公務員職業道德及其內容標準的分析

蕭鳴政，張 滿

（北京大學 政府管理學院，北京100871）

公務員職業道德及其內容標準的分析

蕭鳴政，張 滿

（北京大學 政府管理學院，北京100871）

我國公務員的品德，包括政治品德、職業道德、社會公德、家庭美德和個人品德。其中政治品德是方向，職業道德是核心，社會公德、家庭美德與個人品德是基礎。在政治體制確定之后，公務員的職業道德對黨和國家事業的興衰起著至關重要的作用。研究國內有關公務員職業道德內容的現狀，通過整理公務員職業道德的內涵和內容，認為為民愛民、愛崗敬業、清正廉潔、公平公正、求真務實與公共利益至上等要素是公務員職業道德內容要求的重要方面。

公務員；職業道德；內容體系；文獻研究

公務員隊伍是黨和政府事業中一支骨干隊伍，現代政府公務員職業道德作為社會倫理道德規范的重要組成部分，不僅關系到國家公務員的素質高低、政府形象、公平與效率，還會對社會風氣起到導向作用，甚至影響國家事業的興衰成敗。在推進有中國特色的社會主義現代化建設中，我們要從戰略的高度認識公務員的職業道德的重要性和建設的緊迫性。認真研究并完善公務員職業道德的內容標準，有助于人才的選拔，有助于公務員完善自我和提高自我，有助于更為科學和全面考核職業道德，有助于更加針對有力建設職業道德，從而使我國公務員隊伍整體素質得到進一步的提高，成為構建和諧社會的中堅力量。

一、關于公務員職業道德的內涵研究

（一）文獻統計

職業道德，即在一定的社會經濟關系中，從事各種不同職業的人們在其特定職業活動中所應遵循的職業行為規范的總和［1］。職業道德在橫向上可分為不同行業的職業道德，縱向上分為不同層級人員的職業道德。任何一個職業都有職業道德要求，筆者通過對文獻的查閱，對職業道德的研究在職業上的劃分主要集中在會計、教師、律師、法官等具有明顯的職業特色的領域。本文主要研究的是國家公務員職業道德的內容與標準。

關于公務員的職業道德，學界和政界都進行了深入的討論與研究。為全面了解我國公務員職業道德的研究現狀，筆者以“公務員職業道德”為關鍵詞在CNKI上進行了檢索，顯示從1989年至2011年共有文章148篇。1989年和1994年各1篇，1996年共9篇，1997年和1998年各11篇，1999年2篇，2001年11篇，2002年9篇，2003年11篇，2004年8篇，2005年7篇，2006年7篇，2007年12篇，2008年10篇，2009年17篇，2010年13篇，2011年8篇。

但是，對于公務員職業道德很多學者還有不同的提法，比如行政職業道德、政府職業道德、政德、官德、黨政干部的職業道德等，通過進一步的收集和篩選，最終納入本文分析的文獻共32篇。

（二）概念理解

通過對公務員職業道德概念內涵研究的相關文獻梳理發現，專家學者基本持有三種觀點：

（1）公務員職業道德是一種道德準則。這種觀點認為“政德”就是從政之道德，狹義上說，政德是做官的職業道德，所以也有人稱為“官德”。我們今天所講的政德，是泛指國家、政黨以及一切社會組織的各級干部所應遵循的道德準則［2］。

（2）公務員職業道德是一種行為規范。這種觀點認為國家公務員的職業道德是指公務員在行使公共職權、管理公共事務、提供公共服務與公共產品工作過程中所必須遵循的一些行為規范［3］。

（3）公務員職業道德是內在的倫理與行為規范的綜合。公務員職業道德是公務員在行政管理中應遵循的道德規范和行為準則，它反映了公務員的職業性質、地位、對象、活動條件的特征和要求［4］。

由此可以看出持第三種觀點的人比較多，持這種觀點的學者認為公務員職業道德是內在思想和外在行為的結合。但是，并不能由此認為前面兩種觀點不對或不好，筆者認為，第一種觀點是因，第二種觀點是果，行為規范是內在理念和準則的具體體現，是其派生出來的。只是第三種觀點在表述上兼顧了內外，更為具體化。同時，在持第三種觀點的學者中，有的學者不僅描述了公務員職業行為的過程，同時也將職業行為作用對象也進行了具體化，同時突出了“調節”兩個字，認為職業道德是調節與不同作用對象關系的行為規范，這就與其他學者的觀點有了一定的區別。而有的學者的觀點，用了“遵循”二字，突出了職業道德強制性的特點。

