從“法律中心”到“社會管理”
——食品安全保障問題新論

丁 冬

(上海市食品藥品安全研究中心，上海 200233)

從“法律中心”到“社會管理”
——食品安全保障問題新論

丁 冬

(上海市食品藥品安全研究中心，上海 200233)

盡管法律之于食品安全保障的作用十分關鍵，但食品安全保障絕非一個依靠法律就可以解決的問題。時下媒體對于食品安全事件的密集報道產生了經由“議題限定”的“銘印效果”，在民間話語層面重新激發了簡單的重刑主義思維。對法律作用之過分倚重所衍生的“法律萬能主義”思維和媒體報道下所衍生的“重刑主義”思維的相互勾連，并無助于食品安全問題的有效解決。因此，從決策高層的角度而言，需要跳出食品安全保障的“法律中心主義”思維，轉而強化食品安全保障的社會多主體參與的“社會管理”過程。

法律中心;社會管理;重刑主義;食品安全;保障

一、法律、法治與法律中心主義

當法學逐漸成為蘇力所說的“世俗而不卑俗”的事業時，法律帝國主義式的思維逐漸浸淫到人們的日常思考之中?？滔碌闹袊?，立足于不同的立場、視域以及利益判斷，“立法中心主義”和“司法中心主義”都各有自己的市場和受眾?！耙婪ㄖ螄?、“法治社會”這些華美的大詞已經成為人們思考問題時一個潛在的知識背景。“法律與權利”、“法律與秩序”、“法律與正義”，這些激動人心的語詞，在作為一個職業群體的法律人的呼號下，更顯得激情澎湃?？陀^論之，從人治時代走向一個言必稱法治的時代，確實是一個長足的和彌足珍貴的進步。畢竟確定、可知的規則，給人們提供了一個相對穩定的行為預期，也有利于降低交易成本。我們還可以用一張長長的清單，說明法律和法治的好處。相對于可能會達成更高層次“善治”的人治而言，法治雖有其短板所在，可事實的另一面卻是:實現更高層次“善治”的人治帶有極大的隨機和恣意，而這又間接印證了法治的長板所在。法律效用的發揮、依法治國的實現，確實需要一種言必稱法治的慣常性表達來支撐，這也是法律得以實踐、法治得以養成的關鍵性要素。

可是，這種思維的浸淫，也在潛移默化中使我們在處理許多問題時形成了一種模式化的思考方式:

“問題出現——法律缺失——完善立法”，這種思維，只是在一個側面觸及了問題的本質或要害。其致命的短板也顯而易見:這種問題應對模式或者說思考方式將法律與秩序簡單地勾連在一起，這種線性邏輯下的簡單結論是，法律的完善與否構成了問題是否可以解決或控制的唯一正解。這里隱含著一個非常強烈的預斷，即所有問題的發生是因為法律的缺位或者不完善，而完善法律成為解決問題的關鍵甚至唯一途徑。法律成為秩序的唯一供給者，政府獨享對不軌行為的判斷和控制。［1］5這是一種典型的如埃里克森所說的“法律中心主義”思維。這種思維投射到當下的中國社會，產生了相當程度的“銘印效果”，深刻地影響著執政者和社會民眾，甚至有可能走向一種“法律萬能主義”的窠臼。

關照當下與現實，如果不做一個象牙塔式的自說自話者，我們就必須謹慎地自問:法律的完善是否就必然能夠帶來權利和秩序的增長，法律的完善是否就能夠帶來所有問題的解決?如果我們堅持法律的完善與權利、秩序增長間的正比例發展關系，那么我們就需要對如下的問題做出一個有說服力的解釋:為什么普通民眾的一個普遍觀感卻是法律越來越多，權利和秩序卻越來越少?貪瀆問題、食品藥品安全問題、勞動者權利保護問題，諸此等等，無不反映了法律應對的乏力。一方面是法律法規的日趨健全，一方面卻是民眾普遍渴求的秩序感和安全感無法得到很好的滿足。如果法律的完善僅僅變成一種空中樓閣式的純粹數量累積的“沒有發展的增長”，則法律的完善就會變成一種華美的表達而不是切實的實踐。對這一問題的回答，固然可以從法律系統內部尋求解決之道:比如作為我國立法者把控法律實踐情況的最常規、最穩定、最有影響之監督手段的執法檢查，比如作為連接日常生活世界與法律世界之溝通管道的司法。但僅憑這些是否能夠實現社會治理的目標，本身是值得懷疑的。系統內部的自我修正僅能起到自我完善的作用，而社會治理則是一個多層級控制系統共同參與的過程。比如埃里克森就將社會控制系統進一步區分為“自我實施的個人倫理”、“雙方合約”、“非正式實施的規范”、“組織機構的控制”和“法律”五個次系統。［1］149－165按照埃里克森的區分，在整個社會控制系統中，法律僅僅構成了其中的一極——盡管與其他相比，是至關重要的一極。

