容易斷裂，嚴重威脅著生境的穩定。除此之外，灘涂濕地也由于不合理的海洋開發受到嚴重威脅。灘涂在陸地與海洋之間起著重要的過度作用，可以很好地緩沖陸地與海洋之間的生態交流，保證兩者的生態穩定?？杀氖牵F在許多地區在進行淺海灘涂開發時往往是盲目進行的，經常未經科學而嚴謹的勘測與規劃就大張旗鼓地開發，為追求政績，單純刺激經濟發展，存在大量的急功近利盲目圍墾海域和掠奪式開發現象。不合理的開發行為不可避免地引發一系列的生態問題，使魚類和貝類等棲息生物無處生存，從而嚴重地影響漁業產業的合理持續發展。

2.3 漁業用海污染有所加劇

隨著經濟社會的發展，工業與生活污水逐年增加，并且排入海量也不斷增加，加之漁業養殖區污染加重，水質逐年惡化，大大超過了海洋的生態承受能力。尤其在人口相對集中、經濟相對發達、工業發展較快的大中型沿海城市，其周圍沿海的漁業海域污染更加嚴重。大量的工業和生活污水排入海中使得近海海水和海底泥各種重金屬含量嚴重超標。由于重金屬不易被微生物等分解，會使其被魚類等海產品吸收，在海產品中囤積，隨著食物鏈的積累最終進入人的體內，因此，污水的排放不僅影響了海產品質量，影響漁業經濟的發展，還會對食用海產品的人體造成極大的傷害。同時，其他海洋開發活動對海洋尤其是漁業用海也造成了嚴重污染。不合理的海洋工程興建與海洋開發行為，如沿岸港口修建和航道整治等，以及圍海養殖都給海洋漁業資源與環境帶來了巨大變化，極大地破壞和影響了漁業用海生態。而海上油田開采則更是海水污染的元兇，尤其是海上溢油對海洋漁業的影響極大，嚴重影響了海洋生物的繁殖、生長、捕食和遷徙等活動，造成大量魚群死亡，并且溢出的油氣等有害物質被海洋生物吞噬后會在體內積累和富集，從而影響海產品質量和人類健康?？梢姡魏魏Ｑ箝_發工程都會直接或間接地造成漁業用海污染從而影響漁業資源的產量或質量。

2.4 可用海域范圍逐步縮小

一方面，隨著沿海地區經濟建設水平的提高以及城市化步伐的加快，部分依托區位優勢的陸域工業及以港口和船塢制造等為支撐的涉海產業得以迅速發展，臨海、臨港工程建設項目大幅度增加，致使沿海大量優良漁業水域、灘涂被不合理地占用，漁業用海面積逐步縮?。淮送猓恍┥婧．a業的開發破壞了近海魚群賴以生存和發展的生態環境，導致局部宜漁水域受到嚴重污染，不再適宜從事海水養殖。另一方面，近年來逐漸興起的濱海旅游已成為不少沿海地區新的海洋經濟增長點，但旅游文化景觀的不斷開發占用了大量優質的海岸線資源，也在一定程度上壓縮了灘涂和近海漁業用海空間，加劇了漁業用海資源的緊缺。

3 我國漁業用海保護與合理使用對策

3.1 完善審批報備制度

海域資源是我國重要的海洋資源之一，是沿海地區社會經濟發展的重要基礎和依托。各級海洋行政主管部門應充分認識海域資源對當地社會經濟發展的重要性，保護和合理開發岸線和海域資源，加強對用海項目的受理審查工作。嚴禁以包（租）代管等方式進行漁業用海管理；嚴禁化整為零、拆分審批、超面積審批；嚴禁沒有實際需求、占而不用、圍而不養的用海行為；堅決杜絕先圍后填的違法用海行為；凡在自然保護區、海洋特別保護區、水產種質資源保護區、港灣、沙灘和入海河口等生態敏感區內的圍海養殖項目，一律不予受理；凡靠近上述區域及濱海濕地內的圍海養殖項目，嚴格審查，限制審批。同時，為進一步規范漁業用海審批工作，沿海各省（自治區）廳應對各級海洋行政主管部門的漁業用海審查工作進行業務監督與指導，建立重點漁業用海審批報備制度。另外，省廳要加強圍海養殖用海論證和環評工作的監管力度，可建立海域論證和環評資質單位“重點監控管理名單”制度，對不認真履行職責的、弄虛作假的資質單位和人員，列入“重點監控管理名單”，提請國家暫停或撤銷論證、環評資質。此外，各級海洋行政主管部門要充分認識加強漁業用海管理的重要性和緊迫性，加強組織領導，認真貫徹執行漁業用海管理各項制度，嚴格控制規模和強度，科學評估開發行為對漁業用海環境和生態造成的影響，加強執法檢查，確保海域管理工作有序開展。