（三）相關概念的界定

通過對相關文獻分析發現，與公務員職業道德比較相近的概念包括：政德、行政道德、行政倫理。

所謂政德，不只是指當政者的道德品質，而是更近乎現在人們所講的政治道德［5］。政德就是國家意志的表達，是制度層面上的德性，也是國家意識形態層面上的德性，是統治階級統治和引導社會、民族的基本道德。官德，就是為官者的道德，是為官者的行政倫理規范，是為官者在行使其權力過程中應遵循的基本道德原則。在現代社會行政道德有兩個方面的含義：一是指行政機關的職業道德；二是指行政工作者的職業道德［6］。

所謂行政倫理，是指行政組織與個體在從事公共行政權力與各種公務活動中所應該遵循的道德規范。包括組織行政倫理與個體行政倫理兩個方面［7］。

通過以上分析，筆者認為，政德更偏重于政治方面的要求。而一般來看，由于倫理與道德兩個詞經常通用，有時還會合為一個概念，稱為“倫理道德”，加上二者的理論內涵有很大交叉，在使用時往往可以忽略其差別，所以很多專家學者從二者關系角度出發，認為倫理即道德，倫理學就是道德的哲學。那么所謂公務員職業道德即是“行政道德”或“行政倫理”中國家公職人員個體在行使公共管理權力時所應遵循的道德規范和行為規范。

二、國內對于公務員職業道德內容的研究

（一）專家學者觀點

從國內專家學者對于公務員職業道德內容的論述來看，大部分都是以定性為主。研究者基本是通過對于公務員的職業特征要求、公務員職責要求、時代發展要求、黨和國家對于公務員職業道德的要求以及我國的傳統文化中提煉出來的。

1．基于公務員職業特點要求的觀點。從行政職業特點來看，權力性是公務員行政職業的最大特點。公務員的一切公務活動都是以權力的運用為中心的，甚至公務員本身就是為了行使權力而存在的，這在客觀上必然要求以權力道德作為公務員道德建設的重點［8］；從國家公務員職業的公共性與政治性等特點分析，公務員職業道德包括愛崗敬業、忠誠守信、辦事公道、服務群眾、奉獻社會、勤政廉政等［9］；包括忠于職守，甘當公仆；尊重群眾，發揚民主；公正廉潔，依法行政、民主行政；堅持原則，團結互助；實事求是，開拓進取；遵守法規，嚴守機密［10］。

2．基于公務員職責要求的觀點。專家認為，社會的公共利益是通過公務員的公共服務來實現的，這種公共服務包括對于公共事務的參與與管理、公共政策、公共設施等產品的供給，其構成了公務員職業活動的基本內容。在社會主義市場經濟條件下，我國的公共服務應該以廣大人民群眾為中心，根據人民群眾的意志和要求來提供相關的公共服務與產品。因此，從廣義的工作職能上看，公務員本質上應該是社會中的公共服務員，其服務對象是廣大的人民群眾，人民群眾成為了公務員服務的“上帝”。毛澤東提出的“為人民服務”的思想，實際上也是對于這一本質特征的高度概括，理應成為公務員職業道德的主導理念。這種服務品質包括對待工作，對待同事，對待群眾三個方面。“對待工作”的指標包括：愛崗敬業、服從命令、克己奉公、認真負責；“對待同事”的指標包括：謙虛禮讓、律己寬人、甘于配合；“對待群眾”包括：真誠、真實、真情［11］。

3．基于時代發展要求的觀點。公務員職業道德建設內容離不開其在一定歷史時期的職能和角色定位。自十七大以來，我國黨和政府從堅持和發展中國特色社會主義的戰略高度和全局角度出發，一直強調要依法治國。依法治國，建設社會主義法制國家，是中國特色社會主義理論和實踐的重要組成部分，也是我們黨和政府管理國家事務和社會事務的重要方針。依法治國的關鍵是依法行政［12］。