因此，如果摒棄作為一個職業群體的階層利益，從一種相對客觀超然的視角來看整個社會治理的過程，則如何破除“法律中心主義”這一固化思維對我們尋求因應社會問題新維的禁錮，就是一個頗待思量的問題。一定意義上，從“法律中心”到“社會管理”，代表著一種可欲的努力方向。

社會管理，其含義一般包含兩個方面，一是“管理社會”，二是“社會力量參與社會的管理”。［2］在實踐中，基于中國長期以來“大政府，小社會”的政治傳統的影響，各級政府往往習慣性地從第一個層面對社會管理進行解讀，而恰恰忽視了決策高層提出這一新的政策性概念乃是著眼于如何激發社會多主體參與管理社會的過程和實踐的真意。因此，在相當程度上，破除法律中心主義思維就是要尋求如何在法律系統與社會其他系統之間架設溝通管道的問題。這一問題，在食品安全保障領域顯得尤為突出:單純法律的革新似乎并未帶來食品安全水平的大幅度提升，社會多主體參與食品安全保障的管道尚未有效發揮其作用。

二、媒體時代、食品安全亂象與重刑主義思維

三鹿三聚氰胺事件發生后，中國食品安全問題幾乎被置于顯微鏡下為社會所關注。筆者追蹤關注新華網社會頻道有關食品安全問題的報道，據粗略統計，2011年1月到8月期間，全國各地媒體涉及食品安全問題的報道達130余件。按照這樣的報道頻率，幾乎是不到兩天就有一篇這樣的報道。不同于以往“紙質化”的平面傳播時代，在今天這樣一種“網絡化”、“微博化”的立體多維的媒體時代，同一則信息被更大量的人群所看到的幾率大大增加，異質化的網絡空間，客觀上也為諸如食品安全問題的傳播起到了相當程度的推波助瀾的作用。

媒體影響生活，至少可以從以下幾個維度進行解讀:其一，媒體構成了我們生活中信息來源的主渠道，使我們的生活日益“村落化”和“微距化”;其二，以一種相對中立第三方的身份扮演著民意表達、傳遞者和政府行為監督者的角色;其三，在發揮以上作用的同時，影響甚至決定我們對問題的基本立場和判斷。這里有幾點問題需要明確:媒體首先是一個追逐自我利益的企業，其所有的報道必然隱含著如何通過對讀者眼球的吸引而擴大銷量的需求，即使這一因素不足以解釋媒體在掌控信息時有意識的選擇，缺乏系統的數據和資料收集也是重要原因。同時不可否認的是，媒體在為公眾提供信息和意見表達平臺的同時，必然有一個“議題限定”的過程，這種議題限定又同時具有“銘印效果”——報道中對某些議題的強調，會進一步影響民眾對于相關主體的評判標準，而同時民眾的注意力是極其有限的，當媒體的報道環繞在某一個主題中時，常常使觀眾忽略其他的事件或同一事件的其他面向。這樣，通過“議題限定”所產生的“銘印效果”，媒體就可以很容易地將一個或一類事件放大成公共事件。這種事件的放大化，無疑具有“雙刃劍”的特征:一是，特定事件的解決、制度的更迭和涅槃往往得益于此類事件的放大化;二是會深刻影響具體事件當中當事人的利益，乃至事件的處置過程。李雨峰對全國首例“教案官司”案中原被告行動策略，以及作為公眾信息和知識來源的傳媒在其中的角色的分析，生動地描述了媒體在凸顯原告道德形象，重構案件細節，將普通民事糾紛敘述為一個公共話題，進而在公眾的關注與參與下如何重塑對本案具有決定性意義的法律事實的過程。以進入公眾視野的待決司法案件為例，當案件由具體的紛爭變成一個公共事件，并形成了一種主流聲音時，“無論法官在技術上多么堅定地認為自己的不同觀點具有道理，他/她依照事實和法律獨立判案的概率就降低了，因為其受眾已經不再是個別案件的當事人，其判決要由廣大社會公眾來審視?！保?］

