文昌市海域使用管理調查與分析

梁海燕，王德鴻

（國家海洋局海口海洋環境監測中心站 海口 570311）

文昌市海域使用管理調查與分析

梁海燕，王德鴻

（國家海洋局海口海洋環境監測中心站 海口 570311）

文章通過對文昌市海域使用現狀調查，收集海域使用金征收與管理資料，對文昌市海域使用管理、海域使用金的征收與使用管理等進行了分析，為理清海域使用管理和海域使用金征收與使用管理提供依據。

海域使用金；征收管理；使用管理

文昌市海域使用現狀調查工作結合文昌養殖用海普查工作，于2007年9月啟動，2008年12月結束。通過現場測量與收集資料的方式，取得測量數據5 000余組，現場記錄宗海草圖、指界人登記表等約5 000份，編繪文昌市的海域使用宗海圖和海域使用現狀布局圖等約1 150份，并對文昌市2004—2007年的海域使用金征收與使用進行了調查分析。2009年12月，《國務院關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》出臺后，海南濱海旅游開發熱度驟然升溫，海域使用的管理面臨著新的壓力與挑戰，理清海域權屬關系、海域使用金征收現狀及使用管理，有利于推進海域管理工作的進一步發展。

1 文昌市用海類型調查

1.1 海域使用現狀

從文昌市海洋與漁業局收集到統計資料表明，自1993年文昌市海洋局審批、發放海域使用證以來，至2007年12月31日止，文昌市累計發放了405份海域使用證，海域使用證仍有效的有210宗，過期無效或已換發新證的195份。根據《海域使用分類體系》中的分類，210份有效海域使用證中，交通用海19宗、旅游娛樂用海13宗、造地工程用海11宗、漁業用海163宗、海底工程用海1宗、特殊用海3宗。

1.1.1 漁業用海

根據2007年9—12月文昌市養殖用海普查的資料，文昌市實際養殖用海為1 100宗，養殖面積為939.356 hm2，養殖方式分別有圍海養殖和開方式養殖，其中，取得海域使用證的養殖用海160宗、養殖面積為434.265 hm2。調查資料顯示，取得海域使用證和養殖許可證的養殖戶大多為企業法人或村民聯合體，沿海鄉鎮村民自發形成的海水養殖區，往往池塘小、數量多、申請辦理海域使用證的養殖戶少。按各鄉鎮劃分，實際養殖用海宗數最多的是會文鎮，但持證比率僅為0.36%，持證用海比率最高的是鋪前鎮和清瀾管區，達到4.45%（表1）。

表1 文昌各鎮養殖用海統計

續表

根據《文昌市2007年水產統計年報表》資料顯示可知，文昌市有10個鎮有機動捕撈船，只有東郊鎮有42艘10噸以上開往東沙、西沙、南沙、中沙海域進行捕撈的大船只，如表3所示。其余均為淺海作業的小漁船，實際漁港10個，只有清瀾港和鋪前港有水泥構筑的碼頭，其中清瀾漁港辦了海域使用證，清瀾漁港按功能劃分有港池、停泊區以及防風錨地，各1宗，面積分別為：6.39 hm2、52.12 hm2和54.8 hm2（表2）。

表2 文昌各鎮漁港情況

1.1.2 交通用海

交通用海共19宗，用海面積12.418 5 hm2。主要集中在清瀾港和鋪前港。

1.1.3 旅游娛樂用海

文昌市旅游娛樂用海主要分布在銅鼓嶺以南至清瀾高隆灣一帶沿海，如，清瀾濱海旅游度假區、文昌銅鼓嶺旅游區、文昌東郊椰林風景名勝區、八門灣旅游開發以及寶峙灣旅游等，共13宗，用海面積為48.081 4 hm2。文昌市岸線曲折，濱海旅游資源十分豐富，13宗旅游娛樂用海，各具特色，清瀾高隆灣旅游娛樂資源，以寬平細膩的沙灘、開闊的碧海藍天見長；東郊椰林旅游娛樂資源，以連綿的椰林與海天相映、椰風海韻為優勢；龍樓桐山村南面海域，椰樹、巨石、沙灘構成的獨特濱海景觀吸引前來度假的游客。隨著《海南國際旅游島建設發展規劃綱要》的出臺，濱海旅游將有更進一步的發展。

1.1.4 海底工程用海

文昌市海底工程用海有1宗，為文昌電信局清瀾至東郊的海底電纜，面積為4.4 hm2。海底電纜上方為文昌市漁政漁監站申請的供漁船拋錨避風的停泊區。

1.1.5 造地工程用海

文昌市圍海造地11宗中，填海面積為145.202 3 hm2，其中，清瀾、東郊填海面積分別為139.535 6 hm2和5.666 7 hm2，審批時間集中在1994—1997年。清瀾港有7宗填海，均為順著海岸削彎取直，堆填成陸地，東郊鎮的3宗填海則以突堤式突入海中，與航燈標已經靠得很近。最大的1宗填海為海南誠通航道開發建設公司“清瀾港5 000噸級航道擴建及一期整治工程項目”，獲得120 hm2補償性用海，用于填海造地，用海期限為1997年12月11至2067年12月10日；2005年，該項目建設單位由海南誠通航道開發建設公司變更為海南中坤機械工程公司；2006年海南中坤機械工程公司更名為海南中坤渝安投資有限公司。該項造地工程在高隆灣東部岬角的淺灘上，圍填120 hm2陸域，填海后，清瀾港口門向東南方向延長了約1.4 km。