要實現“小政府，大社會”的目標，建立服務型政府，那么，我國公務員職業道德就應該在繼承以往公務員職業道德規范要求的基礎上，有一些新要求，例如承擔服務責任，保障服務質量，實現服務承諾，服務行政，誠信行政等等。

4．基于黨和國家要求、我國的傳統文化要求以及其他視角的觀點。專家認為，公務員職業道德最主要的規范應該是：公、實、廉、儉?！肮奔匆恍臑楣⒐?、公道正派。“實”即實事求是，一切從實際出發；說實話，辦實事，做老實人。“廉”即清正廉潔。“儉”是艱苦奮斗、勤儉節約［13］。領導干部的職業道德除了忠于職守、敬業愛崗、精通業務、廉潔奉公、團結協作、無私奉獻等外，更重要的是為人民掌好權、用好權，全心全意為人民服務［14］。

（二）內容條目歸類

筆者采用名詞頻率分析的方法對公務員職業道德內容條目做了歸納，發現愛崗敬業被提起的最多，勤儉節約最少（見表1）。在本研究中我們把忠于組織、為民愛民、愛崗敬業、公平公正、求真務實、清正廉潔、開拓創新等內容項目作為一級指標。

表1 職業道德內容條目分析結果

從表1中，我們可以看到，公務員職業道德其內涵主要包括忠于組織、為民愛民、愛崗敬業、清正廉潔、公平公正、求真務實、誠實守信等內容，這些內容涵蓋了心理層面和行為層面。

三、內容分析與比較

（一）重點內容分析

從前面對于公務員職業道德內容的條目歸類的結果發現，專家學者對于公務員職業道德內容論述較多的幾個方面包括：為民愛民、愛崗敬業、清正廉潔、公平公正、求真務實與公共利益至上。同時，結合公務員職業要求、價值觀要求、職業道德行為要求等方面的思考，我們認為以下幾方面是公務員職業道德內容要求的重要方面：

1．為民愛民

胡錦濤總書記指出，“權為民所用，情為民所系，利為民所謀。”這句話是毛澤東同志“全心全意為人民服務”在新時代的全面具體闡述。筆者認為，為民就是“權為民所用，利為民所謀”，愛民就是“情為民所系”。

權為民所用，是中國共產黨“立黨為公、執政為民”這一執政理念的具體體現，集中表現了中國共產黨一直強調要樹立和實踐正確的權力觀的思想。恩格斯講過，要防止國家和國家機關由社會公仆變為社會主人。實踐馬克思主義國家學說的這一基本原理，是保持共產黨員先進性的關鍵環節。首先，從權力的來源上看，我國是社會主義國家，人民是國家的主人，中國共產黨的執政地位、社會主義國家的一切權力，都是來自于人民，是人民賦予的。胡錦濤同志2005年1月在“新時期保持共產黨員先進性”專題報告會的講話中指出：“作為領導干部必須牢記我們手中的權力是人民賦予的，只能用來為人民謀利益，而絕不能用來為自己謀私利，要始終為人民掌好權、用好權?！逼浯?，從權力的實踐來看，公權私用必定產生腐敗，權力腐敗是最大的腐敗。所以公務員要代表并為人民掌握和行使好國家的各項權力，運用人民賦予的權力為國家的安全、發展和富強服務，為人民群眾的團結、富裕和安寧服務。

情為民所系，就是要對人民群眾懷有深厚的無產階級感情，時刻傾聽群眾呼聲，反映群眾意愿，集中群眾智慧，忠實地貫徹執行黨的群眾路線，努力使我們制定和實施的各項方針政策和措施更好地體現人民群眾的利益。列寧有一句名言，沒有“人的感情”，就從來沒有也不可能有對于真理的追求。“情為民所系”是共產黨員保持先進性的感情基礎。

利為民所謀，是實踐“立黨為公、執政為民”政治理念的具體表現。一方面，人民利益高于一切，國家公務員除了代表與維護最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的階層利益。鄧小平曾明確指出，人民滿意不滿意，人民高興不高興，人民贊成不贊成，應當成為檢驗我們一切工作的標準。另一方面，國家公務員是來自人民，扎根于人民，服務于人民的。公務員在本質上應該是公共服務員，要以公眾為服務的“上帝”。公共服務應該以人民群眾為中心，根據人民群眾的利益需要來提供公共服務。