食品安全問題的報道同樣具有如上分析所揭示的特征。再加上“民以食為天”所昭示的食品安全與民眾日常生活的密切程度，食品安全問題報道經由“議題限定”而產生的“銘印效果”在一定意義上顯得更為突出和明顯。不可否認食品安全目前存在諸多亟待解決的問題，但食品安全問題報道所帶來的“放大化”效果無疑更突出了食品安全問題的嚴峻性。民意是流動的，也是易受暗示、傳染和輕信的。［4］食品安全問題報道所產生的彌散效應，在促動監管者、社會民眾關注食品安全問題的同時，也從心理認知層面使民眾對食品安全問題產生了深深的擔憂。這種隱憂與刻下流行的依法治國等口號勾連起來，在中國傳統思維烙印的烘烤下，衍生出了簡單的“重刑主義思維”。比如有人大代表提議出臺《食品、藥品安全犯罪法》，以嚴刑峻法殺無赦來實現食品安全，［5］這一提案不僅獲得了諸多代表的聯合附議，在民間也得到為數眾多的贊譽聲。從法經濟學的視角來看，我們往往很容易得出這樣的結論:隨著加大懲罰力度所帶來的違法成本的增強，一般而言相應的違法犯罪數量就會逐漸或者顯著地降低。這也是應對食品安全違法犯罪案件的重刑主義思維的邏輯鏈條所在。

然而，這種判斷，只是觸碰到了問題的一個方面而已。法律的日益綿密，只能在一定程度或限度內對違法犯罪行為有所遏制。這一方面是因為基于邊際效應遞減規律，并不是投入越多產出就越多，相反在投入達到一定規模和水平后，后續的投入增強只會形成一種“沒有發展的增長”的純量化疊加局面。另一方面，市場無限性與監管資源有限性的矛盾，在食品行業主體“碎片化”分布和監管資源總量不可能無限制大幅度增長的情況下，無法得到根本解決。不同于藥品行業的高準入資格，食品行業呈現出“準入門檻低”，“行業主體多”(食品生產加工企業、零售企業、餐飲企業、小作坊和流動攤販)，“從業人員多且素質參差不齊”的特點。食品行業的“碎片化”分布，無疑加大了監管難度。囿于行政成本等因素的考量，無論何種行業，有關的執法資源總量都不可能無限擴張。以《國家藥品安全“十二五規劃”藥品監管核心指標研究》中監管人員數量限定為例，學者將2011－2015年的監管人員數量增長指標分別設定為:53人/百萬人，56人/百萬人，58人/百萬人，60人/百萬人，60人/百萬人。即使在我們看來監管資源投放增長速度已經如此緩慢，該研究仍強調這一指標屬于“需要根據當地經濟發展、行業發展等多重因素”進行修正的“期望結構性指標”。［6］食品安全的保障涉及從種養殖到生產加工再到餐飲消費的多個環節，單純基于“治亂世須用重典”的重刑主義思維，一味強調加大食品安全違法犯罪的懲處力度，非但不能有效解決食品安全問題，反而有可能出現法律日益網格化和細密化，而食品安全問題卻愈演愈烈的尷尬局面。

三、食品安全問題的原因:生產還是監管

“食品安全是生產出來的，而非監管出來的”，這一論題至少在政府食品安全監管系統內部得到了越來越多的認同和支持。將食品生產經營者的食品安全保障責任放在第一位是《食品安全法》的明文要求，浙江、上海等地出臺的《食品安全法》實施辦法也同樣對食品生產經營者的相關責任進行了規定。只是，由于我國政治歷史傳統中“大政府、小社會”模式的長期影響，公權力的觸角延伸到經濟社會生活的各個層面，由此對社會公眾心理產生的深刻影響，使得民眾將政府包攬一切視為理所當然之事。具體到食品安全保障領域，據新近的一項調查顯示，盡管許多民眾認識到食品安全風險和問題往往集中發生在食品的生產加工環節，但他們只是簡單地將這一問題歸結為:政府監管力度不夠，對相關違法犯罪主體的打擊力度太過單薄，并進而得出“要采取嚴厲立法措施，像懲罰酒駕一般懲罰食品安全違法犯罪”的結論。這樣，食品生產經營者在民眾關于食品安全保障責任主體的思考中是缺位的。我們可以看出，與食品安全保障最直接、最相關的主體，反倒在民眾的心目中變成了一個“他者”。