1.1.6 特殊用海

文昌市特殊用海有3宗，均在清瀾港，為省邊防總隊2宗、中國清瀾海關的碼頭1宗。面積共4.493 4 hm2。

2 海域使用金征收使用管理分析

2.1 征收管理分析

2.1.1 征收歷史

文昌市海域有償使用制度和海域使用證管理制度始于1993年，與《國家海域使用管理暫行規定》（〔93〕財綜字第73號 1993年5月21日）同步。根據查找到的檔案資料，文昌市第一宗有償海域使用為海南連昌公司申請海域使用建清瀾港汽車輪渡碼頭和停車場，面積為1.866 7 hm2，申請用海年限為70年（1993年8月25至2063年8月24日）。文昌市海洋管理局對其按1 000元/a·hm2的標準征收海域使用金，海南連昌海運公司一次性交齊海域使用金130 667元。

從第一宗海域使用審批至今，文昌市實行海域使用證制度和海域有償使用制度已有15年的歷史。

2.1.2 征收范圍

文昌市海域使用類型和海域使用金征收范圍有：漁業用海、交通用海、旅游娛樂用海、海底管道用海、排污傾倒用海和造地工程用海。

2.1.3 征收現狀

文昌市海域使用金征收方式有一次性征收方式和分期征收方式，根據從文昌市海洋與漁業局收集到的海域使用金征收資料統計，2004—2007年征收到海域使用金分別為：25.735 4萬元、41.826 7萬元、68.564 7萬元、22.086 1萬元，漁業用海、交通用海、旅游娛樂用海和造地工程用海的海域使用金征收數額分別為：67.957 2萬元、0.585 0萬元、30.502 5萬元、59.168 2萬元（表3）。

表3 海域使用金征收情況統計萬元

2.2 海域使用金使用管理分析

自《海域使用管理法》確立海域有償使用制度以來，國家專門制定并出臺了海域使用金征收管理的相關規定。2009年8月，財政部和國家海洋局聯合發文，出臺了《海域使用金使用管理暫行辦法》，對中央收取的海域使用金的使用，提出了較明確的要求［1］。

海南省沒有出臺相關的海域使用金使用管理規定，但瓊府辦〔2002〕22號文《海南省人民政府辦公廳關于印發〈海南省海域使用金征收管理辦法〉的通知》對海域使用金的使用管理要求是“海域使用金納入財政一般預算管理，由各級財政統籌安排，主要用于海域的整治、保護和管理，由海洋行政主管部門按財政部門的要求提出年度計劃方案，經同級財政部門審核后，安排使用。各級海域使用金征收部門所需的海域使用金征管業務費，從同級財政年度預算中安排”。

從以上的調查結果顯示，文昌市2007年征收到的海域使用金僅22.086 1萬元，中央、省、市財政按比例征收后，扣除用于維持征收部門所需的海域使用金征管業務5%，能夠用于海域的整治、保護和管理的費用僅占45%，約9.9萬元，其實能真正投入到用于海域的整治、保護和管理的費用，還達不到這個額度。

2.3 存在的問題

從已收集的資料看，文昌市海域使用金征收與管理比較規范，已發證的用海項目，業主基本上能按規定，分期或一次性繳納海域使用金。但仍存在以下問題。

（1）無證用海的現象較為普遍，在漁業養殖用海方面比較突出，如，“文昌養殖用海普查”得到的實際養殖用海為1 100宗，但取得海域使用證的養殖用海，僅160宗。根據《海南省農業填海造地養殖鹽業用海海域使用金征收標準和管理規定》（2008年1月1日起執行），“沿海村的漁民使用海域從事養殖活動（圍海養殖），以戶為單位養殖面積為3.333 3 hm2以下的，可免繳海域使用金”。這條政策可減輕養殖戶負擔，也有利于海洋行政管理部門的管理。2008年中期，文昌市海洋與漁業局根據養殖用海普查獲得的資料，對原到期的養殖用海海域使用證進行換證和新申請的海域使用申請核發新證，累計已達621份。

（2）申請的用海面積與實際用海面積不符，少申請、多用海的現象較為常見［2］。造成這一現象的原因主要是早期測量手段較落后，面積量算誤差大；另外，也有用海位置較偏僻，監管難度較大，用海人申請小塊面積海域，而實際占用較大的海域，以達到少繳納海域使用金的目的［3］。

3 結束語

文昌市海域使用功能較為多樣化，分別有交通用海、旅游娛樂、造地工程、海底工程、特殊用海以及漁業用海等，其中漁業養殖用海宗數比例占75.83%，面積比例占71.43%，是用海宗數最多、面積最大的一項，也是海域使用金征收的主要來源，2004—2007年征收到的海域使用金中，漁業用海的征收額占42.95%，全部來自養殖用海；造地工程用海宗數僅占5.69%，用海面積比例卻占18.81%，海域使用金征收基本上都是一次性繳納，2004—2007年征收到的海域使用金中，造地工程的征收額占37.40%。

文昌市海域使用金征收與使用管理，雖然資金總量不大，但都比較規范，已發證的用海項目，業主基本上能按規定，分期匯款或一次性繳納海域使用金。由于海域使用金所征收到的資金總量較小，用于海域的整治、保護和管理的費用實際很有限。

［1］ 錢秀麗.讓海域使用金發揮更大作用：訪國家海洋局辦公室（財務司）副主任（副司長）趙光磊［N］.中國海洋報，2009－09－11（2）.

［2］ 王淼，袁棟.我國海洋養殖資源資產流失量價值模型構建［J］.生態經濟，2007（12）：83－86.

［3］ 毛學鋒.海域使用金征管政策執行中存在的問題與對策［J］.財政監督，2007（4）：32－33.