2．愛崗敬業

愛崗敬業就是要求公務員熱愛自己的工作崗位，熱愛本職工作，并用一種恭敬嚴肅的態度對待工作。之所以把愛崗敬業作為公務員職業道德要求的重要內容之一，主要是基于以下幾個方面的考慮：

第一，愛崗敬業是社會存在和發展的必然要求。一份職業，一個工作崗位，都是個人賴以生存和發展的基礎和保障。同時，一個工作崗位，也是組織構成和社會構成的基本細胞與單位，是人類社會存在和發展的需要。

第二，愛崗敬業有利于公務員的全面發展與團隊的整體發展。公務員要實現個體人力資源價值，促進個體人力資源開發，就需要通過本職活動，在一定程度上和范圍內做到全面發展，不斷增長知識，增長才干，努力成為多面手。愛崗敬業，干一行愛一行，從事一個職位的工作就盡職盡責，才能較快地掌握和提高公務員從事行政管理和公務服務的知識和能力，充分發揮其積極性和創造性，真正做到人盡其才，才盡其用，用得其所。

第三，愛崗敬業是保障公務員的能力得到充分發揮的基礎，也是評判公務員工作業績與貢獻的一個重要標準。是否具備愛崗敬業的品質，是公務員選拔任用考察中的一項重要內容。在《黨政領導干部選拔任用工作條例》中，明確提出黨政干部應該具備“獻身現代化事業，在社會主義建設中艱苦創業，做出實績”，“認真調查研究，能夠把黨的方針、政策同本地區、本部門的實際相結合，卓有成效地開展工作”。人力資源管理的實踐表明，愛崗敬業的人，能夠以工作的興趣突破工作的難點，創造出工作的成果；能夠以對于工作的熱愛忽視對于薪酬的回報，能夠以對于工作的熱情發揮個體的潛力。能夠干一行，愛一行，鉆一行，成一行。全身心的貢獻自己的聰明才智，創造出杰出的工作業績。

第四，愛崗敬業有利于社會主義事業的發展。全面建設小康社會的偉大事業呼喚著億萬具有愛崗敬業這種平凡而偉大的奉獻精神的人。具備愛崗敬業這種平凡而偉大的奉獻精神的人，永遠都是強大民族的脊梁！只有愛崗敬業的人，才會在自己的工作崗位上勤勤懇懇，不斷地鉆研學習，一絲不茍，精益求精，才有可能為社會為國家做出崇高而偉大的貢獻。

3．清正廉潔

保證公務員清正廉潔，是關系黨和國家生死存亡、人心向背、世風好壞的一個關鍵性問題，是國家公務員的天職和職業道德的重要體現，也是當前公務員職業道德建設中普遍受到關注的熱點問題。之所以把清正廉潔作為公務員職業道德要求的重要內容之一，主要是基于以下幾個方面的考慮：

其一，從市場經濟的運行機理來看，市場關系固然是根據自愿平等原則進行的交易關系，但是，其基本前提卻是交易者擁有交易物品的產權。從這個意義上來講，公務員并沒有以公眾所有的利益換取個人的利益的產權，廣大人民群眾并沒有賦予公務員這種以公權謀私利的權力［15］。

其二，從公務員的職能來看，公務員的職能是執行公務，職責是代表國家依法組織和管理國家的事務，維護國家和公眾的利益。公務員要真正做到以一心為公，全心全意為人民服務為標準去執行公務，就必須保持潔身自好，清正廉潔。清正廉潔的對立面就是貪污腐敗，公務員不堅持清正廉潔就必然會導致貪污腐敗。而政治上的貪污腐敗可直接危及到黨和國家的生死存亡。

其三，從社會風氣建設來看，如果公務員公權私用，從事權錢交易，那么整個社會將會上行下效。事業單位就會模仿巧立名目，企業就會見利忘義，官員就會腐化墮落，政府就會腐敗倒臺，形成惡劣的社會風氣和敗壞道德風尚。