另一方面，即使在一線監管部門中已經有食品安全是“食品安全是生產出來的，而非監管出來的”這樣的認識，但一旦具體到具體權力的分割和轉移，則許多部門仍然秉持一種不愿意放權的立場，以各種理由和借口進行推諉。社會力量的生長和發育空間仍然相對狹小，諸多政府機關視包括行業協會、NGO組織在內的社會主體角色作用的發揮為洪水猛獸。往往從單純規制而非“疏堵結合”的角度對這些社會主體進行管理?！妒称钒踩ā返确煞ㄒ幱嘘P促進社會主體參與食品安全管理的條文處于被懸置化的局面，法律的表達與實踐之間存在相當的背離。同時，如前所述，當下許多政府對“社會管理”這一概念的理解，仍偏向于“對社會進行管理”這一方面，而忽視了“社會參與管理”這一本屬于“社會管理”概念最重要意涵的面相，無形之中，對高層決策者希望借力“社會管理”這一課題推動社會力量參與社會管理的目的大打折扣。

這樣，生產與監管之于食品安全保障的角色作用，在有關主體的思考中，變成了一種“非此即彼”的二元對立。某種意義上，我們可以將食品安全問題的應對乏力歸咎于這種“二元對立”思維。而如何跳脫這種二元對立，將各主體在保障食品安全問題上的角色予以復歸，則構成了解決目前食品安全問題的可能之途。監管之于食品安全保障的關鍵性作用自然不可忽視，但其他社會主體在這方面的作用，則往往處于被忽視的地位。因此，如何從單純地依賴監管的“法律中心”論的食品安全保障思維模式轉向“社會管理”的思維模式，構建食品安全保障的多主體參與機制，是今后食品安全保障工作值得頗費思量的問題。

四、食品安全保障的多主體參與

1.行業協會。行業協會之于食品安全保障的作用，主要集中在規范行業生產經營過程、促進食品安全風險交流等方面。規范的行業生產經營過程，是食品安全的關鍵性保障措施。面對食品行業主體分布“碎片化”而政府的監管資源總量短期內無法大幅度增長的基本現實，行業協會作為行業自治和自律組織的補位作用顯得尤為關鍵。如果行業協會能夠依據行業主體的分布情況有針對性地制定相關的生產經營規范，并根據其掌握的行業發展情況在食品安全國家標準、地方標準缺位時及時制定食品安全的行業標準，無疑對食品安全的保障助益良多。行業協會“拾遺補缺”的補位功能如果能夠充分發揮，則可以在相當程度上對食品安全的保障起到推動作用，并在相當程度上舒緩政府的食品監管壓力。行業協會在食品安全保障方面的另一角色則是充分發揮其促進食品安全風險交流的作用。食品安全風險交流的順暢和充分，是食品風險監測和評估的前提和基礎，同時也是維護食品行業發展，促進公眾食品安全認知和防范風險能力提升的重要保障。我們目前食品安全風險交流機制并不健全，存在基礎薄弱、風險交流不充分等諸多問題。實踐中具體集中表現為:其一，公眾有關食品安全問題的認知來源渠道單一化，即主要依賴媒體信息。而媒體報道又往往因為欠缺專業知識背景存在以訛傳訛、夸大危害等情況。這樣由于信息不對稱，基于“寧可信其有不可信其無”的自我保護意識，民眾往往對某一或某類食品產生恐懼心理，進而衍生中國整個食品行業都是危機重重的預斷。其二，政府有關消費者食品安全教育、培訓宣傳的工作雖然年年展開，但客觀而論，表達的意義遠大于實踐。消費者并未從中獲得貼近生活的、長期動態的食品安全信息。以上諸多問題，固然需要政府提升食品風險交流工作，但食品行業協會在提供食品安全信息和知識，促進風險交流機制的健全作用也不容忽視。