3.2 確保用海保有指標

海洋功能區劃是實施海洋開發、控制、綜合管理的法定依據。各級海洋行政主管部門應嚴格執行海洋功能區劃制度，加強漁業功能岸線和海域的保護，充分認識到確保漁業用海保有量指標對當地漁民增收、增加社會就業、維護社會穩定的積極作用。在受理審查用海項目時，對不符合海洋功能區劃、侵占漁業功能岸線和海域的，堅決不予受理；對符合海洋功能區劃管理要求的，要堅持“保護中開發、開發中保護”的基本原則，注重海域及海岸線資源的優化配置和節約集約利用；對非漁業功能海域的，在其實際開發利用之前，也可以用于海水養殖，從而確保各地漁業用海保有量指標不侵占、不降低。同時，沿海各省、市、自治區應依據相關法律法規，科學確定漁業用海規模，規范漁業用海使用范圍，統籌漁業與其他海洋產業的協調發展。開放式養殖用海，鼓勵向深遠海域連片拓展，發展“深藍漁業”，努力打造一批淺海設施、海洋牧場示范區。而圍海養殖用海要嚴格控制，科學規劃，有序發展。

3.3 強化依法用海意識

在法制社會的今天，雖然輿論一直呼吁學法，但對于絕大多數受教育不多、文化層次不高的漁業從業者來說，深入學習更為具體和細節化的行業法律法規可能性不大。因此，必須努力擴大海洋法律、法規宣傳的覆蓋面，通過各種方式充分發揮各種媒體的宣傳作用，強化從業者依法用海意識。首先，應讓廣大漁業生產者了解或懂得借助專業人士與合法途徑解決自身的法律困境，這就需要漁業生產者提高自身法律意識，防止在用海時違犯國家海洋法律、法規；其次，為保證沿海鄉鎮政府和縣級水務管理部門能夠在漁業用海管理中依法行政，保證基層村民委員會不發生越權亂發包等情況，有必要針對性地開展漁業用海示范基地創建活動，徹底改變過去那些“鎮海、村海和祖宗?！钡汝惻f觀念；最后，從事漁業用海專項執法工作的海監執法人員要深刻學習和領會漁業用海相關法律、法規，將漁業用海更深地植入其管理范圍的立法意圖，在開展漁業用海專項執法工作的過程中把握精神實質，寓海洋法律、法規的宣傳教育于辦案實踐過程中，通過在執法過程中強化行政相對人的依法用海意識，全面提升、規范漁業用海水平。

3.4 提高漁民文化水平

由于傳統小農意識的影響和漁民文化水平低，部分漁村群眾在利益的驅使下違法占海養殖、違規填海、非法捕撈，造成沿海資源匱乏、生態平衡失調、海域使用秩序混亂、海洋資源管理困難。環境變化和海域的占領成為漁業用海保護工作的挑戰。此外，隨著漁業生產率的提升，部分漁民面臨“失海”，而較低文化水平的漁民在轉產轉業中困難重重。因此，提高漁業用海的保護力度和開發利用率，應先提高漁業生產者素質和能力。首先，應普及漁業基礎知識，培養漁民及其他漁業生產者的生態意識，相關部門可定期組織漁民及其他漁業生產者學習生態知識，發放海洋環境保護的宣傳畫和光碟等。其次，應引導漁民及其他漁業生產者學習涉海相關政策和法律，提高漁民及其他漁業生產者的法律意識，保護其利益，規范其行為。再次，應定期組織漁民及其他漁業生產者對外交流、拓展漁民的視野，與此同時引導其學習市場經濟的知識，提高其認識海洋生態問題、分析海洋生態問題和解決海洋生態問題的能力。

3.5 加強科技創新應用

2011年，中央農村工作會議強調推進農業科技創新，并決定2012年在全國開展“農業科技促進年”的活動。目前，我國漁業科技創新和應用能力還不強，漁業科技貢獻率、科技成果轉換率比較低，不能適應產業快速發展的要求［2］。從漁業用海的組成來看，促進漁業用海的科技進步和創新可主要從以下幾個方面來執行：一是養殖用海方面，應提高生物技術在海水養殖中的應用，加快品種改良，抓好新品種的引進，開發優質飼料，提高誘餌效率，同時，加強病害生態控制技術的研究，對于主要養殖病害建立有效的免疫和防治技術，開發研制疫苗和新的防治藥物，構建一套完整的免疫技術［3］。二是漁業基礎設施建設方面，應利用現代科技完善現有基礎設備，提升設施建設水平，修復陳舊基礎設施，提高其使用效率；同時，積極籌建公益型、服務型機構，如育種培育設施、海洋環境監測站、水生物動物疫病防治站和海洋漁業遠程動態視頻監測等，為科技研發、防御風險作科學支撐。三是人工魚礁方面，提高人工魚礁制作技術，挖掘低成本材料，實現魚礁材料的多樣化，形成高科技、低成本和適合魚類生存的人工棲息場所［4］。

［1］ 黎廣媚，王曉娟，洪沛民.南海區養殖用海海域使用管理現狀及對策分析［J］.海洋開發與管理，2008，25（11）：38－42.

［2］ 農業部漁業局.牛盾副部長在全國漁業工作會議上的講話［EB/OL］（2012－01－19）［2012－01－26］.http：//www.moa.gov.cn/zwllm/tzgg/tz/201201/t20120119＿2469717.htm.

［3］ 李勃生，劉世祿，王耀業，等.關于加快發展我國海水養殖業的探討［J］.海洋科學，2001，25（12）：20－22.

［4］ 魯偉，姜明成.我國人工魚礁的發展現狀與策略［J］.科學養魚，2006（8）：2－3.