其四，從資本主義國家實踐來看，資本主義國家早年實行的“政黨分贓制”之所以走上了窮途末路，就是由于官員的職業道德敗壞、貪污腐敗行為猖獗所造成的。資本主義國家建立公務員制度，其主要目的之一，正是為了使公務員的職業道德能夠保持清正廉潔。

其五，從目前廉政建設的緊迫性來看?！豆珓諉T職業道德培訓大綱》出臺后，中青報社調中心通過民意中國網與搜狐新聞中心進行的調查顯示，對于“公務員職業道德的哪些方面亟待提高？”這一問題，結果排在第一位的是“廉潔”（84．1%），排在第二位的是“公正執法”（78．4%），排在第三位的是“遵紀守法”（76．7%）。其他選擇依次是：服務群眾、勤政、勤儉節約。

4．公平公正

公平，是公正的基礎，公正是公平的體現。公平公正相互促進。公正，即不偏不倚?！掇o源》對于公正的解釋是：“不偏私，正直”。公平公正，在這里指的是公務員在履行職責與工作過程中要不偏私，要實事求是與秉公辦事。公平公正是公務員職業道德要求的重要內容。

其一，公正，是中國特色社會主義建設的基本價值規范。在社會主義市場經濟條件下，社會的正義和公平是通過我們的政府管理機制來實現的。這就特別要求履行政府管理職能的公務員具有公正的道德品質。我國作為社會主義國家，制度設計及其實施的正義，是社會正義的集中體現，因此，公務員的公平公正道德行為，主要應該表現為在行政過程中嚴格執行體現社會正義和公平的制度性規定，同時，在體制改革和制度創新過程中，按照社會公正的價值和程序來創設制度、規則和政策。

其二，從黨和國家形象來看，我們每個黨政干部與公務員，他的工作崗位，都代表著黨和政府在各級組織中的形象。在處理日常事務時，也往往以黨、政府或群眾團體的代表身份出現。如果一個地區或單位的公務員辦事不公，賞罰不明，甚至假公濟私，以權謀私，就會導致有令不行、有禁不止，人心不穩、正氣不伸，組織渙散、政策走樣。黨和國家在那個地區或單位就會威信掃地，失去存在價值與影響。

其三，公平公正是防止權力“異化”的保證。公務員公平公正的道德要求，主要是基于公務員職業的公共性與權威性，基于法律、法規和黨紀約束的有限性與分散性。法律、法規與紀律對于一個公務員來說，其各自所能夠監控的范圍與效能也是有限的。道德在一定程度上，將可以填充在法律、法規、制度與紀律之間的空隙，可以從自律與良心的角度來約束與調節公務員的一些偏見與偏執行為，能引導他自覺地用公平態度對待一切對象，用公正原則處理一切事務，解決一切矛盾，調控自己的行為。如果執掌國家公共權力的公務員喪失了公平公正原則，必定會導致權力的濫用和異化，并最終走向腐敗。為政者只有始終牢記和履行公平公正原則，才能夠有效地防止權力異化為個人牟取私利的工具。

5．求真務實

求真務實，就是以實事求是的態度，不斷地認識事物的本質，把握事物的規律，并且在這種規律性認識的指導下去實踐。

鄧小平同志指出，實事求是，是無產階級世界觀的基礎，是馬克思主義的思想基礎，過去我們搞革命所取得的一切勝利，是靠實事求是，現在我們要實現四個現代化，同樣要靠實事求是。公務員肩負著上傳下達以及管理政務的重任，要使政策“從群眾中來，到群眾中去”，真正反映人民的意志，首要的是一切從實際出發，忠于事實，尊重客觀規律。只有這樣才能掌握事物固有的而不是臆造的規律，才能制定出符合實際實情的政策，否則就會貽誤社會主義建設事業，損害人民的利益。

保證黨的方針政策和政府的各項職能得以貫徹落實，是公務員的基本職責。因此，公務員必須堅持真抓實干，真正彎下身、沉下心、加把力把中央和上級交給的各項工作任務真正落到實處。毛澤東同志曾指出：“抓而不緊，等于不抓”，“在世界上要辦成幾件事沒有老實的態度是根本不行的”；干就必須想干、大干、真干、實干、苦干，時時刻刻想干事，時時處處找事干。永遠保持干事業的榮譽和責任感，永不滿足，永不停頓，永不敷衍，永不懈怠，增強執行力，確保各項工作落到實處，不辜負人民的信任和期望。