2.消費者個人。消費者個人作為食品的直接使用者，是食品安全最密切的利益主體，自然也對食品安全給予了很大的關注。盡管這種關注并非是基于專業知識的關注，但如果能夠有適當的渠道使得消費者有關食品安全的關注能夠發聲，則無疑構成了保障食品安全的關鍵性力量。目前可資利用的消費者發聲管道有二。其一，是通過行使投訴舉報權，促動政府監管部門積極作為?！妒称钒踩ā访鞔_規定設置食品安全的獎勵舉報制度。2010年以來，寧、滬、甬三地率先展開的食品安全地方立法，均規定了食品安全獎勵舉報制度，浙江更是明確投訴舉報的首問負責制。如何發揮消費者在食品安全投訴舉報方面的作用，在激發積極性，保護投訴舉報人個人隱私和人身財產安全等方面進行合理的制度設計和勾連，需要進一步認真思慮。其二，是通過開啟群體訴訟或公益訴訟的司法之門，發揮經由司法個案裁決的“裁判波及”效應與“政策形成”機能。學者對澳大利亞、加拿大新近的集團訴訟實踐的研究顯示:集團訴訟的一個顯著趨勢是越來越多地適用于一系列經常發生的情形下的損害賠償請求:醫療產品、醫療過失索賠;經濟損失索賠;消費者索賠;煙草產品索賠;環境問題索賠;災難與事故索賠;不動產糾紛;職業健康以及其他與職業相關的訴求;對政府或其他機構的索賠。［7］概括言之，主要發生在大規模事故、環境侵害事故、缺陷產品事故為代表的大規模侵權領域。與此相似，我國近來的大規模侵權事件也呈現出多發的態勢，涉及到食品質量缺陷侵權、醫療產品缺陷侵權、房屋拆遷侵權、職業安全侵權等多領域。近年來出現的比較典型的蘇丹紅事件、三鹿奶粉三聚氰胺事件、毒豆芽事件、染色饅頭事件、地溝油事件等無不反映出風險社會的征候。只是，由于我國群體訴訟或公益訴訟制度的缺位以及政府基于“短視”利益的“維穩”思維，使得群體侵權事件的處理往往從非司法途徑進行，隱秘化的處理使得無法藉此形成規制范例，也無法由此形成對食品行業的警示效應。通過開啟群體訴訟或公益訴訟的司法之門不僅可以實現食品侵權事件的司法救濟，更可經由個案的裁決實現規范化的處置范例，彌補規制白板，從而對食品行業形成一定的壓力和警醒。

3.商業保險機構。食品安全事件，特別是類似三聚氰胺事件這樣的大規模群體事件發生以后，涉案企業的償付能力往往已經相當羸弱。即使尚存資產，也多涉及抵押權、質押權等問題，食品安全受害人的受救濟可能性大大降低。如何對相關受害人群進行救濟，是一個值得關注的問題?，F有的救濟體系中，往往是基層政府為了息事寧人，以行政補償或救濟的名義對受害者進行補償。但這種救濟途徑，一方面未免過于單薄，另一方面則是基于納稅人意識的拷問，政府究竟應在多大程度和范圍內對受害者進行補償，本身就是一個需要回答的問題。商業保險的發展為食品侵權事件的救濟提供了良好的啟示。2011年7月29日出臺的《上海實施＜食品安全法＞辦法》第25條規定，“鼓勵嬰幼兒食品、生食水產品等食品的生產經營者，大型餐飲、集體用餐配送單位，以及承擔重大公共活動食品供應的單位，投保食品質量安全責任險?！斌w現了政府已經有意識地開始介入商業保險制度來應對食品安全風險。今后需要考慮的問題是，如何拓展商業保險在食品安全保障方面的適用范圍問題，以更好地發揮保險制度之于食品安全風險防范和救濟的作用。

［1］羅伯特·C·埃里克森.無需法律的秩序——鄰人如何解決糾紛［M］.蘇力，譯.中國政法大學出版社，2003.

［2］鄭永年.強政府、強社會當是中國社會管理的方向［EB/OL］.(2011－05－24)［2011－08－31］.http://www.21ccom.net/articles/zgyj/ggzhc/article_2011052436083.html.

［3］李雨峰.權利是如何實現的——糾紛解決過程中的行動策略、傳媒與司法［J］.中國法學，2007，(5).

［4］古斯塔夫·勒龐.烏合之眾:大眾心理研究［M］.馮克利，譯.中央編譯出版社，2005:11－20.

［5］王立軍提議案:嚴刑峻法殺無赦懲治食品安全犯罪［DB/OL］(2011－03－11)［2011－07－26］.http://news.ifeng.com/mainland/special/2011lianghui/content－2/detail_2011_03/11/5089450_0.shtml.

［6］江濱，王廣平.國家藥品安全“十二五”規劃藥品監管核心指標研究［J］.食品藥品安全政策研究，2011，(1).

［7］Rachel P Mulheron.the Class Action in Common Law System:a Comparative Perspective［M］.Hart Publishing，2006:14－15.

D920.4

A

1002－7408(2012)09－0100－04

丁冬(1985－)，男，山東淄博人，法學碩士，上海市食品藥品安全研究中心助理研究員，研究方向:食品藥品安全法律監管、司法制度。

【責任編輯:張亞茹】