（二）現有標準研究的不足

概覽已有的研究文獻，從目前國內對于公務員職業道德的研究情況看，盡管對于公務員職業道德內容的研究取得了一些成果，但仍存在以下不足：

第一，研究內容上，現有文獻研究大多偏重于公務員職業道德建設的手段和方法，忽視了職業道德建設的內容標準?！捌ぶ淮妫珜⒀筛剑俊苯ㄔO的內容不科學全面，建設的路徑再好，也會失去賴以存在的根基，公務員的職業道德大廈終將不穩。而且職業道德的內容標準未能完全“量化”。

同時，也缺乏對于公務員職業道德特征的專門研究。國家公務員政治性與公共性的職業特性，使得公務員成為公共利益的代表者與維護者，公共權力的體現者與執行者，政治改革的領導者，政治活動的組織者，社會矛盾的協調者與公共事務的管理者。這種職業特點使得道德規范已經不再局限于公務員個體，其規范的功能已大大超出了對于公務員個體、甚至群體的范圍，而是通過對公務員個體行為和內心的規范，實現對全社會的整體引導與調整，因此，公務員的職業道德具有一定的強制性與示范性。

第二，研究視角上，現有研究成果缺少從公務員的職業特征、職位要求、職業道德與能力之間的關系、素質模型結構理論、公務員現實工作體會等多個角度綜合看公務員應該具備什么樣的職業道德要求。概覽現有研究資料，更多從職位要求，職業性質的角度來論述公務員職業道德的內容。

第三，研究對象上，目前研究在反映公務員職業道德內容要求的層次性上比較缺乏。司馬遷《史記·淮陰侯列傳》中記載了韓信和劉邦的一段對話：上問曰：“如我，能將幾何？”信曰：“陛下不過能將十萬。”上曰：“于公何如？”曰：“如臣，多多而益善耳?！鄙闲υ唬骸岸喽嘁嫔疲螢槲仪?？”信曰：“陛下不能將兵，而善將將，此乃信之所以為陛下禽也?！边@段對話生動形象表明了不同層級的領導者在能力、素質上的要求是不同的，同時也表明對其的職業道德要求也是不相同的。公務員道德應根據公務員所承擔的職務層次、級別的不同有不同的要求，不能千篇一律，籠而統之。

第四，研究方法上，對于公務員職業道德內容要求基本上都歸類于思辨性質，多著重于宏觀層面的理論綜述，缺乏對公務員的職業道德內容要求進行實證性的調查研究。縱觀現有的文獻，只有《河南省處級黨政干部的領導品德及其與其他因素的相關性研究》和《寧波市江北區領導干部道德評價體系研究》兩篇文章是基于量化分析構建了黨政領導干部的品德標準體系。前一篇文章采用了相關分析法，后一篇文章主要用了“層次分析法”和“專家平均點法”。

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Research on the Content and Standards of Professional Ethics

XIAO Ming－zheng，ZHANG Man
（Department of Administration，School of Government，Peking University，Beijing 100871，China）

The moral characters of our civil servants include political moral，professional ethics，social ethics，family virtues and personal qualities．Among those moral characters，political moral guides the way，professional ethics is the core，while social ethics，family virtues and personal moral lays the foundations．Once the political system established，the professional ethics of civil servants plays a vital role for the party and the nation．This paper mainly discusses the current situation of professional ethics．Based on the research，the authors argue that major aspects of professional ethics include：loving and working for people，dedicating to work，honest，fair，truth－seeking and pragmatic，putting public interest first and so on．

Civil servants；Professional ethics；Content system；Literature

D630．3

］A

1001－6201（2012）05－0012－07

2012－05－07

國家社會科學基金重點項目（10AZZ004）。

蕭鳴政（1957－），男，江西泰和人，北京大學政府管理學院系主任，教授；張滿（1981－），女，河南南陽人，北京大學政府管理學院博士研究生。

［責任編輯：秦衛波］